Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00179 du 19 mai 2023.

N° 251 du 24 mai 2023

Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00179 du 19 mai 2023.

Dans l’affaire n° 00179 du registre

ayant pour objet deux questions préjudicielles introduites, conformément à l’article 6 de la loi modifiée du

27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, par le Tribunal administratif du Grand-Duché

de Luxembourg suivant jugement rendu le 21 décembre 2022 sous le numéro 45738 du rôle, parvenues au

greffe de la Cour constitutionnelle le 23 décembre 2022, dans le cadre d’un litige

entre

la société anonyme SOCIÉTÉ1.) S.A., établie et ayant son siège social à L-ADRESSE1.),

et

l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, représenté par le Ministre d’État, ayant ses bureaux à

L-1341 Luxembourg, 2, place de Clairefontaine,

La Cour,

composée de

Roger LINDEN, président,

Francis DELAPORTE, vice-président,

Henri CAMPILL, conseiller,

Théa HARLES-WALCH, conseiller,

Marie-Laure MEYER, conseiller,

Viviane PROBST, greffier.

Sur le rapport du magistrat délégué et les conclusions déposées au greffe de la Cour constitutionnelle

le 20 janvier 2023 par la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX, représentée aux

fins de la présente procédure par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, au nom de la société anonyme

SOCIÉTÉ1.) 68/70 et le 30 janvier 2023 par Monsieur le délégué du gouvernement Joe DUCOMBLE

pour l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG ainsi que les conclusions additionnelles déposées le

22 février 2023 par Monsieur le délégué du gouvernement Joe DUCOMBLE et le 28 février 2023 par la

société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX, représentée par Maître Serge MARX,

ayant entendu Maître Serge MARX et Monsieur le délégué du gouvernement Joe DUCOMBLE en leurs

plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 mars 2023,

rend le présent arrêt

La société anonyme SOCIÉTÉ1.) S.A. a introduit auprès du Tribunal administratif le 3 mars 2021 un recours

en annulation de la décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable,

(ci-après « le ministre »), du 4 décembre 2020 ordonnant la fermeture du chantier situé sur le territoire de

la commune de ORGANISATION1.), inscrit au cadastre de la commune de ORGANISATION1.), section A

de ORGANISATION1.), sous le numéro NUMÉRO1.) et de la décision du même ministre du 18 février 2021

portant refus de sa demande d’autorisation de destruction introduite le 18 septembre 2020 et maintenant la

décision de fermeture du chantier du 4 décembre 2020.

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MÉMORIAL A - 251 du 24 mai 2023

Les questions préjudicielles

Le Tribunal administratif a saisi la Cour constitutionnelle des deux questions préjudicielles suivantes

«1) L’article 20, combiné aux articles 4 et 3, point 19° de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la

protection de la nature et des ressources naturelles, en ce qu’ils habilitent le pouvoir réglementaire à prendre

un règlement grand-ducal afin de déterminer des espèces de la flore sauvage protégées intégralement et

partiellement dont le non-respect est susceptible de déboucher en des sanctions pénales, sont-ils conformes

à l’article 32, paragraphe (3) de la Constitution, compte tenu de la circonstance que le règlement grand-ducal

du 8 janvier 2010 a été pris sous l’empire de la loi du [1]9 janvier 2004 ?

2) L’article 20, combiné aux articles 4 et 3, point 19° de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de

la nature et des ressources naturelles, sont-ils conformes aux articles 12 et 14 de la Constitution ?».

Les textes législatifs soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle

Les articles 3, point 19°, 4 et 20 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et

des ressources naturelles, (ci-après « la loi du 18 juillet 2018 »), sont libellés comme suit

Article 3, point 19° : « On entend par « espèces protégées particulièrement » : espèces protégées soumises

à un régime de protection particulière qui peut être intégral ou partiel en raison de leur rareté ou de leur

vulnérabilité. Cette protection particulière peut être limitée à des formes de développement, à des parties de

ces espèces, à des périodes de protection ainsi qu’à des modes d’exploitation ou de capture ».

« (1) Sans préjudice des annexes à la présente loi, des listes ou cartes des types d’habitats, de

biotopes, d’espèces, de sites, de zones, pourront être établies et modifiées par voie de règlement grand-ducal

sur base du paragraphe 2. Sans préjudice des annexes à la présente loi, la liste des biotopes protégés,

l’état de conservation des habitats d’intérêt communautaire, l’état de conservation des espèces d’intérêt

communautaire sont établis et modifiés par voie de règlement grand-ducal sur base du paragraphe 2.

