Supreme Court allows tax penalty to bar tax fraud charge if penalty decision is final before indictment.

Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2010:45 ja sen jälkeen antamissaan ratkaisuissa katsonut, että veronkorotus estää samaan veronkorotuksen aiheuttaneeseen menettelyyn perustuvan veropetosta koskevan syytteen tutkimisen vain, jos veronkorotusratkaisu on tullut lopulliseksi ennen syytteen vireilletuloa.

Tätä tulkintaa muutettiin niin, että sanotussa tilanteessa veropetossyytteen tutkimiselle on este jo sen jälkeen kun verotusmenettelyssä on veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa käytetty joko määräämällä veronkorotus tai jättämällä se määräämättä. (Ään.)

Vrt. KKO:2010:45 KKO:2010:46

Vahvennettu jaosto

PL 21 § 2 mom

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Syyte Helsingin käräjäoikeudessa

Syyttäjä vaati A:lle rangaistusta muun ohella törkeästä veropetoksesta (syytekohta 1, tekoaika 31.10.2002 - 31.10.2004), koska A oli harjoittaessaan toiminimellä pizzeriatoimintaa syytteessä kuvatulla tavalla veron välttämistarkoituksessa laiminlyönyt verotusta varten säädetyn velvollisuuden, jolla oli merkitystä veron määräämiselle, sekä antamalla viranomaiselle väärän tiedon veron määräämiseen vaikuttavasta seikasta aiheuttanut veron määräämisen liian alhaiseksi. Verohallinto yhtyi syyttäjän rangaistusvaatimukseen.

Käräjäoikeuden tuomio 24.9.2010

Käräjäoikeus totesi asiassa olevan riidatonta, että A:lle oli syytteen perusteena olevan menettelyn johdosta määrätty veroviranomaisen toimesta hallinnollisessa menettelyssä veronkorotukset verovuosilta 2001, 2002 ja 2003.

Korkein oikeus oli ratkaisussaan KKO 2010:45 todennut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetun niin sanotun ne bis in idem -kiellon soveltaminen edellytti, että edellinen ratkaisu oli lopullinen ennen jälkimmäisen menettelyn alkamista. Ratkaisun oli katsottu olevan lopullinen, kun siihen ei voitu enää hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin muutoksen hakemiselle säädetyn määräajan kuluttua umpeen. Ratkaisun mukaan merkittävä aika lopullisuutta arvioitaessa oli rikosasian vireilletulo.

Säännönmukainen muutoksenhakukeino verotusasioissa oli oikaisuvaatimus, jonka verovelvollinen voi aina tehdä viiden vuoden kuluessa verotuksen päättymistä seuraavan vuoden alusta lukien. Tässä asiassa kyse oli A:n tuloverotuksesta verovuosilta 2001, 2002 ja 2003 eli oikaisuvaatimuksen esittämisen määräajat olivat 31.12.2007, 31.12.2008 ja 31.12.2009.

Asiassa oli riidatonta, että A oli esittänyt oikaisuvaatimuksen kaikkien mainittujen verovuosien osalta 31.12.2007. Verotuksen oikaisulautakunta oli päätöksillään 9.11.2009 hylännyt kaikki oikaisuvaatimukset. Syyttäjän rangaistusvaatimus törkeän veropetoksen osalta oli tullut vireille 17.12.2008. Näin ollen oikaisuvaatimuksen johdosta verotusratkaisu ei ollut tullut lopulliseksi minkään verovuoden osalta ennen rikosasian vireilletuloa.

Oikaisulautakunnan päätöksestä verovelvollisella oli mahdollisuus valittaa 60 päivän kuluessa hallinto-oikeuteen. Tätä mahdollisuutta A ei ollut käyttänyt, vaan hän oli tyytynyt oikaisulautakunnan päätöksiin ja verotusratkaisu oli jäänyt lopulliseksi. Siten A:n verovuosia 2001, 2002 ja 2003 koskevat ratkaisut olivat tulleet lopullisiksi viimeistään tammikuussa 2010, kun valitusta oikaisulautakunnan päätöksiin ei ollut tehty.

A:n verotusta koskeva asia oli tullut lopulliseksi ennen varsinaisen rikosoikeudenkäynnin alkamista. A oli lisäksi maksanut kaikki hänelle määrätyt veronkorotukset jo huhtikuussa 2005 ja tyytynyt verotuksen oikaisulautakunnan antamiin kielteisiin päätöksiin. Menettelyllään A:n voitiin katsoa omalta osaltaan pyrkineen saattamaan asian lopulliseen päätökseen. Näissä olosuhteissa käräjäoikeus katsoi A:lle määrättyjen veronkorotusten tulleen kokonaisuudessaan lopullisiksi ennen rikossyytteen vireilletuloa.

Mainituilla perusteilla käräjäoikeus jätti syytteen törkeästä veropetoksesta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan nojalla tutkimatta.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Marko Lepistö ja lautamiehet.

Helsingin hovioikeuden tuomio 31.10.2011

Syyttäjä valitti hovioikeuteen ja vaati muutetun syytteen mukaisesti ensisijaisesti, että A tuomitaan törkeästä veropetoksesta. Toissijaisesti syyttäjä vaati, että asia palautetaan käräjäoikeuteen.

Myös Verohallinto valitti hovioikeuteen ja vaati syyttäjän valitukseen ja sen perusteisiin viitaten ensisijaisesti, että A tuomitaan syyttäjän valituksessa selostetun syytteen teonkuvauksen mukaisesti törkeästä veropetoksesta. Toissijaisesti Verohallinto vaati, että asia palautetaan käräjäoikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.

Hovioikeus lausui käsittelyratkaisussaan, että käräjäoikeus oli jättänyt törkeää veropetosta koskevan syytteen tutkimatta, koska A:n veronkorotukset olivat tulleet lopullisiksi ennen varsinaisen rikosoikeudenkäynnin alkamista.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädettiin valtionsisäisestä kahteen kertaan syyttämistä tai tuomitsemista koskevasta kiellosta. Artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saanut saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet oli jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti. Samankaltainen säännös oli myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 7. kappaleessa.

Oikeuskäytännössä oli katsottu, että kielto syyttää tai tuomita kahdesti samassa asiassa koski vain tilannetta, jossa ensimmäinen ratkaisu oli lopullinen ennen jälkimmäisen menettelyn alkamista. Lopulliseen ratkaisuun ei voitu tässä suhteessa rinnastaa vireillä olevaa tai muuten lopullista ratkaisua vailla olevaa asiaa (KKO 2010:45, 2010:46 ja 2010:82).

Tutkittuaan syytteen hovioikeus mainitsemillaan perusteilla hylkäsi törkeää veropetosta koskevan syytteen ajalta 31.10.2002 - 30.10.2003, jolloin ilmoitusvelvollisuutta ei ollut ollut, ja katsoi hänen muilta osin syyllistyneen syytteessä mainittuun törkeään veropetokseen.

Hovioikeus tuomitsi A:n törkeästä veropetoksesta (tekoaika 31.10.2003 - 31.10.2004) sekä toisesta rikoksesta yhteiseen ehdolliseen vankeusrangaistukseen.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Pirkko Kauppinen, Paula Salonen ja Jukka Rainio.

Muutoksenhaku Korkeimmassa oikeudessa

A:lle myönnettiin valituslupa. Valituksessaan A vaati, että syyte törkeästä veropetoksesta hylätään tai että rangaistusta alennetaan.

Syyttäjä ja Verohallinto vastasivat valitukseen ja vaativat, että se hylätään.

Korkein oikeus varasi A:lle, syyttäjälle ja Verohallinnolle tilaisuuden lausuman antamiseen siitä, mikä merkitys Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnossaan 9/2012 vp ottamalla kannanotolla niin sanotun ne bis in idem -säännön sisällöstä oli käsillä olevassa asiassa. A, syyttäjä ja Verohallinto antoivat pyydetyt lausumat sekä A lausuman syyttäjän ja Verohallinnon lausumien johdosta sekä syyttäjä ja Verohallinto lausumat A:n lausuman johdosta.

Korkein oikeus lähetti lisäksi A:lle, syyttäjälle ja Verohallinnolle tiedoksi jäljennöksen eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 17/2013 vp) koskien hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi leiksi (HE 191/2012 vp).

Korkeimman oikeuden presidentin määräyksestä vahvennetussa jaostossa ratkaistiin kysymys siitä, estikö A:lle määrätty veronkorotus häntä vastaan nostetun veropetossyytteen tutkimisen.

Vahvennetun jaoston ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu

1. Uudenmaan verovirasto on A:n harjoittamasta liiketoiminnasta suoritetun verotarkastuksen perusteella toimittanut jälkiverotuksen 22.3.2005 verovuosilta 2001 ja 2002 sekä 30.3.2005 verovuodelta 2003. Verovuoden 2001 osalta A:n elinkeinotuloon on veroviraston päätöksellä lisätty 140 000 markkaa (23 546,31 euroa) ja määrätty veronkorotusta 7 000 markkaa (1 177,32 euroa). Verovuoden 2002 osalta elinkeinotuloon on lisätty 70 000 euroa ja määrätty veronkorotusta 2 690 euroa. Verovuoden 2003 osalta sanottuun tuloon on lisätty 39 572,98 euroa ja määrätty veronkorotusta 1 900 euroa.

