Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00162 du 12 février 2021.

N° 130 du 23 février 2021

Arrêt de la Cour constitutionnelle - Arrêt n° 00162 du 12 février 2021.

Dans l’affaire n° 00162 du registre

ayant pour objet une question préjudicielle soumise à la Cour constitutionnelle, conformément à l’article

6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, par le tribunal

administratif du Grand-Duché de Luxembourg, quatrième chambre, suivant jugement rendu le 9 septembre

2020 (n° 41782 du rôle), déposé au greffe le 21 septembre 2020, dans le cadre d’un litige

Entre

X, représentée par son directoire actuellement en fonctions,

et

l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, représenté par le Ministre d’État, ayant ses bureaux à

L-1341 Luxembourg, 2, Place de Clairefontaine,

La Cour,

composée de

Jean-Claude WIWINIUS, président,

Francis DELAPORTE, vice-président,

Henri CAMPILL, conseiller,

Roger LINDEN, conseiller,

Lotty PRUSSEN, conseiller,

Viviane PROBST, greffier,

Sur les conclusions déposées au greffe de la Cour le 12 octobre 2020 par la société anonyme ELVINGER

HOSS PRUSSEN, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill,

immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du

tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée par Maître Nathalie PRÜM-CARRE,

avocat à la Cour, pour X, celles déposées le 20 octobre 2020 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour,

pour l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, et celles additionnelles déposées le 18 novembre

2020 pour X,

l’affaire ayant été prise en délibéré de l’accord des mandataires et sans leur parution à l’audience publique de

la Cour constitutionnelle du 8 janvier 2021, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de la loi du 19 décembre

2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et commerciale,

rend le présent arrêt

Le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg a été saisi par X d’une requête tendant à la

réformation, sinon à l’annulation de

JOURNAL OFFICIEL du Grand-Duché de Luxembourg

MÉMORIAL A - 130 du 23 février 2021

1. la décision du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, ci-après le « ministre », du

28 avril 2017, déclarant recevable sa demande d’accréditation en tant qu’établissement d’enseignement

supérieur spécialisé et d’accréditation de nouveaux programmes de formation sous condition que le

dossier d’accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum,

2. la décision du ministre datée du 6 juillet 2018,

3. l’arrêté du ministre du 6 juillet 2018, portant accréditation de X et des programmes de formation Manager de

Chantier (Bachelor), et Management de l’Innovation, parcours-type : Management de la Qualité (Master),

4. l’arrêté du ministre du 6 juillet 2018 limitant l’accréditation du programme de formation Business

Administration (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation Business Administration

(Master) au 14 septembre 2019,

5. l’arrêté du ministre du 22 juillet 2016 en sa version modifiée par l’arrêté du 6 juillet 2018,

6. la décision du ministre datée du 25 juillet 2018 et

7. l’arrêté du ministre du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme Business Administration

(Bachelor) jusqu’au 14 mars 2021.

Le tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour connaître du recours principal en réformation, a reçu

en la forme le recours subsidiaire en annulation et, au fond, a soumis, avant tout autre progrès en cause, à

la Cour constitutionnelle les deux questions préjudicielles suivantes

« Les articles 1

er (2), 27 et 28bis de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement

supérieur, telle que modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009

portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’ils excluent de leur champ d’application un

établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un

établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur

spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux

étudiants, sont-ils conformes à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;

« L’article 1

er (2), de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, lu avec

les articles 27 et 28 bis de la même loi, dans leur version antérieure à la loi du 23 juillet 2016 modifiant la

loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’il exclut de son

champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est

pas un partenaire d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme

établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-

mêmes accrédités aux étudiants, est-il conforme à l’article 10 bis de la Constitution ? ».

Au regard des deux questions préjudicielles posées, la Cour constitutionnelle est amenée à examiner la

conformité à l’article 10bis de la Constitution des articles 1

er, paragraphe 2, 27 et 28bis de la loi du 19 juin

2009 portant organisation de l’enseignement supérieur (ci-après « la loi de 2009 »), telle que modifiée par la

loi du 23 juillet 2016 portant organisation de l’enseignement supérieur (ci-après « la loi de 2016 »), dans sa

version issue de la loi modificative de 2016 (première question préjudicielle) et dans celle en vigueur avant

ladite modification législative (seconde question préjudicielle), qui sont de la teneur suivante

Loi du 19 juin 2009 en sa version applicable

avant la modification du 23 juillet 2016

(seconde question)

Loi du 19 juin 2009 en sa version modifiée par

la loi du 23 juillet 2016 (première question)

Article

er (2)