(2) Ces listes comportent, le cas échéant, les informations suivantes

1° le nom scientifique, et les noms en langue française et langue allemande, ou dans une seule de ces deux

langues ;

2° le code retenu par la directive concernée ;

3° le code correspondant retenu au niveau national ;

4° la dénomination exacte de chacun des sites, zones, types d’habitats et d’espèces présents au

Luxembourg ;

5° la justification sommaire des sites, zones, types d’habitats et d’espèces au regard de leur protection ;

6° un signe ou un symbole pour désigner les habitats et les espèces prioritaires ;

7° la surface approximative des types d’habitats, de sites et de zones telle qu’elle est établie au jour du dépôt

du projet de règlement grand-ducal ;

8° une carte topographique à l’échelle pouvant être de 1/2.500 jusqu’à 1/10.000 le cas échéant, qui sera

reproduite en annexe du règlement concerné en format réduit ; la carte originale qui seule fait foi pourra

être consultée en original au ministère et sa reproduction numérique pourra être accessible sur un site

électronique du ministère ayant l’Environnement dans ses attributions, sinon d’une administration habilitée

à cette fin ;

9° l’état de conservation sur base d’une analyse sommaire effectuée ;

10° le statut éventuel d’une espèce d’oiseaux, à savoir s’il s’agit d’un oiseau nicheur, avec la mention

éventuelle si sa présence au Luxembourg est occasionnelle ou si l’espèce est éteinte, un oiseau migrateur,

avec la mention éventuelle si sa présence au Luxembourg est rare, un oiseau hivernant avec la mention

éventuelle si sa présence au Luxembourg est rare ;

11° le degré de protection, intégral ou partiel. »

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« (1) Concernant les espèces végétales intégralement protégées en supplément des interdictions

prévues à l’article 18, il est interdit d’enlever de leur station des spécimens de ces espèces. Elles ne peuvent

être cueillies, coupées, ramassées, déracinées, endommagées ou détruites intentionnellement.

La détention, le transport, le commerce ou l’échange et l’offre aux fins de vente ou d’échange d’espèces et

des spécimens de ces espèces prélevés dans la nature sont interdits.

Ces interdictions s’appliquent à tous les stades du cycle biologique de ces espèces et de ces spécimens, à

l’état frais ou desséché, ou autrement préservés.

(2) Les parties aériennes des espèces végétales partiellement protégées peuvent être cueillies, ramassées,

coupées, détenues, transportées ou échangées en petite quantité et à titre personnel non lucratif. Les parties

souterraines de ces espèces ne peuvent être ni enlevées de leur station, ni être déracinées, endommagées

ou détruites intentionnellement. Il est interdit de vendre ou d’acheter les parties aériennes de ces espèces.

(3) Il est interdit de détériorer ou détruire intentionnellement les habitats dans lesquels la présence des

espèces végétales protégées particulièrement est établie.

Les interdictions visées aux paragraphes 1 et 2 ne s’appliquent pas

1° aux opérations de gestion ou d’entretien d’un site en vue du maintien dans un état de conservation

favorable des espèces et des habitats que ledit site abrite ;

2° aux opérations de fauchage, de pâturage, de récolte ou de gestion forestière dans la mesure où ces

opérations assurent le maintien dans un état de conservation favorable des espèces concernées.

(4) Un acte intentionnel est un acte conscient d’accomplir une atteinte prohibée par les paragraphes 1 à 3

ou d’avoir pour résultat cette atteinte prohibée. »

Les normes constitutionnelles pertinentes

L’article 12 de la Constitution dispose

«La liberté individuelle est garantie. – Nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, et dans

la forme qu’elle prescrit. – Hors le cas de flagrant délit, nul ne peut être arrêté qu’en vertu de l’ordonnance

motivée du juge, qui doit être signifiée au moment de l’arrestation, ou au plus tard dans les vingt-quatre

heures».

L’article 14 de la Constitution dispose

« Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi ».

L’article 32, paragraphe 3, de la Constitution dispose

« Dans les matières réservées à la loi par la Constitution, le Grand-Duc ne peut prendre des règlements et

arrêtés qu’en vertu d’une disposition légale particulière qui fixe l’objectif des mesures d’exécution et le cas

échéant les conditions auxquelles elles sont soumises ».

