Arrêté grand-ducal du 5 juin 2023 portant annulation partielle de la délibération du conseil communal de Schifflange du 7 octobre 2022 relative à l’adoption du nouveau règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites.

N° 295 du 13 juin 2023

Arrêté grand-ducal du 5 juin 2023 portant annulation partielle de la délibération du conseil communal

de Schifflange du 7 octobre 2022 relative à l’adoption du nouveau règlement sur les bâtisses, les

voies publiques et les sites.

Nous Henri, Grand-Duc de Luxembourg, Duc de Nassau,

Vu l’article 103 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988

1 ;

Sur le rapport de Notre Ministre de l’Intérieur et après délibération du Gouvernement en Conseil ;

Considérant que par délibération du 7 octobre 2022, le conseil communal de Schifflange a adopté un nouveau

règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites (« RBVS ») ;

Considérant que par courrier du 2 novembre 2022 à l’adresse de l’administration communale, la Ministre de

l’Intérieur a formulé un certain nombre d’observations à propos du nouveau RBVS ;

Considérant, plus particulièrement, que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS a vocation à réglementer le

domaine des chambres meublées ou non meublées ;

Considérant qu’en application des définitions de l’annexe I du RBVS, il y a lieu d’entendre par chambre

meublée ou non meublée « une chambre servant à des fins d’habitation louée ou mise à disposition

séparément à une partie ne faisant pas partie du ménage » ;

Considérant qu’en vertu de l’article 36, paragraphe 2, du RBVS, « les chambres meublées sont exclusivement

autorisées dans les immeubles mixtes ou dans les maisons plurifamiliales. Elles sont interdites dans les

maisons uni-et bi-familiales » ;

Considérant qu’en application de l’article 11, paragraphe 3, de la Constitution, « l’État garantit la protection

de la vie privée, sauf les exceptions fixées par la loi » ;

Considérant que la manière de vivre ensemble constitue un domaine relevant par essence de la vie privée ;

Considérant qu’il en découle que toute personne est libre de choisir son mode de vie et la manière dont elle

partage un logement avec d’autres personnes ;

Considérant qu’à titre de matière réservée à la loi, seule la loi au sens formel peut déroger au respect de

la vie privée ;

Considérant que la base légale du RBVS, à savoir l’article 39 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant

l’aménagement communal et le développement urbain, ne permet pas aux autorités communales de limiter

les catégories de personnes qui ont le droit de vivre ensemble, en fonction de leur qualité et de leurs liens

de droit privé, en exigeant que ces personnes doivent faire partie du même « ménage » ;

Considérant encore que le terme de « ménage » n’est pas défini dans le RBVS, de manière à ce que la

sécurité juridique et la prévisibilité de la disposition concernée ne sont pas garanties, étant souligné que ces

principes participent aux fondements de l’État de droit ;

Considérant encore que, au titre de l’article 39 de la loi précitée du 19 juillet 2004, le champ d’application du

RBVS porte exclusivement sur la solidité, la sécurité, la salubrité ainsi que la durabilité et la commodité du

domaine public, des sites, des constructions, bâtiments et installations, ainsi que de leurs abords respectifs ;

Considérant, en revanche, que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS, ensemble avec les définitions de

l’annexe I du RBVS, ne se rapporte pas à la solidité, la sécurité, la salubrité, la durabilité ou la commodité

Telle qu’applicable avant la modification par la loi du 6 janvier 2023 portant modification : 1° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° de l’article 2045

du Code civil ; 3° de la loi du 11 juillet 1957 portant réglementation du camping ; 4° de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires

communaux ; 5° de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ; 6° de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les

syndicats de communes ; 7° de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ; 8° de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics ; 9° de la loi modifiée du 24 juin

2020 portant introduction de mesures temporaires relatives à la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et à la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation

de la sécurité civile dans le cadre de la lutte contre le Covid-19.

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d’une construction, mais à la qualité des occupants en tant que membres du « ménage » et au mode de

cohabitation choisi par elles, de manière à ne pas respecter le champ d’application assigné par la loi au

RBVS ;

Considérant que dans son jugement du 8 janvier 2018 (38557), le tribunal administratif avait souligné que « la

commune ne saurait toutefois imposer des dispositions en matière d’urbanisme, prévoyant des restrictions

allant au-delà des dispositions du PAG, par voie de simple règlement communal, sans respecter la procédure

de modification du PAG imposée par la loi du 19 juillet 2004 » ;

Considérant encore qu’une législation spécifique est d’ores et déjà dédiée aux chambres meublées au niveau

national sous forme de la loi du 20 décembre 2019 relative aux critères de salubrité, d’hygiène, de sécurité

et d’habitabilité des logements et chambres donnés en location ou mis à disposition à des fins d’habitation,

ainsi que de son règlement grand-ducal d’exécution du même jour, de manière que la matière se trouve ainsi

déjà réglementée à l’échelon national et échappe, par conséquent, à la compétence de la commune, qui

ne peut plus intervenir à cet égard (Tribunal administratif, 29 septembre 2010, 26122, confirmé par la Cour

administrative, 10 mars 2011, 27451C) ;