L’enseignement supérieur luxembourgeois

comprend

• les formations dispensées dans le cadre de

la loi du 12 août 2003 portant création de

l’Université du Luxembourg,

• les formations dispensées dans

l’enseignement supérieur de type court,

• les formations diplômantes organisées

par des établissements d’enseignement

étrangers, publics et/ou privés, soit sous

leur seule responsabilité, soit en partenariat

L’enseignement supérieur luxembourgeois

comprend

1. les formations dispensées dans le cadre de

la loi du 12 août 2003 portant création de

l’Université du Luxembourg,

2. les formations dispensées dans

l’enseignement supérieur de type court,

3. les formations diplômantes organisées

par des établissements d’enseignement

supérieur étrangers, publics ou privés, soit

sous leur seule responsabilité par le biais

JOURNAL OFFICIEL du Grand-Duché de Luxembourg

MÉMORIAL A - 130 du 23 février 2021

avec un organisme luxembourgeois autre

que l’Université du Luxembourg.

de la création d’une filiale au Grand-Duché

de Luxembourg, soit en partenariat avec un

organisme luxembourgeois.

Article

Tout diplôme d’enseignement supérieur

tel que défini à l’article 1

er de la présente

loi délivré sur le territoire du Grand-

Duché de Luxembourg, par une institution

d’enseignement supérieur, luxembourgeoise

ou étrangère, privée ou publique, soit sous

la seule responsabilité de cette institution

soit conjointement avec un organisme privé

luxembourgeois, doit être délivré, soit dans le

cadre d’une formation accréditée, soit par une

institution accréditée, soit dans le cadre d’un

partenariat accrédité.

L’Université du Luxembourg, créée par la

loi du 12 août 2003 est exemptée de la

procédure d’accréditation.

Tout diplôme d’enseignement supérieur tel

que défini à l’article 1

er émis sur le territoire

du Grand-Duché de Luxembourg par

une institution d’enseignement supérieur

étrangère, publique ou privée, soit sous la

seule responsabilité de cette institution par

le biais de la création d’une filiale au Grand-

Duché de Luxembourg, soit en partenariat

avec un organisme luxembourgeois, doit

être délivré dans le cadre d’une formation

accréditée au Grand-Duché de Luxembourg.

Celle-ci doit être assurée par une institution

accréditée au Grand-Duché de Luxembourg.

Article

28bis

(1) Peuvent être accrédités des institutions

d’enseignement supérieur publiques ou

privées et des programmes d’études

d’établissements d’enseignement

supérieur dispensés par le biais d’accords

de coopération avec des chambres

professionnelles et des établissements

publics ayant des formations d’enseignement

supérieur dans leurs missions.

(1) Peuvent être accrédités des institutions

d’enseignement supérieur étrangères,

publiques ou privées, et des programmes

d’études dispensés soit sous leur seule

responsabilité, par le biais de la création

d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg,

soit dans le cadre d’un partenariat avec un

organisme luxembourgeois.

L’accréditation d’un programme d’études

est soumise à l’accréditation conjointe de

l’institution qui dispense ce programme.

(2) Une institution d’enseignement supérieur

peut être accréditée dans une des deux

catégories suivantes

1. université ou filiale d’une université,

2. établissement d’enseignement supérieur

spécialisé ou filiale d’un établissement

d’enseignement supérieur spécialisé.

(2) Une institution d’enseignement supérieur

peut être accréditée dans une des deux

catégories suivantes

1. université ou filiale d’une université,

2. établissement d’enseignement supérieur

spécialisé ou filiale d’un établissement

d’enseignement supérieur spécialisé.

(3) Peuvent être accrédités comme

programmes d’études

1. les programmes d’études du brevet de

technicien supérieur,

2. les programmes d’études de bachelor,

3. les programmes d’études de master,

4. les programmes d’études de doctorat.

(3) Peuvent être accrédités comme

programmes d’études

1.

les programmes d’études du brevet

de technicien supérieur,

1bis.

les programmes d’études du diplôme

d’études supérieures générales,

2.

les programmes d’études de

bachelor,

3.

les programmes d’études de master,

4.

les programmes d’études de

doctorat.

L’accréditation d’un programme d’études

de doctorat est soumise à l’accréditation

conjointe de l’institution concernée en tant

qu’université ou filiale d’une université.

JOURNAL OFFICIEL du Grand-Duché de Luxembourg

MÉMORIAL A - 130 du 23 février 2021

(4) Les formations sanctionnées par ces

diplômes et grades sont reconnues au Grand-

Duché en vertu de l’accréditation attribuée

aux établissements et aux programmes

d’études.

(4) Les formations sanctionnées par ces

diplômes et grades sont reconnues au Grand-

Duché en vertu de l’accréditation attribuée

aux établissements et aux programmes

d’études.

