Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00187 du 17 novembre 2023.

N° 772 du 27 novembre 2023

Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00187 du 17 novembre 2023.

Dans l’affaire n° 00187 du registre

ayant pour objet deux questions préjudicielles soumises à la Cour constitutionnelle, conformément à l’article

6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, par le Tribunal

administratif suivant jugement rendu le 5 mai 2023 sous le numéro 41196a du rôle, parvenues au greffe de

la Cour constitutionnelle le 8 mai 2023, dans le cadre d’un litige

entre

l’ADMINISTRATION COMMUNALE DE NIEDERANVEN, établie à sa maison communale, sise à L-6977

Oberanven, 18, rue d’Ernster, représentée par son collège des bourgmestre et échevins,

et

l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, représenté par le Ministre d’État, ayant ses bureaux à

L-1341 Luxembourg, 2, place de Clairefontaine,

La Cour,

composée de

Thierry HOSCHEIT, président

Francis DELAPORTE, vice-président,

Théa HARLES-WALCH, conseiller,

Brigitte KONZ, conseiller,

Alain THORN, conseiller,

Viviane PROBST, greffier.

Sur le rapport du magistrat délégué et les conclusions déposées au greffe de la Cour constitutionnelle le 8

juin 2023 par la société à responsabilité limitée RODESCH Avocats à la Cour, représentée aux fins de la

présente procédure par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, au nom de l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ

DE LUXEMBOURG et par la société anonyme SCHILTZ & SCHILTZ, représentée aux fins de la présente

procédure par Maître Jean-Louis SCHILTZ, avocat à la Cour, assisté de Maître Charles HURT, avocat à

la Cour, au nom de l’Administration communale de Niederanven, ainsi que les conclusions additionnelles

déposées le 16 juin 2023 par la société anonyme SCHILTZ & SCHILTZ au nom de l’Administration

communale de Niederanven,

ayant entendu Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, et Maître Charles HURT, avocat à la Cour, en

leurs plaidoiries à l’audience publique du 6 octobre 2023,

rend le présent arrêt

Saisi par la commune de Niederanven d’un recours en réformation, sinon en annulation d’une décision du

directeur de l’Administration des Contributions directes du 28 février 2018, prise sur base de l’article 7,

paragraphes 2 et 9 de la loi modifiée du 1

er mars 1952 modifiant certaines dispositions relatives aux impôts

directs et d’une décision du ministre de l’Intérieur et de ses annexes du 5 mars 2018, intitulée « Fonds de

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dotation globale des communes (FDGC) - participation directe au produit de l’impôt commercial communal

(ICC) et contribution au Fonds de l’emploi - décompte 2017 », le Tribunal administratif avait, par jugement

du 31 janvier 2020 (numéro 41196 du rôle), soumis six questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle,

toisées par arrêt du 13 novembre 2020, inscrit sous le numéro 00157 du registre. Statuant en prosécution

de cause, le Tribunal administratif, par jugement du 5 mai 2023 vidant son jugement du 31 janvier 2020,

a, avant tout autre progrès en cause, soumis à la Cour constitutionnelle deux questions itératives libellées

comme suit

« 1. L’article 3, paragraphe (2), point 2. a) de la loi du 14 décembre 2016 en ce qu’il prévoit que 82 pour

cent du solde du FDGC sont répartis d’après la « population ajustée », sans pour autant prévoir de critères

retraçables et suffisamment précis pour établir l’ajustement, est-il conforme à l’article 107, paragraphe (1)

de la Constitution lu à la lumière des articles 4.4., 9.1. et 9.2. de la Charte ?

2. L’article 8, paragraphe (2) de la loi du 30 juin 1976 en ce qu’il prévoit qu’une première contribution au

Fonds de l’emploi est déterminée d’après la « population ajustée », sans pour autant prévoir de critères

retraçables et suffisamment précis pour établir l’ajustement, est-il conforme à l’article 107, paragraphe (1)

de la Constitution lu à la lumière des articles 4.4., 9.1. et 9.2. de la Charte ? »

Les textes législatifs soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle

L’article 3, paragraphe 2, point 2. lettre a) de la loi du 14 décembre 2016 portant création d’un Fonds de

dotation globale des communes, ci-après « la loi du 14 décembre 2016», dispose que

« Le solde [du FDGC] est réparti à raison de

a) 82 pour cent entre les communes d’après la population ajustée, cet ajustement étant défini en fonction de

critères d’aménagement du territoire et de densité à déterminer par règlement grand-ducal ».

L’article 8, paragraphe 2, de la loi modifiée du 30 juin 1976 portant création d’un Fonds de chômage, ci-après

« la loi du 30 juin 1976 », dispose que

« La participation de chaque commune au Fonds de l’emploi se compose de deux contributions

a) Une première contribution se fait par les communes dont la moyenne des recettes combinées par

population ajustée dépasse de 10 pour cent au moins la moyenne nationale par population ajustée, la

population ajustée étant définie à l’article 3, paragraphe 2, point 2. lettre a) de la loi portant création d’un

Fonds de dotation globale des communes ».

Les dispositions constitutionnelle et conventionnelle visées par les questions préjudicielles

L’article 107, paragraphe 1, de la Constitution dispose que

« Les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique

et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres. »

Les questions à toiser se rapportant au principal à la seule année 2017, l’article 107, paragraphe 1, de la

Constitution est à prendre en considération dans sa version afférente, antérieure au 1

er juillet 2023.

La Charte européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985, approuvée par la loi du 18 mars 1987,

ci-après la « Charte», dispose en son article 4.4. que

« Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne

peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre

de la loi ».

L’article 9.1. de la Charte dispose que

« Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources

propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences ».