La réponse de la Cour constitutionnelle

Le Tribunal administratif, en tant que juridiction de renvoi, a expliqué sa démarche en ce sens qu’une

éventuelle inconstitutionnalité des articles 20 et 4 de la loi du 18 juillet 2018 aurait une incidence directe

sur la légalité du règlement grand-ducal du 8 janvier 2010, pour autant que lesdits articles constituent la

base légale de ce dernier, sur le fondement duquel furent prises les décisions de fermeture de chantier et

de non-autorisation de destruction lui déférées.

Ainsi que l’énonce le Tribunal administratif, ledit article 20 constitue la base légale de l’interdiction de

destruction intentionnelle d’espèces végétales protégées particulièrement pouvant, soit, en vertu de l’article

73 de la loi du 18 juillet 2018, faire l’objet d’une décision de fermeture de chantier, soit, aux termes de l’article

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75 de la même loi, être sanctionnée d’une peine d’emprisonnement de huit jours à six mois et d’une amende

de 251.- € à 750.000.- € ou d’une de ces peines seulement.

Les deux questions préjudicielles soumises à la Cour se placent sous l’angle de vue que le non-respect de

l’article 20 de la loi du 18 juillet 2018 combiné à ses articles 4 et 3, point 19°, est susceptible de déboucher

sur des sanctions pénales sans que toutefois la juridiction de renvoi n’ait inclus, parmi les dispositions de la

loi à analyser quant à leur constitutionnalité, l’article 75 de la loi du 18 juillet 2018 qui sanctionne pénalement,

plus particulièrement, en les points 23° et 24° de son paragraphe 1 les infractions aux interdictions prévues

aux paragraphes 1 et 3 de l’article 20, précité, et au point 11 de son paragraphe 2 celles aux interdictions

prévues au paragraphe 2 dudit article 20.

L’article 73 de la loi du 18 juillet 2018, intitulé « pouvoirs du ministre » dispose que « le ministre interdit la

continuation de travaux contraires à la loi ou à une décision ministérielle prise en vertu de la loi. Cette décision

est affichée par les soins de l’administration de la Nature et des Forêts aux abords de la construction ».

L’article 73 constitue la base légale des décisions administratives soumises à la juridiction de renvoi, mais ne

contient pas de sanctions pénales, lesquelles sont prévues par l’article 75 de la même loi intitulé « sanctions

pénales ».

C’est sous le couvert d’une éventuelle procédure pénale engagée du fait du non-respect d’interdictions

prévues par l’article 20 de la loi du 18 juillet 2018 que la juridiction de renvoi a soumis à la Cour

constitutionnelle les deux questions préjudicielles sous analyse. Or, le juge administratif est incompétent pour

connaître d’un éventuel volet pénal de l’affaire.

Devant le juge administratif, le non-respect des interdictions prévues par l’article 20 de la loi du 18 juillet

2018 peut légalement sous-tendre une décision d’interdiction de continuation des travaux contraires à la loi

ou à une décision ministérielle prise en vertu de la loi, sans que toutefois pareille décision administrative

individuelle ne relève ni d’une matière réservée à la loi couverte par l’article 32, paragraphe 3, de la

Constitution ni des principes de légalité des incriminations et des peines régis par les articles 12 et 14 de

la Constitution.

Les deux questions préjudicielles posées manquent dès lors de caractère pertinent en ce qui concerne

l’application de l’article 20 de la loi du 18 juillet 2018, combiné aux articles 4 et 3, point 19°, de la même loi,

en tant que base juridique aux décisions administratives individuelles prises en application de l’article 73 de

la même loi, telles celles soumises au Tribunal administratif au principal.

La question de la base légale suffisante du règlement grand-ducal du 8 janvier 2010 concernant la protection

intégrale et partielle de certaines espèces de la flore sauvage ne relève pas de la compétence de la Cour

constitutionnelle.

Les deux questions préjudicielles sont partant à déclarer irrecevables.

Par ces motifs,

la Cour constitutionnelle ;

déclare les deux questions préjudicielles irrecevables ;

dit que dans les trente jours de son prononcé, l’arrêt sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de

Luxembourg, Mémorial A ;

dit qu’il sera fait abstraction de la dénomination de la société anonyme SOCIÉTÉ1.) S.A. lors de la publication

dans le Journal officiel ;

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dit que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au greffe du

Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg dont émane la saisine et qu’une copie conforme sera

envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.

Lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Roger Linden, en

présence du greffier Viviane Probst.

Viviane Probst

greffier

Roger Linden

président