règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 portant modification et complément du règlement grand-ducal du 16 mai 2002 concernant les contributions aux frais de personnel et de fonctionnement du Commissariat aux Assurances, entretemps abrogé. Ils estiment que le Commissariat aux Assurances utiliserait un argumentaire différent au fur de ses divers recours à la procédure d’urgence.

d’une année complète de frais de fonctionnement du Commissariat aux Assurances, même s’il était tenu compte des

augmentations de ces charges prévues pour 2012.

Les demandeurs font encore valoir que la procédure d’urgence aurait aussi été invoquée lors de l’adoption du

règlement grand-ducal du 24 novembre 2005 portant modification et complément du règlement grand-ducal du

16 mai 2002 concernant les contributions aux frais de personnel et de fonctionnement du Commissariat aux Assurances,

entretemps abrogé. Ils estiment que le Commissariat aux Assurances utiliserait un argumentaire différent au fur de ses

divers recours à la procédure d’urgence.

Les parties demanderesses font encore valoir qu’au vu du délai de huit mois entre la préparation du budget annuel

du Commissariat aux Assurances, ayant eu lieu au cours des mois d’octobre et de novembre 2011 et la publication du

règlement grand-ducal du 21 juillet 2012 la contestation formelle d’un quelconque retard imputable à la partie étatique

semblerait, au mieux, peu convaincante.

Quant à l’argumentation de la partie étatique concernant les négociations menées par le Commissariat aux Assurances

relatives à l’acquisition de l’immeuble qu’il aurait occupé, voire aux recherches d’un nouveau local, les demandeurs

constatent d’abord, que l’achat d’un grand immeuble administratif sis boulevard Joseph Il serait certainement de nature

à grever d’avantage le budget du Commissariat aux Assurances. Toutefois, cet argument ne serait pas pertinent pour

fonder un recours à la procédure d’urgence. En effet, comme tout locataire commercial, le Commissariat aux Assurances

aurait dû savoir que le bail qu’il avait signé allait arriver à échéance fin avril 2012. Les demandeurs reprochent, dès

lors, au Commissariat aux Assurances de ne pas avoir prévu que la transaction immobilière prévue puisse échouer. Ils

ajoutent que la gestion des ressources internes du Commissariat aux Assurances ne saurait en aucun cas être admise

comme justification, même partielle, du recours à la procédure d’urgence. Il s’agirait d’un acte de gestion interne, dont

le Commissariat aux Assurances serait seul maître.

Les demandeurs soutiennent encore que le Commissariat aux Assurances aurait volontairement reporté

l’augmentation des taxes et aurait jugé qu’il n’était pas opportun d’imposer au secteur des assurances des augmentations

trop fréquentes. Ainsi, le Commissariat aux Assurances aurait avoué qu’il aurait bien eu conscience longtemps à l’avance

que les taxes allaient devoir être augmentées, de sorte que le recours à la procédure d’urgence n’aurait pas été justifié.

Les demandeurs reprochent par ailleurs au Commissariat aux Assurances d’avoir eu recours à la procédure d’urgence

dans son seul intérêt. Ils soutiennent à cet égard que le recours à l’avis du Conseil d’Etat aurait pu engendrer un délai

allant jusqu’à trois mois de sorte que le règlement grand-ducal incriminé aurait toujours pu être publié vers fin octobre

2012. Or, dans cette hypothèse le Commissariat aux Assurances n’aurait pu envoyer les factures aux assujettis, qu’en

novembre 2012 et ce, avec effet rétroactif pour l’année déjà presque écoulée, ce qui lui aurait valu maintes réclamations

de la part des assujettis de toutes catégories.

Les demandeurs concluent que suivre l’argumentation de la partie étatique aurait pour conséquence que tout

établissement public pourrait légalement recourir à la procédure d’urgence dès l’apparition d’un problème de gestion

interne ou d’un déséquilibre budgétaire futur, de sorte à rendre inutile l’obligation légale de l’avis préliminaire du

Conseil d’Etat prévu par la loi du 12 juillet 1996.

La partie étatique duplique qu’il résulterait du rapport adressé au Grand-Duc en date du 6 juillet 2012 que le

Gouvernement en conseil aurait décidé d’invoquer l’urgence dans le but de garantir l’application des dispositions

prévues par le nouveau «règlement taxes» encore au courant de l’exercice 2012.