Considérant que de la sorte, le respect de la légalité « commande que le conseil communal s’interdise de

réglementer un objet considéré comme d’intérêt général par le législateur. Un intérêt qui était communal

échappe à la compétence du conseil dès qu’il est réglé par une loi, ou en vertu d’une loi, par un arrêté de

l’autorité supérieure : la loi imprime en ce cas un caractère général à l’intérêt, qu’elle déclasse pour ainsi

dire. Dès ce moment, non seulement le conseil communal ne peut plus décréter des dispositions contraires

à la loi ou aux règlements généraux, mais il doit même s’abstenir de s’occuper d’un semblable objet » (M.-

A. FLAMME, Droit administratif, Tome Premier, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 206) ;

Considérant que les autorités communales ont exprimé lors d’une entrevue organisée en date du 24 janvier

2023 dans les locaux du ministère de l’Intérieur que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS avait vocation à

garantir la qualité de vie des occupants des chambres en question ;

Considérant, toutefois, que l’objet explicite de la loi précitée du 20 décembre 2019 est également de garantir

la salubrité, l’hygiène, la sécurité et l’habitabilité des logements et chambres donnés en location ou mis

à disposition, et concerne dès lors également la préservation de la qualité de vie des occupants de ces

chambres ;

Considérant que, partant, l’article 36, paragraphe 2, du RBVS empiète ainsi sur une matière réglementée de

manière explicite, précise et suffisante par la loi ;

Considérant que, dans ses jugements des 26 janvier 1999 (10662) et 8 janvier 2018 (38557), le tribunal

administratif a souligné que « il est de principe que les règlements communaux en matière de bâtisses

sont des règlements de police à caractère strict et que plus particulièrement en ce qui concerne le droit de

propriété, l’administration communale ne peut se substituer au législateur et porter atteinte à ce droit d’une

façon illimitée par des prescriptions de police, en ce qu’elle ne peut qu’en régler l’usage dans les points que

le législateur lui a attribués, c’est-à-dire, en tant que la propreté, la salubrité, la sûreté et la tranquillité des

habitants y sont intéressées » ;

Considérant encore que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS se trouve, de surcroît, en contradiction avec les

termes de la loi précitée du 20 décembre 2019 ;

Considérant que la définition des chambres meublées dans le RBVS n’est, en effet, pas en phase avec la

définition de l’article 1

er, point 2, de la loi précitée du 20 décembre 2019(« une chambre est une chambre

meublée ou non-meublée servant à des fins d’habitation dans un immeuble dont la cuisine, la pièce de séjour

et/ou la salle de bain sont situées à l’extérieur de la chambre et destinées à un usage collectif seulement »),

le RBVS introduisant un critère d’appartenance à un « ménage » que la loi ne prévoit pas ;

Considérant encore que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS interdit purement et simplement les chambres

meublées dans les maisons unifamiliales et bifamiliales, tandis que la loi précitée du 20 décembre 2019

admet explicitement, sous certaines conditions bien définies, la mise à disposition de chambres meublées

ou non meublées, et ceci sans restriction quelconque par rapport à la typologie de bâtiments, de manière à

ce que le RBVS n’est pas conforme à la loi précitée, sous ce deuxième angle ;

Considérant qu’il y a lieu de rappeler que dans sa décision du 9 mars 2022 (45141), le tribunal administratif a

explicitement constaté que les chambres données en location ou mises à disposition à des fins d’habitation

étaient compatibles tant avec la typologie des maisons plurifamiliales qu’avec la typologie des maisons

unifamiliales : « au regard des définitions de logement et de maison unifamiliale contenues à l’annexe II du

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règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, la conclusion s’impose qu’une maison unifamiliale est compatible

avec la colocation, sans ce que mode d’habitation ne change la nature de l’immeuble […] En effet, une

maison unifamiliale, comprenant au moins une pièce de séjour, une niche de cuisine et une salle d’eau avec

WC, forme une seule unité, partant un logement au sens de l’annexe II du règlement grand-ducal du 28

juillet 2011, et cela même dans l’hypothèse où différentes chambres de la maison sont occupées par des

personnes non liées par des liens familiaux, mais qui partagent l’usage des pièces communes telles que la

pièce de séjour, la cuisine, la salle d’eau et les WC. La circonstance que les différents colocataires disposent

chacun d’un contrat de location individuel n’est pas de nature à changer cette analyse […]. Dès lors, l’usage

d’une maison unifamiliale, qualifiée comme étant un logement au sens du règlement grand-ducal du 28 juillet