Il se dégage de l’examen des dispositions légales précitées, tant dans la version leur conférée par la

modification législative de 2016 que dans la version antérieure, que l’article 1

er, paragraphe 2, de la

loi de 2009, s’il inclut dans l’enseignement supérieur 1) les formations dispensées par l’Université du

Luxembourg, 2) les formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court et 3) les formations

diplômantes dispensées au Luxembourg par des établissements d’enseignement supérieur étrangers,

publics ou privés, il en exclut, implicitement mais nécessairement, en dehors de l’enseignement supérieur de

type court, les formations diplômantes dispensées par des établissements d’enseignement supérieur privés

luxembourgeois agissant sous leur seule responsabilité.

Les articles 27 et 28bis de la loi de 2009 ne sauraient en effet être interprétés comme incluant les

établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois, dès lors que ces articles apparaissent

nécessairement tributaires de la délimitation légale du champ d’application de l’enseignement supérieur

inscrit à l’article 1

er, paragraphe 2, de la loi de 2009 qui, tant dans sa version initiale que dans sa

version modifiée par la loi de 2016, ne vise, à l’exception des formations dispensées par l’Université du

Luxembourg et dans l’enseignement supérieur de type court, que les formations diplômantes organisées par

des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés.

Il en suit que mis à part l’enseignement supérieur de type court, tout établissement d’enseignement

privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, est exclu en tant qu’acteur du marché

luxembourgeois de l’enseignement supérieur.

L’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution dispose : « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi. ».

L’article 111 de la Constitution dispose : « Tout étranger qui se trouve sur le territoire du Grand-Duché, jouit

de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi. ».

Il se dégage de ces dispositions non seulement que les étrangers qui se trouvent sur le territoire du Grand-

Duché sont, à moins d’une exception légale, traités de manière égale aux Luxembourgeois, mais encore

nécessairement qu’en vertu du principe de l’égalité, ces derniers ne sauraient être exclus des droits reconnus

aux étrangers.

La mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre

lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable.

Tel est le cas en général pour les acteurs du marché de l’enseignement supérieur organisant des formations

diplômantes, qui exercent tous la même activité.

Tel est le cas plus particulièrement, d’un côté, des établissements d’enseignement étrangers, publics ou

privés, qui dispensent sous leur responsabilité des formations diplômantes au Luxembourg relevant de

l’enseignement supérieur et, d’un autre côté, des établissements d’enseignement privés luxembourgeois qui

entendent également dispenser pareilles formations sous leur seule responsabilité.

Le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, soumettre certaines

catégories de personnes à des régimes légaux différents à la condition que la différence instituée procède

de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but.

L’État n’a ni précisé dans le cadre de l’élaboration des lois de 2009 et 2016, ni invoqué durant la procédure

devant les juridictions administratives ou durant celle devant la Cour constitutionnelle en quoi la différence de

traitement opérée par les dispositions sous examen, notamment entre les établissements d’enseignement

étrangers, publics ou privés, qui sont en substance autorisés à dispenser sous leur seule responsabilité des

formations diplômantes au Luxembourg et les établissements d’enseignement privés luxembourgeois qui ne

JOURNAL OFFICIEL du Grand-Duché de Luxembourg

MÉMORIAL A - 130 du 23 février 2021

sont pas autorisés à dispenser pareilles formations, procède d’une différenciation rationnellement justifiée,

adéquate et proportionnée au but poursuivi.

Aucune justification de la différence de traitement constatée ne se dégage par ailleurs des éléments

d’appréciation soumis à la Cour.

Il y a partant lieu de dire, par rapport aux deux questions préjudicielles posées, que les articles 1

er,

paragraphe 2, 27 et 28bis de la loi de 2009, tant dans leur version initiale que dans celle modifiée par la

loi de 2016, en ce qu’ils excluent, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, tout établissement

privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, de l’organisation de formations diplômantes

relevant de l’enseignement supérieur luxembourgeois, ne sont pas conformes au principe d’égalité devant

la loi consacré par l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution.

PAR CES MOTIFS,

la Cour constitutionnelle

dit que par rapport aux deux questions préjudicielles posées, les articles 1

er, paragraphe 2, 27 et 28bis de la

loi du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, tant dans leur version initiale que dans

celle modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de

l’enseignement supérieur, en ce qu’ils excluent, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, tout

établissement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, de l’organisation de formations

diplômantes relevant de l’enseignement supérieur luxembourgeois, ne sont pas conformes au principe

d’égalité devant la loi consacré par l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution ;

dit que dans les trente jours de son prononcé, l’arrêt sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de

Luxembourg, Mémorial A ;

dit qu’il sera fait abstraction du nom de la société anonyme de droit luxembourgeois X lors de la publication

de l’arrêt au Journal officiel ;

dit que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au tribunal

administratif du Grand-Duché de Luxembourg, dont émane la saisine, et qu’une copie conforme sera envoyée

aux parties en cause devant cette juridiction.

La lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Jean-Claude

WIWINIUS, en présence du greffier Viviane PROBST.

Le greffier,

Viviane Probst

Le président,

Jean-Claude Wiwinius