Elle affirme que les demandeurs n’apporteraient aucun argument nouveau, de nature à mettre en échec

l’argumentation de l’Etat, dans leur mémoire en réplique, mais qu’ils se limiteraient à invoquer des allégations et des

reproches de lenteur administrative purement gratuits qui ne seraient étayés par aucun élément de preuve tant soit

peu tangible et qui seraient formellement contestés et laisseraient d’être prouvés.

Le délégué du gouvernement expose que l’invocation de l’urgence n’aurait pas été une solution de confort pour

l’administration, mais aurait correspondu à des nécessités d’ordre pratique liées à des contraintes temporelles.

Enfin, le délégué du gouvernement fait valoir que bien que ce soit le droit le plus strict des demandeurs de faire

examiner par le tribunal administratif la légalité du recours à la procédure d’urgence, il se poserait toutefois la question

du préjudice accru aux demandeurs du fait de l’invocation de l’urgence. Ainsi, ni la requête introductive d’instance

ni les mémoires subséquents ne contiendraient des éléments desquels il ressortirait que la situation financière des

demandeurs se trouverait améliorée par la soumission du «règlement taxes» à l’avis du Conseil d’Etat. L’urgence

serait en effet sans influence sur le montant de la taxe à payer et aurait comme seul effet d’avancer de quelques mois

l’application du règlement grand-ducal.

Le tribunal constate que les parties sont partant en désaccord sur la question de savoir si l’urgence invoquée dans

le cadre de l’adoption du règlement grand-ducal du 21 juillet 2012, ayant permis de ne pas solliciter l’avis du Conseil

d’état, était justifiée.

Aux termes de l’article 2 (1) de la loi du 12 juillet 1996 : «Aucun projet ni aucune proposition de loi ne sont présentés à

la Chambre des députés et, sauf le cas d’urgence à apprécier par le Grand-Duc, aucun projet de règlement pris pour l’exécution

des lois et des traités ne sont soumis au Grand-Duc qu’après que le Conseil d’Etat a été entendu en son avis.».

Il se dégage de cette disposition légale qu’un règlement grand-ducal ne peut être pris qu’après que le Conseil d’Etat

a été entendu en son avis, sauf si, en raison de l’urgence, il n’y a pas lieu de recourir à cet avis.

Le juge administratif, saisi d’un recours tendant à l’annulation d’un acte administratif à caractère réglementaire, fondé

sur l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, est appelé à vérifier si, dans le cadre de la procédure d’élaboration du

règlement grand-ducal, le cas d’urgence inscrit à l’article 2 (1) de la loi du 12 juillet 1996 a pu être invoqué. Il appartient

dans ce contexte à la partie publique de soumettre à la juridiction administrative les éléments de motivation soumis au

Grand-Duc à l’appui de l’urgence invoquée aux fins de vérification par la juridiction1.

En l’espèce, il est constant que le règlement grand-ducal précité du 21 juillet 2012 n’a pas été soumis à l’avis du

Conseil d’Etat.

Il se dégage du rapport rédigé par le ministre des Finances en date du 6 juillet 2012, soumis au Grand-Duc quant

à la motivation de l’adoption du règlement grand-ducal du 21 juillet 2012 par la voie de l’urgence, que: «(…) Comme

les dispositions du présent règlement sont applicables à partir de l’exercice 2012, le Gouvernement entend faire bénéficier le

règlement de la procédure d’urgence, conformément à l’article 2 (1) de la loi modifiée du 12 juillet 1996 portant réforme du

Conseil d’Etat. (…)».

A travers ses mémoires en réponse et en duplique, la partie étatique a expliqué en substance qu’il aurait importé

au Commissariat aux Assurances de procéder dès l’année 2012 à une augmentation des taxes prélevées auprès des

personnes et entreprises soumises à sa surveillance, au vu de ses pertes réalisées au cours des années 2010 et 2011 ainsi

que pour éviter que les prévisions budgétaires largement déficitaires pour les années 2013 et 2014 ne se réalisent. Elle a

encore expliqué, qu’étant donné que les procédures internes d’élaboration et de préparation du règlement grand-ducal

auraient perduré jusqu’en juin 2012, la voie de la procédure d’urgence aurait dû être empruntée afin de garantir une

entrée en vigueur du règlement grand-ducal litigieux en 2012. Elle a ajouté que la possibilité d’acquisition de l’immeuble

dans lequel les bureaux du Commissariat aux Assurances auraient été établis, respectivement la recherche de nouveaux

locaux aurait davantage grevé le budget du Commissariat aux Assurances de sorte qu’une augmentation des taxes se

serait imposée dès l’année 2012.