2. A:n haettua oikaisua jälkiverotukseen kaikkien verovuosien osalta Uudenmaan verotuksen oikaisulautakunta on päätöksellään 9.11.2009 hylännyt oikaisuvaatimukset. A ei ole 8.1.2010 päättyneessä määräajassa hakenut muutosta oikaisulautakunnan päätöksiin.

3. Syyttäjä on 17.12.2008 Helsingin käräjäoikeudessa vireille tulleessa rikosasiassa vaatinut A:lle rangaistusta törkeästä veropetoksesta. Syyte on perustunut samoihin tulojen ilmoittamatta jättämisiin, joiden perusteella A:lle oli määrätty veronkorotukset. Käräjäoikeus on mainitsemillaan perusteilla katsonut jälkiverotuspäätösten tulleen lopullisiksi jo ennen varsinaisen rikosoikeudenkäynnin alkamista ja jättänyt syytteen tutkimatta. Hovioikeus on sen sijaan todennut, että syyte oli nostettu ennen kuin jälkiverotuspäätökset olivat tulleet lopullisiksi 8.1.2010. Siten hovioikeus on tutkinut syytteen. Hovioikeus on lausumillaan perusteilla hylännyt syytteen verovuoden 2001 osalta ja muilta osin tuominnut A:n rangaistukseen törkeästä veropetoksesta.

4. Korkeimmassa oikeudessa on kysymys ne bis in idem -kiellon sisällöstä ja siitä, onko lainkäytössä viime vuosina noudatettua tulkintalinjaa muutettava erityisesti eduskunnan perustuslakivaliokunnan sanotusta kiellosta esittämien tulkintakannanottojen johdosta. Kysymys on siitä, noudatetaanko edelleen periaatetta, että ne bis in idem -kielto katsotaan esteeksi vain peräkkäisille menettelyille, eli vasta silloin, kun veronkorotuksen tultua lopulliseksi nostetaan saman menettelyn perusteella syyte verorikoksesta, vai estääkö syytteen tutkimisen jo samaa asiaa koskevan veronkorotusasian samanaikainen vireilläolo. Jälkimmäisessä tapauksessa on arvioitava sitä kysymystä, määräytyykö estevaikutus jo veronkorotusta koskevan menettelyn vireille tulon, veronkorotusta koskevan ratkaisun antamisen vai veronkorotusta koskevan ratkaisun lopulliseksi tulemisen perusteella.

Kahteen kertaan syyttämistä ja tuomitsemista koskeva kielto

5. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti (ne bis in idem -kielto).

6. Korkeimman oikeuden nykyiseen tulkintalinjaan on keskeisesti vaikuttanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston antama Zolotukhin-ratkaisu, jossa hallinnollinen seuraamus oli tullut lainvoimaiseksi ennen kuin samasta teosta oli nostettu rikossyyte (Sergey Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009). Ihmisoikeustuomioistuin ei ole vielä nimenomaisesti ottanut kantaa sellaisessa rikosasiassa tehtyyn valitukseen, jossa samanaikaisesti rikossyytteen kanssa on ollut vireillä samaa asiaa koskenut rikosoikeudellista hallinnollista seuraamusta koskeva asia. Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin todennut ihmisoikeusloukkauksen tapauksessa, jossa samasta teosta oli samaan aikaan vireillä syytteet kahdessa tuomioistuimessa ja jossa ensimmäisen seuraamuksen tultua lopulliseksi teosta oli määrätty toinen rangaistus (Tomasovic v. Kroatia 18.10.2011). Tästä jaostossa tehdystä ratkaisusta ei ilmene, onko sillä ollut tarkoitus muuttaa tai täsmentää suuren jaoston Zolotukhin-tapauksessa tekemää linjausta.

7. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklan mukaan ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaan. Perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja ihmisoikeuksia, niiden merkitys ja sisältö ovat samat, jollei unioni ole määrännyt tätä laajempaa suojaa.

8. Euroopan unionin tuomioistuin on Åkerberg Fransson -ratkaisussaan katsonut, että perusoikeuskirjan 50 artikla on esteenä sille, että jäsenvaltio määrää saman teon perusteella ensin verotuksellisen, mutta luonteeltaan rikosoikeudellisen seuraamuksen, ja sitten rikosoikeudellisen seuraamuksen (C-617/10 Hans Åkerberg Fransson, tuomio 26.2.2013). Tuomion perustelujen mukaan ne bis in idem -periaatteen soveltaminen edellyttää, että lainvoimaiseksi tulleella päätöksellä syytettyä kohtaan jo toteutetut toimenpiteet ovat luonteeltaan rikosoikeudellisia (kohta 33). Perusteluissa lausutaan lisäksi, että ainoastaan näiden edellytysten täyttyessä kyseinen määräys on esteenä sille, että samaa henkilöä vastaan nostetaan syyte samasta teosta (kohta 34).

9. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on todennut, että ne bis in idem -kiellon katsotaan sisältyvän myös yksilön oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n 2 momentin säännökseen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, jotka on lailla turvattava (PeVL 9/2012 vp s. 3 ja PeVL 17/2013 vp s. 3). Kielto on otettava huomioon, jos samasta teosta voi seurata sekä rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus että rikosoikeudellinen rangaistus.

Oikeuskäytännön kanta saman asian vireilläolon tai tehdyn ratkaisun estevaikutuksesta

10. Korkein oikeus on muun muassa ratkaisuissaan KKO 2010:45, 2010:46 ja 2010:82 arvioinut ne bis in idem -kiellon soveltamisalaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön pohjalta. Seuraamuksen luonteen osalta Korkein oikeus on katsonut, että veronkorotuksen määräämistä koskeva asia voi olla rikosasiaan rinnastettava ja kuulua sen vuoksi ihmisoikeussopimuksen sisältämän ne bis in idem -kiellon piiriin. Näin ollen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitettu estevaikutus voi tulla sovellettavaksi veronkorotusasian ja samaa tekoa koskevan veropetosasian kesken.

11. Korkein oikeus on ratkaisussaan 2010:45 katsonut, etteivät 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla ja ihmisoikeustuomioistuimen siihenastinen oikeuskäytäntö edellyttäneet sellaista tulkintaa, että hallinnollisessa menettelyssä määrättävään veronkorotusasian vireilläoloon liitettäisiin samanlainen estevaikutus, jota kansallisella tasolla noudatetaan rikosoikeudenkäyntien kesken (lis pendens). Korkein oikeus on ratkaisussaan päätynyt siihen, että estevaikutus syntyy, kun veronkorotusasia on tullut lopullisesti ratkaistuksi, ja koskee vain sen jälkeen vireille tullutta rikosasiaa. Veronkorotus on tullut lopullisesti ratkaistuksi, kun päätökseen ei saa hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin muutoksen hakemiselle säädetyn määräajan kuluttua umpeen. Tätä kantaa on noudatettu ratkaisun jälkeisessä oikeuskäytännössä.

12. Vastaavalla tavalla Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2011:41 katsonut, että ne bis in idem -kieltoa sovelletaan silloin, kun ensimmäinen ratkaisu on lopullinen ennen jälkimmäisen menettelyn alkamista, mutta ei rinnakkain vireillä olevissa menettelyissä.

13. Ratkaisunsa 2010:45 perusteluissa Korkein oikeus on lisäksi todennut, että ihmisoikeustuomioistuimen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklaa koskeva tulkinta ja toisaalta verorikoksia ja verotusmenettelyä koskeva lainsäädäntömme eivät ole sovitettavissa yhteen siten, että ne bis in idem -kiellon soveltamista koskevat ongelmat olisivat vältettävissä ilman lainsäädännöllisiä toimenpiteitä tai vähintäänkin hallinto- ja syyttämiskäytännöissä tehtäviä muutoksia (kohta 42). Edelleen ratkaisussa on lausuttu, että ne bis in idem -periaatteen ulottaminen hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten väliseen suhteeseen siten kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännössä on tehty, edellyttää yleisimminkin seuraamusjärjestelmien uudelleen arviointia ja yhteensovittamista. Valtiollisen tehtävienjaon näkökulmasta vastuu eri seuraamusjärjestelmien laaja-alaisemmasta muotoamisesta ja yhteensovittamisesta kuuluukin toimeenpano- ja lainsäädäntövallan piiriin (kohta 43).

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanotot

14. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt ne bis in idem -kiellon asettamia vaatimuksia kahdessa lausunnossaan lakiehdotuksista, joihin on sisältynyt ehdotus estää hallinnollista seuraamusta ja rikosoikeudellista rangaistusvastuuta koskevien asioiden rinnakkainen käsittely. Ensimmäinen lausunto 9/2012 vp on annettu hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja työsopimuslain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 3/2012 vp) ja toinen lausunto 17/2013 vp hallituksen esityksestä laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- ja tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 191/2012 vp). Koska työnantajan seuraamusmaksu samoin kuin veronkorotus ja tullinkorotus ovat rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia, jotka voidaan määrätä teosta, josta voi seurata myös rikosoikeudellinen rangaistus, ne bis in idem -kielto on perustuslakivaliokunnan mukaan otettava huomioon seuraamuksia määrättäessä.

16. Lausunnossaan 17/2013 vp perustuslakivaliokunta on katsonut (s. 3), että ehdotettua veronkorotuksiin liittyvää menettelysäännöstöä, joka estää samaa asiaa koskevat rinnakkaiset hallinnolliset prosessit ja rikosprosessit, voidaan pitää ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin perusteltuna.