2011, à des fins de colocation, ne modifie pas, contrairement à ce qui est soutenu par la commune, le statut

de cette maison unifamiliale, de manière à ce qu’elle n’est pas à considérer ipso facto de logement collectif » ;

Considérant que, dans son jugement précité du 8 janvier 2018, le tribunal administratif a également souligné

que le fait de donner des chambres en colocation ne saurait être soumis à autorisation de la part du

bourgmestre, dans la mesure où cette opération en elle-même ne constituait ni une transformation, ni

une construction, ni un changement d’affectation, au sens de l’article 37 de la loi précitée du 19 juillet

2004 : « le règlement communal litigieux, en soumettant l’usage d’une habitation à des fins de colocation

à une autorisation du bourgmestre, et cela indépendamment de tous travaux d’agrandissement ou de

transformation, en qualifiant cette situation implicitement mais nécessairement de changement d’affectation,

du moins s’il s’agit de l’usage d’un logement existant à des fins de colocation, et en qualifiant les

différentes chambres données en colocation d’unités de logement à part entière, a encore, au regard des

développements qui précèdent, été pris en violation de l’annexe II du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011

et plus particulièrement des définitions de logement et de maison unifamiliales y incluses », étant précisé que

s’il est illégal de soumettre un fait à autorisation, il est tout aussi illégal de l’interdire purement et simplement ;

Considérant encore que le principe de proportionnalité constitue un principe à essence constitutionnelle aux

termes de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 mars 2021 (n° 00146) ;

Considérant cependant que la mesure dont question n’est pas nécessaire, alors que l’effet désiré est d’ores

et déjà atteint par la loi précitée du 20 décembre 2019 ;

Considérant que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS revient à interdire toute mise à disposition d’une

chambre à une personne « ne faisant pas partie du ménage » et ce même à titre de mesure de solidarité

en faveur d’une personne en situation précaire ;

Considérant que les chambres meublées constituent pour leurs occupants souvent la seule possibilité de

se loger, à défaut de moyens financiers pour louer un autre logement, ceci d’autant plus dans le contexte

de la pénurie notoire de logements ;

Considérant, partant, que la mesure est disproportionnée ;

Considérant encore que la mesure constitue une rupture du principe de l’égalité devant la loi, consacré par

l’article 10bis de la Constitution, alors que seules les chambres dans les maisons unifamiliales et bifamiliales

sont frappées par l’interdiction, à l’exclusion des chambres dans les maisons plurifamiliales, sans qu’il

n’appert en quelle mesure l’objectif poursuivi par le conseil communal, à savoir la garantie de la qualité de

vie, ne justifie une telle distinction ;

Considérant encore que l’article 36, paragraphe 2, du RBVS énonce qu’une chambre meublée « ne peut

constituer un lot séparé ou être séparé par le biais d’un cadastre vertical » de manière à empiéter sur le

domaine de la loi modifiée du 19 mars 1988 sur la publicité foncière en matière de copropriété ;

Considérant que lors de l’entrevue précitée du 24 janvier 2023, ces différentes questions ont été abordées

et les observations des autorités communales entendues ;

Considérant que par la suite, aucune réaction de la commune n’est toutefois intervenue, et que dans les

délibérations subséquentes du conseil communal, aucun vote n’a été consacré à une mise en conformité du

RBVS par rapport aux prescriptions de la loi ;

Considérant que suite à l’arrêté de suspension de la disposition en question, prononcé par la Ministre de

l’Intérieur en date du 5 mai 2023, aucune modification du RBVS n’est intervenue ;

Considérant qu’il découle de ce qui précède que l’article 36, paragraphe 2, et la définition de « chambre

meublée » de l’annexe I du RBVS violent la loi et lèsent l’intérêt général ;

Considérant qu’il y a partant lieu d’annuler les dispositions précitées ;

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Considérant qu’en application de l’article 82 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ainsi qu’en

vertu du principe du parallélisme des formes, il y a lieu de publier le présent arrêté dans les formes prévues

par ledit article ;

Arrêtons

Art. 1

er.

L’article 36, paragraphe 2, et la définition de « chambre meublée » de l’annexe I du règlement sur les bâtisses,

les voies publiques et le sites, adopté par le conseil communal de Schifflange par délibération du 7 octobre

2022, est annulé.

Le présent arrêté sera notifié au bourgmestre de la commune de Schifflange.

Le présent arrêté est publié en application de l’article 82 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988.

Notre ministre ayant l’Aménagement communal et le développement urbain dans ses attributions est chargé

de l’exécution du présent arrêté qui sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg.

Le présent arrêté est susceptible d’un recours en annulation auprès du tribunal administratif dans un délai

de trois mois à partir de sa notification. Le recours est introduit par voie de requête signée d’un avocat inscrit

à la liste I des tableaux dressés par les conseils des Ordres des avocats.

La Ministre de l’Intérieur,

Taina Bofferding

Château de Berg, le 5 juin 2023.

Henri