Force est à cet égard au tribunal de constater qu’il ressort des propres explications de la partie étatique que le

Commissariat aux Assurances avait réalisé une perte au cours de l’exercice 2010 et que les prévisions budgétaires

affichaient un déficit allant croissant jusqu’à l’exercice 2015. Toutefois, toujours selon les propres affirmations de la

partie étatique, le Commissariat aux Assurances avait retenu de ne pas procéder à une augmentation des taxes dès

les premières pertes, étant donné qu’il n’a pas «jugé opportun d’imposer au secteur des assurances des augmentations trop

fréquentes». Il s’ensuit que la décision d’attendre et de ne pas procéder à une augmentation des taxes, en présence

de pertes et de prévisions budgétaires déficitaires relève d’un choix délibéré du Commissariat aux Assurances. Par

conséquent, la soudaine nécessité de voir augmenter les taxes impérativement et de garantir une application des

dispositions règlementaires afférentes dès l’exercice 2012, afin d’éviter des pertes supplémentaires, est entièrement

1 Cour adm. 12 octobre 2006, n° 20513C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n° 60 et autres références y citées.

imputable au Commissariat aux Assurances et ne saurait justifier un recours à la procédure d’urgence pour l’adoption

du règlement grand-ducal relatif à l’augmentation du montant des taxes.

Dans le même contexte, le tribunal tient encore à soulever le raisonnement contradictoire de la partie étatique

qui explique que dans un premier temps elle n’aurait pas voulu procéder à une augmentation des taxes afin de ne pas

imposer au secteur des assurances des augmentations trop fréquentes avec «toute la lourdeur des formalités réglementaires

et des formalités administratives s’y attachant», mais qui, lorsqu’elle a finalement décidé d’augmenter les taxes elle aurait

opté pour la voie de la procédure d’urgence, permettant ainsi de faciliter les formalités réglementaires et administratives

dans le cadre de l’adoption d’un règlement grand-ducal.

Toujours dans le même ordre d’idées, il échet de constater que la situation budgétaire déficitaire du Commissariat

aux Assurances lui était connu au plus tard dès la fin de l’exercice 2010, étant donné que la partie étatique affirme

elle-même que les comptes du Commissariat aux Assurances ont affiché une perte pour l’exercice 2010. La décision de

procéder à une augmentation des taxes a été prise d’après les explications de la partie étatique, fin de l’année 2011. Si,

dès lors, le projet de règlement grand-ducal n’a pu être finalisé qu’en juin 2012, ce délai est entièrement imputable aux

procédures internes du Commissariat aux Assurances, mais ne saurait valoir comme justification pour invoquer une

urgence dans le cadre de la procédure d’adoption du règlement grand-ducal litigieux.

Par ailleurs, il échet de rappeler que des raisons budgétaires ne sauraient en tout état de cause pas justifier l’urgence

invoquée dans le cadre de l’adoption du règlement grand-ducal litigieux, étant donné qu’en application de l’article 10

du règlement grand-ducal du 11 mai 2007 concernant les contributions aux frais de personnel et de fonctionnement

du Commissariat aux Assurances, abrogé par le règlement grand-ducal litigieux, mais en vigueur avant l’adoption de ce

dernier, le Commissariat aux Assurances peut combler un éventuel déficit par un appel de fonds supplémentaires auprès

de certains de ses assujettis. Ainsi, aux termes dudit article 10: «Au cas où le produit des taxes effectivement réalisé en

application des articles 2 à 9 au titre d’un exercice donné s’avérerait insuffisant pour couvrir l’ensemble des frais de personnel et

de fonctionnement du Commissariat au cours du même exercice, le solde à financer sera réparti entre toutes les entreprises visées

à l’article 2, proportionnellement au montant de la taxe annuelle à leur charge et déduction faite d’éventuels reports d’excédents

de recettes réalisés par le Commissariat au titre du présent règlement au cours d’exercices précédant l’exercice déficitaire.» Ainsi,

le budget de l’année 2012 n’était pas tributaire de l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement grand-ducal relatif aux

frais de personnel et de fonctionnement du Commissariat aux Assurances.

Force est encore au tribunal de constater que l’urgence dans le cadre de l’élaboration du règlement grand-ducal

litigieux a été invoquée au début du mois de juillet 2012. Même à admettre une certaine nécessité de voir entrer

rapidement en vigueur le règlement grand-ducal litigieux, et même en tenant compte de la période de deux mois de

suspension des sessions parlementaires, il n’en demeure pas moins qu’il subsistait un délai de quatre mois avant la fin

de l’exercice 2012, de sorte qu’il restait possible au Commissariat aux Assurances de saisir le Conseil d’Etat et de lui

communiquer, le cas échéant, les motifs requérant la célérité de son intervention. Un recours à la procédure d’urgence

aurait toujours pu être envisagé dans l’hypothèse d’un retard de l’avis du Conseil d’Etat, mais il ne saurait être admis

que la partie étatique n’a pas tenté d’obtenir l’avis de ce dernier2.