Perustuslakivaliokunnan kannanottojen merkityksestä

17. Perustuslain 74 §:n mukaan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan 9/2012 vp ja 17/2013 vp esittänyt kantansa hallinnollisten rangaistusluonteisten seuraamusten ja oikeudenkäynnissä tuomittavan rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittamisesta. Tämän vuoksi on arvioitava, antavatko lausunnot aiheen tarkistaa oikeuskäytännössä aikaisemmin omaksuttua ne bis in idem -kiellon tulkintaa.

18. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhtenä tarkoituksena oli lisätä perusoikeuksien suoraa soveltuvuutta tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa (HE 309/1993 vp s. 32). Uudistuksen yhteydessä perustuslakiin lisättiin kaikkiin julkisen vallan käyttäjiin kohdistuva velvollisuus turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Hallituksen esityksen mukaan perusoikeuksilla on suuri tulkinnallinen merkitys sovellettaessa muuta lainsäädäntöä (s. 29) ja tuomioistuimilla sekä muilla viranomaisilla on velvollisuus tulkita lakeja perustuslainmukaisesti ja ihmisoikeusmyönteisesti (s. 31).

19. Perustuslakivaliokunnan tulkintakannanotot muotoutuvat arvioitaessa lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta ja säätämisjärjestystä. Perustuslakivaliokunnan perustuslaista johtuvasta asemasta ja sille säädetyistä tehtävistä johtuen valiokunnan perus- ja ihmisoikeuksiakin koskeviin tulkintoihin liittyy sellaista painoarvoa, että niillä on tärkeä merkitys myös lakia sovellettaessa. Perustuslakivaliokunnan kannanottojen painoarvo lain soveltamistilanteessa riippuu kuitenkin muun muassa siitä, missä yhteydessä ja millä tavalla ne on esitetty. Toisenlaiseen asiayhteyteen tai tapauskohtaisiin olosuhteisiin liittyvät sisällölliset seikat ja rajoitukset ja myös oikeustilan kehitys kannanoton jälkeen voivat edellyttää punnintaa, joka oikeudellisten lähtökohtien erilaisuuden vuoksi voi johtaa jossakin suhteessa toisenlaisiin päätelmiin kuin mihin valiokunta on päätynyt.

Valiokunnan kannanottojen merkityksestä ratkaistavana olevassa asiassa

20. Se kysymys, edellyttävätkö perustuslaissa turvatut perusoikeudet ne bis in idem -kiellon soveltamista rinnakkaisiin menettelyihin, on ollut epäselvä. Edellä kohdissa 14 - 16 kuvatulla tavalla perustuslakivaliokunta on nyt katsonut, ettei ne bis in idem -kiellon voida katsoa koskevan vain puhtaasti perättäisiä menettelyjä vaan myös samanaikaisesti vireillä olevia menettelyjä. Valiokunta on edellyttänyt ilman lain säännöksen tukeakin noudatettavan tulkintaa, jonka mukaan ensin lainvoimaiseksi tulleen seuraamusratkaisun tulee estää samaa tekoa koskevan toisen seuraamusmenettelyn käynnistyminen tai keskeyttää se (PeVL 9/2012 vp s. 4). Ehdotettua menettelysäännöstöä, joka estää samaa asiaa koskevat rinnakkaiset prosessit, valiokunta on pitänyt ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin perusteltuna.

21. Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan toisaalta nimenomaisesti todennut, että ehdotetut uudistukset näyttäisivät osittain vievän kaksoisrangaistavuuden kiellon pidemmälle kuin mitä ne bis in idem -kiellon voidaan katsoa ehdottomasti vaativan. Ulkomaalaislain ja työsopimuslain muuttamista koskevien säännösten osalta tällä on viitattu erityisesti kieltoon määrätä seuraamusmaksu silloin, kun samasta asiasta on vireillä esitutkinta tai syyteharkinta (PeVL 9/2012 vp s. 3). Veronkorotukseen liittyvän ehdotuksen osalta tällä on viitattu siihen, että syytteen nostaminen estyisi jo siinä vaiheessa, kun samalle henkilölle on määrätty veronkorotus, vaikka se ei olisi vielä lopullinen (PeVL 17/2013 vp s. 3). Nämä arviot liittyvät kuitenkin siihen, missä vaiheessa rinnakkainen menettely estyisi.

Korkeimman oikeuden kannanotto hallinnollisen ja rikosoikeudellisen menettelyn samanaikaisen vireilläolon vaikutuksesta

23. Korkeimman oikeuden ratkaisussaan 2010:45 omaksuma tulkinta, että vain ennen rikossyytteen nostamista lopulliseksi tullut veronkorotusratkaisu estää syytteen tutkimisen, ei ole ne bis in idem -kiellon kannalta ongelmaton, koska kiellon tarkoitus jää useissa tapauksissa toteutumatta. Tulkinta ei nimittäin estä kahden seuraamuksen määräämistä eri menettelyissä, jos veropetosta koskeva syyte on nostettu ennen kuin veronkorotus on pitkän oikaisuajan kuluttua tullut lainvoimaiseksi. Myös sen kysymyksen ratkaiseminen, milloin veronkorotusratkaisun on katsottava tulleen lopulliseksi, on aiheuttanut ongelmia (esimerkiksi KKO 2012:79).

24. Korkein oikeus katsoo, että perustuslakivaliokunnan ne bis in idem -kiellon soveltamista rinnakkaisiin menettelyihin koskevien kannanottojen johdosta aikaisemmassa oikeuskäytännössä syntynyttä tulkintaa on perusteltua tarkistaa niin, että se mahdollisimman hyvin edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.

25. Perustuslakivaliokunnan mainittuihin lausuntoihin sisältyy selkeä kannanotto siitä, että ainakin lainvoimaisen, lopulliseksi jääneen hallinnollisen seuraamuksen tulee estää samaa tekoa koskevan rikossyytteen käynnistyminen tai keskeyttää se. Näin ollen tulkintaa on tarkistettava ainakin niin, että syytteen tutkiminen rikosoikeudenkäynnissä on lopetettava, jos veronkorotusratkaisu syyteasian vireillä ollessa tulee lainvoimaiseksi.

26. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 17/2013 vp (s. 3) pitänyt perusteltuna sitä, että rikossyytteen nostaminen verorikoksesta estyy jo siinä vaiheessa, kun samalle henkilölle on määrätty veronkorotus. Perusteltua on sen vuoksi vielä arvioida sitä, aiheutuuko veronkorotusmenettelystä rikosoikeudenkäynnille johtuva este jo veronkorotukseen mahdollisesti johtavan menettelyn vireille tulosta (lis pendens), veronkorotusta koskevan ratkaisun tekemisestä vai vasta siitä, kun veronkorotusta koskeva ratkaisu tulee lopulliseksi (res judicata).

27. Estevaikutuksen kytkeminen ratkaisun lopullisuuteen (res judicata) vastaisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklan sanamuotoa. Tähän tulkintavaihtoehtoon liittyy kuitenkin vakavina pidettäviä ongelmia.

29. Lisäksi on otettava huomioon, että ne bis in idem -kieltoon kuuluu sekä kahdesti rankaisemisen että kahdesti tutkimisen kielto. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen osalta tämä ilmenee nimenomaisesti esimerkiksi mainitusta ratkaisusta Zolotukhin v. Venäjä (kohta 110). Ne bis in idem -kieltoon ei ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä kuitenkaan ainakaan toistaiseksi ole katsottu kuuluvan rinnakkaiset menettelyt estävää lis pendens -kieltoa, vaikka esimerkiksi mainitussa ratkaisussa Tomasović v. Kroatia on arvosteltu myös Tomasovićin joutumista kahden oikeudenkäynnin kohteeksi. Koska ne bis in idem -kiellosta johtuvan estevaikutuksen kytkeminen ratkaisun lopullisuuteen olisi edellä mainituin tavoin ongelmallista, on kansallisen perusoikeusjärjestelmän kannalta aihetta arvioida itsenäisesti myös sitä kysymystä, mihin seuraamusmenettelyn vaiheeseen sanottu estevaikutus on perusteltua liittää.

30. Kun perustuslain 21 §:n 2 momentin on edellä todetuin tavoin katsottu edellyttävän tulkintaa, jonka mukaan ne bis in idem -kielto sekä varsinaisten rangaistusten että rangaistusluontoisten seuraamusten osalta ulottuu myös samanaikaisesti vireillä oleviin menettelyihin, on johdonmukaista, että kieltoa tällöin tulkitaan tavalla, joka sen tarkoituksen mukaisesti estää paitsi kahdenkertaiset rangaistukset myös ylipäänsä kahdenkertaisen rikosprosessin.

31. Korkein oikeus katsoo, että edellä selostetut perustuslakivaliokunnan kannanotot ja ihmisoikeussopimuksen kysymyksessä olevaan artiklaan sisältyvä vaatimus kahdenkertaisen oikeudenkäynnin estämiseksi puoltavat sitä, että perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta perustelluinta on tulkita ne bis in idem -kieltoa siten, että jo toisen seuraamusmenettelyn vireilläololle annettaisiin lis pendens -vaikutus uudessa menettelyssä. Tätä tulkintaa tukee myös se, että rikosasian vireilläolo estää samaa asiaa koskevan uuden syytteen nostamisen. Vaikka Suomessa lainsäädäntöön ei sisällykään nimenomaista lis pendens -kieltoa, tämä periaate on oikeuskäytännössä täysin vakiintunut. Ruotsin korkein oikeus on 11.6.2013 antamassaan täysistuntoratkaisussa katsonut, että jo veronkorotuksen määrääminen esti rikossyytteen tutkimisen.