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L’article 9.2. de la Charte dispose que

« Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues

par la Constitution ou la loi ».

Quant à la recevabilité des questions préjudicielles

En ordre principal, l’État soutient que les questions préjudicielles contiendraient une appréciation subjective

et suggestive qui n’aurait pas lieu d’y figurer et viseraient manifestement au-delà de ce qui est l’objet du

renvoi, de sorte à devoir être déclarées irrecevables.

L’article 8 de la loi modifiée du 27 juillet 1997, précitée, dispose que la question préjudicielle qui figure au

dispositif du jugement ne doit répondre à aucune condition particulière de forme. Elle indique avec précision

les dispositions législatives et constitutionnelles sur lesquelles elle porte.

Les deux questions préjudicielles visent avec précision les dispositions de la Constitution et de la loi sur

lesquelles elles portent. En l’absence de conditions particulières de forme prévues par la loi, le passage

« sans pour autant prévoir de critères retraçables suffisamment précis pour établir l’ajustement », mentionné

deux fois par les questions préjudicielles, ne dépasse pas les limites de l’objectivité à un point tel que

l’irrecevabilité des questions serait encourue.

En ordre subsidiaire, la partie étatique invoque l’irrecevabilité des questions préjudicielles en ce qu’elles ne

se limitent pas à indiquer la disposition constitutionnelle visée, mais qu’elles indiquent également, à l’intention

de la Cour, des dispositions de la Charte.

Les deux questions préjudicielles visent à chaque fois l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution « lu à

la lumière des articles 4.4., 9.1. et 9.2. de la Charte».

Elles ne font que reprendre de la sorte et en substance la formulation retenue par la Cour dans ses arrêts

du 8 décembre 2017 (numéro 00131 du registre) et du 13 novembre 2020 (numéros 00156 et 00157 du

registre), sans encourir une quelconque irrecevabilité de ce chef.

Dans la continuité des arrêts précités, la Cour est amenée à appliquer les dispositions de l’article 107 de la

Constitution, et, plus particulièrement, son paragraphe 1 consacrant le principe de l’autonomie communale,

à l’aune des dispositions afférentes de la Charte qui lui correspondent et se recouvrent avec lui en le

corroborant.

Les deux questions préjudicielles se rejoignent quant à la substance de la problématique soulevée, tout en

visant respectivement deux dispositions de deux législations différentes.

À chaque fois, il s’agit du critère de la « population ajustée » prévu à la fois par l’article 3, paragraphe 2,

point 2. lettre a) de la loi du 14 décembre 2016 applicable au niveau de la répartition des 82 % du solde

du FDGC y visé et par l’article 8, paragraphe 2, de la loi du 30 juin 1976 visant une première contribution

au Fonds de l’emploi.

Les deux textes de loi, tels qu’applicables pour l’année d’imposition 2017, ne contenaient pas de précisions

quant à la notion de « population ajustée » y employée, si ce n’est un renvoi général et abstrait aux notions

de « aménagement du territoire » et de « densité », des critères afférents ayant cependant été énoncés

par le règlement grand-ducal d’exécution du 14 décembre 2016, plus particulièrement en son article 1

er,

paragraphe 1.

À travers une modification de la loi du 14 décembre 2016, des critères initialement contenus dans ledit

règlement grand-ducal ont été inscrits au niveau de la loi, par une loi modificative du 26 avril 2019. Ces

dispositions ont été rendues applicables à partir de l’année fiscale 2019.

Le principe de l’autonomie communale consacré par l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, dans un

esprit de subsidiarité, en ce que les communes gèrent par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts

propres, emporte une autonomie financière certaine et suffisante à la lumière de l’article 9.1. de la Charte,

lequel énonce que les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent

disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

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D’après l’article 9.2. de la Charte, ces ressources financières doivent être proportionnées aux compétences

prévues par la Constitution ou la loi et d’après l’article 4.4. de la Charte, ces compétences doivent être

normalement pleines et entières et ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale

ou régionale, que dans le cadre de la loi.

L’article 107, paragraphe 1, de la Constitution, ensemble les articles 4.4., 9.1. et 9.2. de la Charte, exigent,

respectivement pour la répartition des 82% du solde du FDGC et pour la fixation d’une première contribution

au Fonds de l’emploi, que le critère de la « population ajustée » en vertu duquel notamment ces opérations

sont à effectuer, soit déterminable à partir du texte de loi sur base de conditions et modalités suffisamment

précises fixées dans la loi.

Il s’ensuit que concernant les fixations opérées pour l’année 2017, l’article 3, paragraphe 2, point 2. lettre a)

de la loi du 14 décembre 2016 et l’article 8, paragraphe 2, de la loi du 30 juin 1976, en ce qu’ils manquent

de la précision requise sur les aspects pertinents concernant le critère de la « population ajustée », ne sont

pas conformes à l’article 107, paragraphe 1, de la Constitution.

PAR CES MOTIFS,

la Cour constitutionnelle

dit que l’article 3, paragraphe 2, point 2. lettre a) de la loi du 14 décembre 2016 portant création d’un Fonds

de dotation général des communes et l’article 8, paragraphe 2, de la loi du 30 juin 1976 portant création d’un

Fonds du chômage, tels qu’applicables pour l’année 2017, ne sont pas conformes à l’article 107, paragraphe

1, de la Constitution, dans son libellé antérieur au 1

er juillet 2023 ;

dit que dans les trente jours de son prononcé, l’arrêt sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de

Luxembourg, Mémorial A ;

dit que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe au Tribunal administratif, dont émane la

saisine, et qu’une copie conforme sera envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.

La lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Thierry HOSCHEIT,

en présence du greffier Viviane PROBST.

Viviane Probst

greffier

Thierry Hoscheit

président