Enfin, si la partie étatique peut certes être suivie dans son argumentation selon laquelle les négociations relatives à

l’acquisition de l’immeuble dans lequel étaient situés les bureaux du Commissariat aux Assurances, voire la recherche

et l’acquisition ou la location de nouveaux locaux ont éventuellement pu grever le budget du Commissariat aux

Assurances, il n’en demeure pas moins que les demandeurs ont fait valoir, à juste titre, que cette charge financière était

prévisible, dans la mesure où le Commissariat aux Assurances en tant que locataire commercial aurait dû savoir que

le bail commercial concernant ses locaux allait arriver à échéance fin avril 2012. Ladite dépense ayant été prévisible,

elle ne saurait non plus valoir comme explication pour justifier le recours à la procédure d’urgence dans l’adoption du

règlement grand-ducal litigieux.

Les considérations qui précèdent ne sont pas énervées par l’argument soulevé par la partie étatique dans le cadre

de son mémoire en duplique et suivant lequel les demandeurs n’établiraient pas que leur situation financière aurait

pu se trouver améliorée par la soumission du projet du règlement grand-ducal litigieux au Conseil d’Etat. En effet,

si la partie étatique met ainsi en question l’intérêt des demandeurs de soulever le moyen relatif au défaut d’urgence

dans le cadre de l’élaboration du règlement grand-ducal litigieux, il échet de rappeler que du moment que l’intérêt au

recours est établi, le demandeur peut, en principe, développer tout moyen utile à l’effet de contester la légalité de

l’acte, en invoquant même des moyens qui seraient étrangers à sa situation juridique individuelle3. Ainsi, dans la mesure

où en l’espèce l’intérêt à agir en justice à l’encontre du règlement grand-ducal du 21 juillet 2012 des demandeurs a

été reconnu, ils sont admis à invoquer le moyen d’annulation tiré de l’invocation illégale de la procédure d’urgence,

d’autant plus que cette procédure a permis au gouvernement de se soustraire au contrôle du Conseil d’Etat et que les

demandeurs ont forcément un intérêt à ce que le Conseil d’Etat se prononce notamment sur la légalité du projet de

règlement grand-ducal envisagé.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’à défaut de justification du caractère de l’urgence invoquée

à la base de l’adoption du règlement grand-ducal du 21 juillet 2012, celui-ci a été pris en violation de l’article 2 (1), alinéa

1 de la loi du 12 juillet 1996, de sorte qu’il encourt l’annulation pour violation de la loi conformément à l’article 7 de la

loi du 7 novembre 1996, sans avoir à analyser les autres moyens d’annulation invoqués par les parties demanderesses,

cet examen devenant surabondant.

2 Voir dans le même sens: Cour adm. 17 juin 2010, n° 26753C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n° 61.

3 Rusen Ergec, Contentieux administratif luxembourgeois, in Pas. adm. 2012, p. 52, n° 120.

Enfin, la demande en obtention d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500 euros formulée par les

demandeurs est à rejeter étant donné qu’elle omet de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans

les dépens et qu’elle ne précise pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à charge de la partie

demanderesse.

Par ces motifs,

le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties;

déclare le recours en annulation recevable;

au fond le déclare justifié;

partant annule règlement grand-ducal du 21 juillet 2012 concernant les contributions aux frais de personnel et de

fonctionnement du Commissariat aux Assurances, publié au Mémorial A no 151 du 26 juillet 2012;

ordonne la publication de ce jugement conformément aux dispositions de l’article 7 (3) de la loi modifiée du

7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif;

rejette la demande obtention d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500 euros formulée par les

demandeurs;

condamne l’Etat aux frais.

Ainsi jugé par

Françoise Eberhard, vice-président,

Anne Gosset, premier juge,

Olivier Poos, attaché de justice

et lu à l’audience publique du 14 novembre 2013 par le vice-président, en présence du greffier Monique Thill.

s. Monique Thill

s. Françoise Eberhard

Editeur

Service Central de Législation, 43, boulevard F.-D. Roosevelt, L-2450 Luxembourg

Imprimeur: Association momentanée Imprimerie Centrale / Victor Buck