32. Tämän jälkeen on arvioitava vielä sitä kysymystä, mistä ajankohdasta alkaen samanaikaisesti vireillä oleva veronkorotusmenettely estää samaa asiaa koskevan rikossyytteen tutkimisen. Korkein oikeus toteaa, että rikosasiaksi luonnehdittavan veronkorotusmenettelyn alkamishetki on epämääräisempi kuin rikossyytteen nostamisen ajankohta. Tästä syystä ei voidakaan pitää perusteltuna sellaista tulkintavaihtoehtoa, että jo veronkorotukseen mahdollisesti johtavan verotusmenettelyn vireilläolo estäisi rikossyytteen vireillepanon. Verotusmenettely voidaan kuitenkin katsoa ihmisoikeussopimuksen tarkoittamaksi rikosasiaksi viimeistään silloin, kun veronkorotus määrätään tai tehdään päätös siitä, ettei veronkorotukseen ole perusteita. Veronkorotuspäätöksen tekemistä on pidetty seuraamusmenettelyn valinnan kannalta ratkaisevana ajankohtana myös perustuslakivaliokunnan lausunnon 17/2013 vp kohteena olevassa lakiehdotuksessa.

33. Perustuslakivaliokunta on toisaalta lausunnossaan pitänyt sinänsä mahdollisena, että ehdotetun sääntelyn soveltamista rajoitetaan ajallisesti siltä osin kuin se kohdistuu lain voimaan tullessa rikosoikeudenkäynnissä käsiteltäviin tapauksiin. Perustuslakivaliokunnan ehdotuksen mukaisesti lakivaliokunta onkin esittänyt lausunnossaan valtiovarainvaliokunnalle hallituksen esityksestä laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (LavL 8/2013 vp s. 8), ettei uutta lakia sovellettaisi niihin tekoihin ja laiminlyönteihin, joissa samasta teosta on jo ennen lain voimaan tuloa määrätty veronkorotus. Kannanottoa on perusteltu muun muassa sillä seikalla, etteivät viranomaiset ole voineet ennen uuden sääntelyn voimaantuloa sovittaa yhteen hallinnollisia ja rikosoikeudellisia seuraamuksia.

34. Korkein oikeus toteaa, että perustuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan mainitut kannanotot koskevat lakiehdotusten voimaantuloa eivätkä voimassa olevan oikeuden soveltamista. Niin kuin edellä kohdassa 22 on todettu, tuomioistuimen on tehtävä ratkaisunsa voimassa olevan oikeuden perusteella sitä tarvittaessa tulkiten. Tulkitessaan perustuslain oikeaa soveltamista yksittäisessä lainkäyttötilanteessa tuomioistuin ei voi antaa merkitystä tulkinnan muutoksen mahdollisesti aiheuttamille käytännön vaikutuksille samalla tavalla kuin eduskunta arvioidessaan uuden lain voimaantuloon liittyviä tarkoituksenmukaisuuskysymyksiä.

35. Rikosvastuun asianmukaista toteutumista koskevien näkökohtien ohella lainkäyttöratkaisussa on otettava huomioon se, että ne bis in idem -säännölle rikosasian vastaajalle kuuluvana, perustuslain turvaamana oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeena on pyrittävä tulkintatilanteessa antamaan sellainen sisältö ja ulottuvuus, joka parhaiten edistää kiellon ilmentämien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Korkein oikeus katsoo perustuslakivaliokunnan tavoin, että ne bis in idem -kiellon tarkoitusta vastaa parhaiten tulkinta, joka estää mahdollisuuden kahteen rinnakkaiseen samaa asiaa koskevaan menettelyyn. Tällainen tulkinta on myös parhaiten sovitettavissa yhteen kansallisesti noudatettavan lis pendens -kiellon sekä oikeusvaltion keskeisiin periaatteisiin kuuluvien yhdenvertaista kohtelua koskevien vaatimusten kanssa.

Korkeimman oikeuden johtopäätökset

36. Korkein oikeus katsoo, että ne bis in idem -sääntöä on tulkittava perustuslakivaliokunnan perustuslain 21 §:ään perustuviin kannanottoihin tukeutuen sekä ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen sisältö ja perustuslain 6 §:n velvoitteet huomioon ottaen. Ne bis in idem -säännöstä johtuvaa estevaikutusta ei ole perusteltua kytkeä vasta siihen menettelyn vaiheeseen, jossa seuraamusratkaisu tulee lopulliseksi, mutta ei toisaalta myöskään seuraamukseen mahdollisesti johtavan hallinnollisen menettelyn vireilletuloon. Korkein oikeus päätyy siihen, että jos verotusmenettelyssä veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa on käytetty joko määräämällä veronkorotus tai jättämällä se määräämättä, syytettä samaan tekoon perustuvasta veropetosrikoksesta ei enää voida nostaa taikka sen käsittelyä jatkaa. Edellytyksiä syyteasian käsittelyyn ei siten enää ole.

37. A:lle on määrätty veronkorotukset 22.3.2005 ja 30.3.2005 tehdyillä päätöksillä. Samaan veronkorotukset aiheuttaneeseen menettelyyn perustuva törkeää veropetosta koskeva syyte on tullut vireille tämän jälkeen 17.12.2008. Syytettä ei sen vuoksi voida tutkia.

Päätöslauselma

Korkein oikeus katsoo, että A:lle määrätyt veronkorotukset estävät häntä vastaan nostetun törkeää veropetosta koskevan syytteen tutkimisen. Muulta osin asia siirretään ratkaistavaksi Korkeimman oikeuden viisijäsenisessä jaostossa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pauliine Koskelo sekä oikeusneuvokset Kari Kitunen, Liisa Mansikkamäki (eri mieltä), Pasi Aarnio, Ilkka Rautio, Marjut Jokela (eri mieltä), Jukka Sippo, Jorma Rudanko (eri mieltä), Pekka Koponen (eri mieltä), Ari Kantor ja Tuula Pynnä (eri mieltä). Esittelijä Kari Vesanen.

Eri mieltä olevien jäsenten lausunnot

Oikeusneuvos Pynnä:

Tausta ja kysymyksenasettelu

Suomen nykyisen lainsäädännön mukaan samasta verotukseen liittyvästä laiminlyönnistä voi olla seuraamuksena sekä hallinnollinen veronkorotus että rikosoikeudellinen rangaistus. Veronkorotus on liittynyt kiinteästi verotuksen toimittamiseen ja se on määrätty verotuspäätöksen yhteydessä. Verotukseen liittyvän ilmoittamisvelvollisuuden olennaisempi laiminlyönti on voinut samanaikaisesti olla rangaistava myös rikoksena.

Edellä kuvatun lähtökohdan uudelleenarviointi on ollut tarpeen Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeuskäytännössä 2006 - 2009 omaksuttujen uusien linjausten johdosta. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi ensin suuren jaoston tuomiossaan 23.11.2006 (Jussila-tapaus) ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan osalta, että veronkorotus oli ihmisoikeussopimuksen tarkoittamassa mielessä rikosoikeudellinen asia. Veronkorotukset eivät kuitenkaan kuuluneet rikosoikeuden ydinalueeseen, joten rikoshaaran takeita ei välttämättä sovellettu ehdottoman tiukasti. Tämän jälkeen 10.2.2009 suuren jaoston ratkaisulla (Zolotukhin-tapaus) ihmisoikeustuomioistuin arvioi uudelleen ne bis in idem -kiellon merkitystä kansallisessa oikeusjärjestyksessä hallinnolliseksi seuraamukseksi luettavan teon ja rikosoikeudellisen teon välillä. Ratkaisullaan 16.6.2009 (Ruotsalainen-tapaus) ihmisoikeustuomioistuin katsoi ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklaa (ne bis in idem -kieltoa) rikotun veronkorotusta koskevassa asiassa.

Korkein oikeus on ratkaisustaan KKO 2010:45 alkaen soveltanut ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklaa veronkorotuksen ja veropetossyytteen kesken. Korkein oikeus on katsonut, että luonnolliselle henkilölle ja henkilöyhtiölle määrätty veronkorotus voi olla ihmisoikeussopimuksen tarkoittamassa merkityksessä rikosoikeudelliseen seuraamukseen rinnastuva seuraamus ja että samaa tekoa koskevaa veronkorotusasiaa ja veropetosasiaa on arvioitava ne bis in idem -kiellon pohjalta (KKO 2010:45, 2010:46, 2010:82, 2011:35, 2011:80, 2011:111, 2012:55, 2012:71, 2012:79 ja 2012:106).

Korkein oikeus on katsonut, että 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa määrätty kielto koskee peräkkäisiä menettelyitä ja suojaa yksilöä sitä vastaan, että asian tultua kertaalleen käsitellyksi ja lopullisesti ratkaistuksi häntä vastaan ryhdyttäisiin saman teon vuoksi uuteen menettelyyn, ja että artiklaan ei ole liitetty rinnakkaiset menettelyt kieltävää vaikutusta. Ne bis in idem -kiellon estevaikutus kytkeytyy tällöin ratkaisun lopullisuuteen, ei asian vireilläoloon (KKO 2010:45 kohta 37). Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö vastaa Korkeimman oikeuden oikeuskäytäntöä (KHO 2011:41).

Eräissä Korkeimman oikeuden ratkaisuissa veronkorotuspäätöksen on katsottu voivan tulla lopulliseksi jo ennen kuin huomattavan pitkän säännönmukaisen muutoksenhaun määräaika on päättynyt. Ratkaisu on tehty tapauskohtaisen kokonaisarvioinnin perusteella (KKO 2010:45 ja KKO 2012:79).

Tämän asian yhteydessä on arvioitava, onko ne bis in idem -kieltoa nyt tulkittava toisin kuin Korkeimman oikeuden ja Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on tehty. Asiassa tulee tarkasteltavaksi ensinnäkin se, onko Korkeimman oikeuden tulkintaa perusteltua muuttaa sen johdosta, että tulkinta ei vastaisi ihmisoikeustuomioistuimen tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Tämän lisäksi arvioitavaksi tulee, mikä merkitys oikeuskäytännössä on annettava perustuslakivaliokunnan lausunnoissaan (PeVL 9/2012 vp ja PeVL 17/2013 vp) ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan ja Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin tulkinnasta esittämälle.

Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, että nykyisessä lainsäädännössämme ei ole sovitettu yhteen yleisellä tasolla hallinnollisten seuraamusmenettelyjen ja rikossyytteen ne bis in idem -vaikutuksia. Tällä hetkellä ei myöskään ole voimassa lainsäädäntöä veronkorotusmenettelyn ja veropetossyytteen yhteensovittamisesta. Asia on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä (HE 191/2012 vp). Uuden lainsäädännön keskeinen tarkoitus on sovittaa yhteen hallinnollisena seuraamuksena määrättävä veron- tai tullinkorotus sekä rikosseuraamuksena määrättävä rangaistus ja erityisesti näitä määrättäessä käytettävät menettelyt ne bis in idem -kiellon kannalta hyväksyttävällä ja tarkoituksenmukaisella tavalla (PeVL 17/2013 vp s. 1).

Lakiehdotus tulee voimaantullessaan muuttamaan veronkorotuksen ja rikossyytteen välistä suhdetta ja niiden merkitystä seuraamusjärjestelmässä. Arvioinnin kohteena tässä asiassa on tilanne ennen uuden lainsäädännön voimaantuloa.

Edellyttääkö Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ne bis in idem -kiellon soveltamista rinnakkaisiin menettelyihin

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut ne bis in idem -kieltoa lukuisissa osin ristiriitaisissa ratkaisuissaan. Näistä ratkaisuista ennakkotapausarvoa on erityisesti ratkaisulla Zolotukhin v. Venäjä, 10.2.2009. Ratkaisussa ihmisoikeustuomioistuin on suuren jaoston kokoonpanossa sovittanut yhteen aikaisemmat ratkaisunsa. Se on todennut, että 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan mukainen suoja tulee sovellettavaksi, kun henkilöä vastaan käynnistetään uusi menettely aiemman tuomion tultua lopulliseksi (kohta 83) ja että artiklan tarkoituksena on kieltää lopulliseksi tulleella ratkaisulla päätetyn rikosprosessin toistaminen (kohta 107). Tuomion tai päätöksen lopullisuutta on arvioitava kansallisen oikeuden mukaan. Tuomiota on pidettävä lopullisena, kun siihen ei voi hakea muutosta säännöllisin muutoksenhakukeinoin (kohdat 107 - 108).

Zolotukhin-ratkaisun jälkeen annetussa ratkaisussa Maresti v. Kroatia, 25.9.2009 tuomioistuin on todennut, että 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan suoja ei välttämättä koske kaikkia samaa tekoa koskevia menettelyjä. Artiklan tavoite ja tarkoitus merkitsevät, hakijan osoittaman vahingon puuttuessa, että vain sellaiset uudet prosessit, jotka on nostettu tietoisena siitä, että hakija on jo tuomittu edellisessä prosessissa, rikkovat artiklan suojaa (kohta 66). Ratkaisussa Ruotsalainen v. Suomi, 16.6.2009, ihmisoikeustuomioistuin on todennut artiklan mukaisen suojan tulevan sovellettavaksi ("comes into play"), kun aiemman tuomion tultua lopulliseksi käynnistetään uusi menettely (kohta 44).

Tomasović-ratkaisun jälkeen tuomioistuin on jälleen 11.12.2012 ratkaisussa Asadbeyli ja muut v. Azerbaidzan todennut Zolotukhin-ratkaisua vastaavalla tavalla, että artiklan mukainen suoja tulee sovellettavaksi, kun henkilöä vastaan käynnistetään uusi menettely aiemman tuomion tultua lopulliseksi (kohta 159).

Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista ilmenee, että 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan estevaikutus kytkeytyy aikaisemman ratkaisun lopullisuuteen eikä asian vireilläoloon. Tältä osin tulkintaa on pidettävä yksiselitteisenä. Edellä kuvatuissa ratkaisuissa ei ole nimenomaan nostettu esille kysymystä siitä, syntyykö artiklassa tarkoitettu estevaikutus myös kahden prosessin ollessa samanaikaisesti vireillä ja toisen näistä tullessa lopulliseksi. Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin toistuvasti todennut, että artiklan mukainen suoja tulee sovellettavaksi, kun henkilöä vastaan käynnistyy uusi menettely samasta teosta, josta hänet on jo lopullisella ratkaisulla tuomittu.

Näin ollen ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ratkaisevana kriteerinä ne bis in idem -kiellon soveltamisedellytyksiä arvioitaessa on pidettävä sitä, onko kysymys lainvoimaisen tuomion jälkeen samojen tosiasioiden perusteella käynnistettävästä prosessista. Sen sijaan 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan suoja ei välttämättä koske kaikkia samaa tekoa koskevia menettelyjä.

Edellyttääkö unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ne bis in idem -kiellon soveltamista rinnakkaisiin menettelyihin

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklan mukaan ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.

Euroopan unionin perusoikeuskirjaa on sen 51 artiklan mukaan sovellettava jäsenvaltioissa silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Huolimatta siitä, että tässä asiassa ei ole kyse unionin oikeuden soveltamisesta, on asian arvioinnissa tarpeen ottaa huomioon myös unionin oikeudesta seuraavat velvoitteet. Ne bis in idem -kiellon soveltamisedellytysten tulee kansallisen järjestelmän johdonmukaisuuden takaamiseksi olla mahdollisimman yhtenevät riippumatta siitä, onko kysymyksessä unionin oikeuden soveltaminen tai puhtaasti kansalliseen oikeuteen perustuva tilanne.

Toisin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artikla, ne bis in idem -periaate tulee unionin oikeuden mukaan sovellettavaksi myös jäsenvaltioiden välisessä suhteessa, jolloin tulkintatilanteisiin voivat myös vaikuttaa jäsenvaltioiden erilaiset järjestelmät.

Unionin tuomioistuin on suuren jaoston tuomiossa asiassa C-617/10 Åkerberg Fransson, 26.2.2013 (kohta 34), viitannut arvonlisäverotulojen täysimääräiseen kantamiseen ja unionin taloudellisten etujen suojaamiseen sekä todennut, ettei perusoikeuskirjan 50 artikla ole esteenä sille, että jäsenvaltio määrää saman teon noudattamatta jättämisen perusteella sekä verotuksellisia että rikosoikeudellisia seuraamuksia. Tuomioistuimen mukaan ainoastaan silloin, kun verotuksellinen seuraamus on perusoikeuskirjan 50 artiklan mukaisesti luonteeltaan rikosoikeudellinen ja kun se on tullut lopulliseksi, kyseinen määräys on esteenä sille, että samaa henkilöä vastaan nostetaan syyte samasta teosta.

Unionin tuomioistuimen lausuma vastaa tältä osin edellä ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä tehtyä johtopäätöstä. Tätä johtopäätöstä tukee myös se, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan siltä osin kuin perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin yleissopimuksessa. Perusoikeuskirjan selitysten mukaan kysymys on 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetusta tilanteesta silloin, kun perusoikeuskirjan 50 artiklan periaatetta sovelletaan yhdessä jäsenvaltiossa.

Johtopäätös ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella

Sekä ihmisoikeustuomioistuimen että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on dynaamista. Ne ottavat oikeuskäytännössään huomioon oikeusjärjestelmän kulloisenkin kehitysvaiheen. Oikeuskäytännön kehittymiseen vaikuttaa myös sopimus- ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten kanssa käytävä vuoropuhelu, jossa tulevat esille kysymykseen liittyvät moninaiset tulkintatilanteet. Näin ollen ei voida pitää poissuljettuna sitä, että ihmisoikeustuomioistuimen tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä myöhemmin täsmennetään nykyistä tulkintaa siten, että ne bis in idem -kiellon soveltamisala laajenee. Ihmisoikeustuomioistuimen tai unionin tuomioistuimen tähänastinen oikeuskäytäntö ei kuitenkaan edellytä Korkeimman oikeuden ne bis in idem -kiellosta omaksuman tulkinnan muuttamista.

Mikä merkitys on annettava perustuslakivaliokunnan lausunnoissaan (PeVL 9/2012 vp ja PeVL 17/2013 vp) esittämille kannanotoille

Perustuslakivaliokunnan kannanottojen sisältö

Perustuslakivaliokunta on jäljempänä tarkasteltuja lakiehdotuksia koskevissa lausunnoissaan (PeVL 9/2012 vp ja PeVL 17/2013 vp s. 3) todennut ne bis in idem -kiellon sisältyvän Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin säännökseen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista. Samalla tavoin on todettu valiokunnan viittaamassa hallituksen esityksessä 309/1993 vp s. 74/II.

Perustuslakivaliokunta on edelleen todennut, että työsopimuslain muutosehdotuksen yhteydessä tehty arvio ne bis in idem -kiellosta on kohdentunut säädettyyn uuteen lakiin ja ettei siitä voi vetää suoria johtopäätöksiä voimassa olevien lakien tulkintaan (PeVL 17/2013 vp s. 3).

Ehdotetun sääntelyssä omaksutun ratkaisun osalta perustuslakivaliokunta on todennut, että kaksi rinnakkaista samaa asiaa koskevaa prosessia estävää menettelysäännöstöä voidaan pitää ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin perusteltuna. Sääntelyratkaisun voidaan katsoa menevän osin pidemmällekin kuin mitä ihmisoikeusvelvoitteet tällä hetkellä ehdottomasti vaativat.

Perustuslakivaliokunta on vielä lausuntonsa lopussa todennut, että ne bis in idem -kiellosta mahdollisesti johtuvien vaatimusten täysimääräinen ulottaminen rinnakkaisesti vireillä oleviin hallinnollista sanktiota koskevaan menettelyyn ja rikosprosessiin edellyttää nyt ehdotetun kaltaisia järjestelmää koordinoivia lainsäädännöllisiä ratkaisuja. Tämä johtuu etenkin siitä, että kiellon laaja-alainen ja ehdoton soveltaminen rinnakkaisiin menettelyihin sellaisessa vaiheessa, jossa hallinnollista seuraamusjärjestelmää ja rikosoikeudellista järjestelmää ei ole lainsäädännön tasolla sovitettu yhteen tällaisia tilanteita silmällä pitäen, saattaisi aiheuttaa sattumanvaraisia lopputuloksia riippuen esimerkiksi siitä, mikä menettely on laitettu ensin vireille. Tätä ei voida pitää oikeusvarmuuden ja yleisemmin seuraamusjärjestelmän yhtenäisyyden ja tehokkuuden kannalta tyydyttävänä.

Perustuslakivaliokunnan kannanottojen merkitys esillä olevassa asiassa

Perustuslakivaliokunnan perustuslaista johtuvasta asemasta ja sille säädetyistä tehtävistä johtuen valiokunnan tulkinnoilla Suomen perustuslaista on erityistä painoarvoa ja niillä on tärkeä merkitys myös lakia sovellettaessa. Kannanottojen painoarvo riippuu kuitenkin siitä, missä asiayhteydessä ne on esitetty ja miten laajasti ja kattavasti perustuslakivaliokunta on tiettyä kysymystä lausunnossaan käsitellyt. Selvää on, että kannanotoille on annettava se merkitys, minkä perustuslakivaliokunta on itse lausunnoilleen tarkoittanut antaa.

Perustuslakivaliokunnan edellä kuvatut lausunnot ovat molemmat liittyneet uusien lakiehdotusten käsittelyyn. Jälkimmäisessä lausunnossa (PeVL 17/2013 vp) on selkeytetty ja täsmennetty perustuslakivaliokunnan aikaisemmassa lausunnossaan ne bis in idem -kiellosta ottamaa kantaa. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 9/2012 vp esittämää kannanottoa on arvioitava sellaisena kuin perustuslakivaliokunta on kantaansa itse myöhemmässä lausunnossa täsmentänyt.

Siltä osin kuin perustuslakivaliokunta on todennut, että ne bis in idem -kielto merkitsee ainakin sitä, että toisen prosessin aloittaminen samassa asiassa ensimmäisessä prosessissa annetun ratkaisun tultua lopulliseksi on lähtökohtaisesti kiellettyä, kannanotto vastaa Korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä vahvistettua tulkintaa. Siltä osin kuin perustuslakivaliokunta on todennut olevan osin epäselvää, kieltääkö ne bis in idem -kielto toisen prosessin jatkamisen sen jälkeen, kun samanaikaisesti vireillä oleva prosessi on päättynyt lopulliseen ratkaisuun, valiokunta näyttää perustaneen epäilynsä edellä mainitussa Pellonpään ja Gullansin artikkelissa lausuttuun. Valiokunnan lakiehdotuksia koskevissa lausunnoissaan ilmaisema epäily ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön sisällöstä ei sellaisenaan edellytä Korkeimman oikeuden lainkäyttöratkaisussa omaksuman linjauksen muuttamista tässä tilanteessa.

Kuten perustuslakivaliokunta on todennut, ne bis in idem -kielto sisältyy Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin säännöksen turvaamiin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, joten veronkorotuksen ja verorikoksen suhdetta on arvioitava myös perustuslain kannalta. Perusoikeuksille kansallisesti annettava suoja voi olla korkeampi ja laajempi kuin ihmisoikeussopimuksessa turvattu vähimmäistaso. Myös yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen voi edellyttää tätä, kun ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä omaksuttua tulkintaa sovelletaan kansallisessa oikeusjärjestelmässä.

Perustuslakivaliokunnan edellä mainittujen lausuntojen nojalla käytettävissä on nyt enemmän kansallista oikeuslähdetukea asian arviointiin kuin Korkeimman oikeuden antaessa ensimmäiset ennakkoratkaisunsa veronkorotuksen ne bis in idem -vaikutuksesta vuonna 2010. Toisaalta veronkorotuksen ja verorikosta koskevan syytteen välisen suhteen järjestämistä koskeva lainsäädäntö on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä. Tässä tilanteessa on arvioitava, onko nyt olemassa perusteet muuttaa Korkeimman oikeuden aikaisemmissa ennakkoratkaisuissaan omaksumaa kantaa, joko siten, että ensimmäisen menettelyn vireille tulo estäisi samaa tekoa koskevan toisen menettelyn vireille tulon (lis pendens) tai siten, että ensimmäisen menettelyn tullessa lopulliseksi toisen menettelyn jatkaminen estyisi.

Rinnakkaisten menettelyjen kielto ja lis pendens -periaate

Lis pendens -periaatetta sovelletaan kansallisen oikeusjärjestyksemme mukaan rikosasioiden kesken. Rikossyytteen vireilläolo estää uuden rikosprosessin aloittamisen. Näin ollen saman periaatteen soveltaminen myös rikossyytteeseen rinnastettaviin hallinnollisiin seuraamusmenettelyihin olisi lähtökohtaisesti perusteltua. Tämä tulkinta antaisi yksilölle nykyistä oikeuskäytäntöä laajemman suojan sitä vastaan, että samaa tekoa käsitellään viranomaisten toimesta kahteen kertaan, sekä rikossyytteenä että sellaiseen rinnastettavana hallinnollisen seuraamuksen määräämistä koskevana asiana. Samalla soveltamiskäytäntö lähentyisi rikosprosessioikeudellista ne bis in idem -kiellon ja oikeusvoiman tulkintaa. Tulkinnat eivät asioiden erilaisen luonteen vuoksi kuitenkaan voine olla täysin yhtenevät.

Lis pendens -periaatteen soveltaminen hallinnollisiin seuraamusmenettelyihin on vuoden 2010 ennakkoratkaisuissa ja perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetuin tavoin ongelmallista tilanteessa, jossa voimassa olevassa kansallisessa lainsäädännössämme ei ole vielä varauduttu hallinnollisten seuraamusten ne bis in idem -vaikutuksiin. Rinnakkaisten menettelyjen kiellon soveltamista vastaan puhuvat jäljempänä esitettävät seikat.

Ne bis in idem -periaatteeseen kuuluu keskeisesti se, että kiellettyä ei ole ainoastaan samasta teosta kahteen kertaan tuomitseminen, vaan myös siitä kahteen kertaan syyttäminen. Siten jo rikossyytteen käsitteleminen toistamiseen rikkoo sanottua kieltoa riippumatta siitä, mihin lopputulokseen jälkimmäisessä käsittelyssä päädytään. Verotusmenettelyssä ja muita hallinnollisia seuraamuksia koskevissa menettelyissä on nykyisen lainsäädännön perusteella hyvin vaikea ennakoitavalla ja yhdenmukaisella tavalla arvioida, milloin kysymyksessä on rikossyytteeseen rinnastettava asia, jos menettelyssä ei kuitenkaan ole määrätty seuraamusta. Vielä vaikeampi on arvioida sitä, milloin rikossyytteeseen rinnastettavan hallinnollisen seuraamusmenettelyn on lis pendens -kiellon tarkoittamalla tavalla katsottava alkaneen ja olevan vireillä.

Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan verotusmenettely itsessään ei kuulu lainkaan ihmisoikeussopimuksen soveltamisalaan eikä lis pendens -periaate sisälly 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan mukaiseen ne bis in idem -kieltoon. Siten ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ei löydy perusteita, joiden nojalla voitaisiin luotettavasti arvioida, milloin ihmisoikeussopimuksen soveltamisalaan kuulumaton verotusmenettely on muuttunut vireillä olevaan rikosasiaan rinnastettavaksi. Voimassa olevassa verotusta ja rikosoikeudenkäyntiä koskevassa kansallisessa lainsäädännössämme tätä kysymystä ei ole millään tavoin säännelty. Lakiuudistus, jossa tähän on tarkoitus ottaa kantaa, on kuitenkin parhaillaan vireillä. Tässä tilanteessa kysymyksen ratkaisemisessa yksittäisellä lainkäytön ennakkoratkaisulla tulee olla pidättyväinen.

Enemmistön perustelujen mukainen tapa määrittää veronkorotuksessa se ajankohta, josta alkaen rinnakkaisten menettelyjen kieltoa sovelletaan, voi poistaa osan lis pendens -periaatteen täysimääräiseen soveltamiseen liittyvistä tulkintaongelmista. Pääosin edellä kuvatut ongelmat kuitenkin koskevat myös tätä enemmistön arviointitapaa ja epävarmaa myös on, missä määrin ja millä tavoin sanottu arviointi soveltuu muihin hallinnollisiin seuraamusmenettelyihin kuin veronkorotukseen. Aikaisemmista ennakkoratkaisuista olennaisesti poikkeava enemmistön tulkinta tulee välittömästi sovellettavaksi tilanteessa, jossa lainsäätäjä on parhaillaan järjestämässä veronkorotuksen ja verorikossyytteen keskinäistä suhdetta. Tämä on omiaan lisäämään yhdenvertaisuutta vaarantavaa sattumanvaraisuutta.

Kielto jatkaa rikosasian käsittelyä hallinnollisen seuraamuksen tultua lopulliseksi

Ne bis in idem -kiellon soveltamisalaa hallinnollisissa seuraamuksissa voitaisiin laajentaa myös samanaikaisen vireilläolon kieltoa rajoitetummin siten, että kielletyksi katsottaisiin jälkimmäisen menettelyn jatkaminen sen jälkeen, kun ensimmäisessä asiassa annettu ratkaisu on tullut lopulliseksi. Tämä tulkinta parantaisi yksilön suojaa nykytilaan verrattuna siltä osin, ettei samasta teosta voitaisi määrätä kahta eri seuraamusta. Vaikka Korkeimman oikeuden vakiintuneen tulkinnan mukaan ihmisoikeustuomioistuimen julkaistu ratkaisukäytäntö osoittaa vain peräkkäiset menettelyt kielletyiksi, poikkeaa kahden seuraamuksen langettamisen salliminen varsin olennaisesti rikosprosessin sisällä noudatettavasta ne bis in idem -kiellosta. Myös oikeuskirjallisuudessa on Korkeimman oikeuden tulkintaa pidetty tältä osin kritiikille alttiina.

Merkittävin tässä käsiteltävää tulkintavaihtoehtoa puoltava peruste on perustuslakivaliokunnan näkemys kansallisesta ne bis in idem -kiellon tulkinnasta hallinnollisissa seuraamuksissa. Perustuslakivaliokunnan edellä käsitellyt lausunnot on annettu vuoden 2010 ennakkoratkaisujen jälkeen ja ne ovat peruste asian uuteen arviointiin, vaikka perustuslain 21 §:n 2 momentin säännös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista onkin jo ennakkoratkaisuissa otettu arvioinnissa huomioon. Perustuslakivaliokunnan lausunnon 9/2012 vp voidaan katsoa vahvasti puoltavan sitä, ettei rikossyytteen käsittelyä tulisi jatkaa enää sen jälkeen, kun samaa tekoa koskeva rikossyytteeseen rinnastettava hallinnollinen seuraamus on tullut lopulliseksi. Tuossa lausunnossaan perustuslakivaliokunta piti perusteltuna, että lakiesityksessä tarkoitetun lopulliseksi jääneen seuraamusmaksun tulee keskeyttää samaa tekoa koskevan rikossyytteen tuomioistuinkäsittely.

Perustuslakivaliokunta on kuitenkin uudemmassa, nimenomaisesti veron- tai tullinkorotuksen sekä rikosoikeuden suhdetta koskevan lakiesityksen johdosta antamassaan lausunnossa 17/2013 vp s. 3 todennut, että mainittu lausunto 9/2012 vp on kohdistunut säädettyyn uuteen lakiin ja ettei siitä voida vetää suoria johtopäätöksiä voimassa olevien lakien tulkintaan. Lisäksi on otettava huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnossa 17/2013 vp ilmaistu tarve eri järjestelmien yhteensovittamisesta lainsäädännön tasolla ennen ne bis in idem -kiellosta johtuvien vaatimusten täysimääräistä toteuttamista. Lausunnossa ei näin ollen voida katsoa otetun kantaa perustuslain 21 §:n 2 momentin ja voimassa olevien lakien tulkintaan ne bis in idem -kiellon kannalta tavalla, jonka vuoksi Korkeimman oikeuden tulisi muuttaa nykyistä tulkintaansa.

Lakivaliokunta on kysymyksessä olevaa lakiesitystä koskevassa lausunnossaan 8/2013 vp lievemmän lain periaatteen suhdetta säädettävään lakiin käsitellessään sivulla 8 todennut, että ennen uuden lainsäädännön voimaantuloa viranomaiset eivät ole voineet sovittaa yhteen hallinnollisia sanktioita ja rikosoikeudellisia seuraamuksia. Tämän vuoksi viranomaiset ovat määränneet sanktiot sen periaatteen mukaisesti, että vasta toisessa menettelyssä annettu lopullinen ratkaisu estää toisen tutkimisen, eikä viranomaisilla ole tuolloin ollut mahdollisuutta jättää esimerkiksi hallinnollista seuraamusta määräämättä rikosprosessin varmistamiseksi. Myös tämän tosiseikan voidaan katsoa yleisemminkin korostavan siirtymävaiheen huomioon ottamista asian arvioinnissa ennen uuden lainsäädännön voimaantuloa.

Yhteenveto

Edellä esitettyjen eri suuntaan vaikuttavien seikkojen punninta ei osoita, että Korkeimman oikeuden vakiintunutta tulkintaa ne bis in idem -kiellosta veronkorotusten ja veropetossyytteiden kesken tulisi muuttaa tilanteessa, jossa uusi lainsäädäntö on eduskunnan käsiteltävänä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole tapahtunut vuoden 2010 ennakkoratkaisujen jälkeen muutosta edellyttävää kehitystä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa ei voida katsoa otetun kantaa perustuslain 21 §:n 2 momentin ja voimassa olevien lakien tulkintaan tavalla, joka edellyttäisi muunlaista kannanottoa.

Korkeimman oikeuden nykyinen tulkinta on turvannut rikoksesta epäillyn perus- ja ihmisoikeudet, joiden sisältö on kansallisen lainsäädännön puutteellisuuden vuoksi arvioitu pääosin sen nojalla, miten ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklaa. Tulkinnan pysyttäminen samana uuden lainsäädännön voimaantuloon saakka edistää myös yhdenvertaista ja yhdenmukaista soveltamiskäytäntöä. Hallinnollisten seuraamusten ja rikossyytteiden välisen suhteen järjestäminen sekä järjestelmätason ratkaisujen tekeminen on vuoden 2010 ennakkoratkaisuissa todetuin tavoin ensi sijassa lainsäätäjän tehtävä.

Edellä lausutuin perustein katson, ettei syytteen tutkimiselle ole estettä.

Oikeusneuvos Koponen:

Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Pynnä.

Oikeusneuvos Rudanko:

Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Koponen.

Oikeusneuvos Jokela:

Enemmistön tavoin katson, että aikaisemmassa oikeuskäytännössä omaksuttua tulkintaa ne bis in idem -kiellosta on tarkistettava niin, että se vastaa kiellon tarkoitusta ja edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Olen kuitenkin eri mieltä siitä, millä tavalla tulkintaa on tarkistettava. Kysymys on siitä, estääkö veronkorotusta koskeva päätös samaa tekoa koskevan rikossyytteen nostamisen ja käsittelyn välittömästi vai vasta sen jälkeen, kun päätös on lainvoimaisena jäänyt pysyväksi. Veron- ja tullinkorotusten osalta tulkinnalla on merkitystä eduskunnan käsiteltävänä parhaillaan olevan lain (HE 191/2012 vp) siirtymäkauden aikana.

Ne bis in idem -kiellon sisältö perustuslakivaliokunnan kannanotoissa ja ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä

Hyväksyn pitkälti enemmistön perustelujen kohdissa 1 - 25 esitetyn. Koska mielestäni perustuslakivaliokunnan lausuntojen 9/2012 vp ja 17/2013 vp perusteella ei kuitenkaan ole selvää, miltä osin lausumat ovat kannanottoja perustuslain 21 §:n sisällöstä, miltä osin ne ilmentävät käsityksiä ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöstä ja miltä osin kysymys on lakiehdotuksen tarkoituksenmukaisuuden arvioinnista, pidän aiheellisena, että tuomioistuin itse ottaa kantaa ihmisoikeusvelvoitteiden asettamiin vaatimuksiin.

Korkeimman oikeuden vuonna 2010 omaksuma tulkinta, jonka mukaan ne bis in idem -kielto tulisi sovellettavaksi vain perättäisissä menettelyissä, edellyttää arviota, että Zolotukhin-ratkaisussa olisi tarkoitettu tältä osin kaventaa kiellon soveltamisalaa artiklan sanamuodosta ja poiketa ihmisoikeustuomioistuimen aikaisemmasta ratkaisukäytännöstä. Mielestäni tällainen johtopäätös ei ole perusteltu. Zolotukhin-ratkaisussa on päinvastoin nojattu edellä mainittuihin ratkaisuihin.

Samaan aikaan vireillä olleita menettelyjä koskeneessa Tomasovic-ratkaisussa viitataan Zolotukhin-ratkaisuun ja aikaisempaan oikeuskäytäntöön (Tomasovic v. Kroatia 18.1.2012). Ratkaisun perusteluissa ei mainita, että tarkoituksena olisi täsmentää tai muuttaa Zolotukhin-ratkaisun linjauksia. Tämä selittynee sillä, ettei Zolotukhin-ratkaisun ole katsottu muuttaneen aikaisempaa linjausta sen suhteen, että ne bis in idem -kieltoa sovelletaan myös silloin, kun hallinnollinen rangaistusluonteinen seuraamus tulee lopulliseksi rikosoikeudenkäynnin aikana. Mielestäni Tomasović-ratkaisu vahvistaa aikaisemman oikeuskäytännön.

Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan on myös perusoikeuskirjan 50 artiklan vastaista, että jäsenvaltio määrää rikosoikeudellisen seuraamuksen samasta teosta, josta on jo annettu luonteeltaan rikosoikeudellinen verotuksellinen seuraamus (C-617/10 Åkerberg Fransson, tuomio 26.2.2013). Kiellon soveltamisen edellytyksenä on, että rikosoikeudellista seuraamusta koskeva päätös on lainvoimainen.

Ihmisoikeustuomioistuimen vakiintuneen ja yksiselitteisen ratkaisukäytännön mukaan ne bis in idem -kiellon soveltaminen edellyttää, että henkilöä vastaan annettu seuraamuspäätös on lainvoimainen. Ne bis in idem -kielto ei siis kokonaan estä saman teon tutkimista ja vireilläoloa eri menettelyissä (lis pendens). Oikeudellisesti ne bis in idem ja lis pendens -kiellot ovat eri asioita.

Edellä esitetyt tulkinnat nykyisistä ihmisoikeussopimusvelvoitteista vastaavat perustuslakivaliokunnan kannanottoja perustuslain 21 §:ään sisältyvän ne bis in idem -kiellon sisällöstä. Lopulliseksi jäänyt rangaistuksenluonteinen hallinnollinen seuraamus siis estää samaa tekoa koskevan syytteen nostamisen tai keskeyttää asian käsittelyn tuomioistuimessa, vaikka asiasta ei ole lain säännöstä. Vastaavalla tavalla lainvoimaiseksi jäänyt tuomio rikosasiassa estää veronkorotuksen tai muun rangaistuksenluonteisen hallinnollisen seuraamuksen määräämisen samasta teosta. Ihmisoikeussopimusvelvoitteista tai perustuslain 21 §:stä ei sitä vastoin aiheudu estettä sille, että tekoa tutkitaan samanaikaisesti yhtäältä hallintoviranomaisessa ja toisaalta esitutkinnassa, syyttäjäviranomaisessa tai tuomioistuimessa ennen kuin jossakin menettelyssä on seuraamuksen osalta tehty lopullinen vapauttava tai tuomitseva päätös.

Lis pendens -kiellon omaksuminen kansallisella tasolla

Eduskunnan käsiteltävänä olevan lainsäädäntöuudistuksen tavoitteena on veronkorotuksen ja rikosoikeudellisen rangaistuksen yhteensovittaminen niin, että verohallinto valikoi verotukseen liittyneen laiminlyönnin vakavuuden perusteella ne tapaukset, joissa seuraamukseksi määrätään veronkorotus, niistä vakavammista tapauksista, joista tehdään rikosilmoitus. Syytettä ei voitaisi nostaa eikä tuomiota antaa, jos teosta on jo määrätty veronkorotus. Sääntelyllä estettäisiin kokonaan saman asian rinnakkainen käsittely kahdessa menettelyssä, mitä perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan voidaan pitää ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin perusteltuna (17/2013 vp s. 3). Kansallisella lainsäädännöllä on siis tarkoitus vastaisuudessa toteuttaa ihmisoikeusvelvoitteita pidemmälle menevä rinnakkaisten menettelyjen kielto.

Lainsäädäntöehdotusta käsitellessään eduskunnan valiokunnat ovat olleet tietoisia ne bis in idem -kiellon nykyisistä soveltamisongelmista. Tästä huolimatta perustuslakivaliokunta ja lakivaliokunta ovat ehdottaneet ainoastaan sellaista siirtymäsääntelyä, jonka mukaan uutta lakia sovelletaan aikaisemman lain aikana tehtyihin tekoihin vain, jos päätöstä veronkorotuksesta ei ole tehty ennen lain voimaantuloa.

Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että ne bis in idem -kiellosta mahdollisesti johtuvien vaatimusten täysimääräinen ulottaminen rinnakkaisesti vireillä oleviin hallinnollista sanktiota koskevaan menettelyyn ja rikosprosessiin edellyttää nyt ehdotetun kaltaista järjestelmää koordinoivia lainsäädännöllisiä ratkaisuja. Tämä johtuu etenkin siitä, että kiellon laaja-alainen ja ehdoton soveltaminen rinnakkaisiin menettelyihin sellaisessa vaiheessa, jossa hallinnollista seuraamusjärjestelmää ja rikosoikeudellista järjestelmää ei ole lainsäädännön tasolla yhteensovitettu tällaisia tilanteita silmällä pitäen, saattaisi aiheuttaa sattumanvaraisia lopputuloksia riippuen esimerkiksi siitä, mikä menettely on laitettu ensin vireille. Tätä ei voida pitää oikeusvarmuuden ja yleisemmin seuraamusjärjestelmän yhtenäisyyden ja tehokkuuden kannalta tyydyttävänä (PeVL 17/2013 vp s. 6).

Myös lakivaliokunta on todennut, että ennen uuden sääntelyn voimaantuloa viranomaiset eivät ole voineet sovittaa yhteen hallinnollisia sanktioita ja rikosoikeudellisia seuraamuksia. Tämän vuoksi viranomaiset ovat määränneet sanktiot sen periaatteen mukaisesti, että vasta toisessa menettelyssä annettu lopullinen ratkaisu estää toisen tutkimisen, eikä viranomaisella ole tuolloin ollut mahdollisuutta jättää esimerkiksi hallinnollista seuraamusta ehdotetulla tavalla määräämättä rikosprosessin varmistamiseksi. Lakivaliokunta on nimenomaisesti todennut, ettei olisi hyväksyttävää, jos syytteet olisi lain voimaantulon jälkeen hylättävä kaikissa niissä tapauksissa, joissa veronkorotus on jo annettu (LaVL 8/2013 vp s. 7).

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan lausunnoista ilmenee, millä tavalla lailla on tarkoitus säätää siirtymäajan tilanteista. Valiokunnat ovat yksimielisissä lausunnoissaan asettuneet sille kannalle, ettei rinnakkaista käsittelyä ole tarpeen eikä hyväksyttävääkään täysin estää aikaisemman lain aikana syntyneissä tilanteissa. On sinänsä selvää, etteivät valiokuntien esitykset tulevan lainsäädännön sisällöstä sido tuomioistuimia niiden soveltaessa voimassaolevaa oikeutta. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että valiokuntien kannanotot voimaantulosääntelystä olisivat kokonaan vailla merkitystä tällaisessa tilanteessa, jossa uusi tulkinta koskee juuri siirtymäkautta ja jossa voimassa olevan oikeuden sisältö on erittäin tulkinnanvarainen.

Siltä osin kuin ne bis in idem -kielto halutaan ulottaa laajemmalle kuin mitä kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista tai perustuslaista johtuu, päätösvalta menettelysäännösten sisällöstä kuuluu ensisijaisesti lainsäätäjälle. Tätä toimivallanjakoa on korostettu muun muassa vuonna 2010 annetuissa Korkeimman oikeuden ratkaisuissa.

Johtopäätös

Katson ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännön ja perustuslain 21 §:n perusteella, että ne bis in idem -kielto estää rikosoikeudenkäynnin jatkamisen ja tuomion antamisen, kun samasta teosta määrätty veronkorotus on tullut lainvoimaiseksi.

Koska A:lle määrätyt veronkorotukset ovat tulleet lainvoimaisiksi samaa tekoa koskevaa rikosasiaa käräjäoikeudessa käsiteltäessä, päädyn samaan lopputulokseen kuin enemmistö.

Oikeusneuvos Mansikkamäki:

Olen samaa mieltä kuin oikeusneuvos Rudanko.

---

[SV]

Högsta domstolen har i avgörandet HD:2010:45 och i avgöranden som givits därefter ansett att en skatteförhöjning utgör hinder för att pröva ett åtal om skattebrott som avser den gärning vilken förorsakat förhöjningen endast ifall avgörandet om skatteförhöjningen blivit slutligt innan åtalet blev anhängigt.

Högsta domstolen frångick denna tolkning genom att anse att ett hinder för att pröva ett åtal om skattebedrägeri under nämnda förhållanden föreligger redan då beslutanderätt om en skatteförhöjning utövats i beskattningsförfarandet antingen genom att en skatteförhöjning blivit påförd eller genom att man avstått från att påföra en förhöjning. (Omröstn.)

Jfr KKO:2010:45 KKO:2010:46

Förstärkt avdelning

GL 21 § 2 mom