Legality of unpublished internal normative act concerning construction permit charges and retroactivity of enforcement procedures

Şedinţa publică din data de 14 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 17.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Oraşul Târgu - Neamţ, în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Stat în Construcţii (ISC) şi Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (MLPDA), a solicitat anularea Ordinului Inspectorului general al I.S.C. nr. 1015/02.04.2019, a tuturor ordinelor/dispoziţiilor subsecvente, inclusiv a celor emise de MLPDA, ca nelegale, iar până la soluţionarea cauzei pe fond, suspendarea executării tuturor acestora.

Prin sentinţa civilă nr. 98/15.12.2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cererii de suspendare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 18/25.02.2021 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a declinat competenta de soluţionare a acţiunii în anulare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

In faţa Curţii de Apel Bucureşti reclamante a precizat că cererea vizează atât Ordinul nr. 839/12.10.2009 emis de M.D.A.L.A., cât şi Ordinul nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcţii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1065 din 2 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins sancţiunea decăderii reclamantului din dreptul de a-şi completa acţiunea, ca neîntemeiată.

S-a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcţii, ca neîntemeiată.

S-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei în petitul de cerere privind anularea Ordinului nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcţii.

S-a respins cererea de suspendare a Ordinului nr. 839/12.10.2009 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei şi a Ordinului nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcţii, ca neîntemeiată.

S-a respins cererea de anulare a Ordinului M.D.A.L.A. nr. 839/12.10.2009 şi Ordinului I.S.C. nr. 1015/02.04.2019 formulată de reclamantul Oraşul Târgu Neamţ, în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Stat în Construcţii şi Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Administraţiei, cum a fost precizată la data de 17.05.2021, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat apel reclamanta invocând următoarele motive de nelegalitate:

- Ordinul I.S.C. nr. 1015/2015 nu este publicat în Monitorul Oficial, în aceste condiţii, el neputând produce efecte juridice;

- curtea de apel a constatat aceasta situaţie, dar a apreciat ca prevederile Ordinului au aplicabilitate, contrar prevederilor art. 11 alin. (1) si (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi deciziilor I.C.C.J. (decizia nr. 3479/2021, publicată în M.O. nr. 597/15.06.2021) şi CCR

- curtea de apel nu a sesizat că prevederile din Ordin ce priveau virarea cotei pentru fiecare autorizaţie de construire, în condiţiile nemajorării valorii iniţiale a investiţiei - rămasă la valoarea din prima autorizaţie, pentru care s-a virat cota legală, nu se regăsesc în lege, respectiv, nici în Legea nr. 50/1991, nici în Legea nr. 10/1995. Mai mult, prevederile legale stabilesc clar că respectiva cotă se calculează la valoarea investiţiei;

- nu există nici o prevedere care să o oblige pe reclamantă la plata unor cote suplimentare în situaţia emiterii unei noi autorizaţii de construire pentru acelaşi obiectiv (numai pentru intrarea în legalitate cu privire la termenul de finalizare, fără a se majora valoarea investiţiei, a lucrărilor);

- pârâta, prin modul de interpretare a Legilor nr. 10/1995 şi nr. 50/1991, încalcă si o prevedere expresă a art. 30 alin. (1) din al doilea act normativ, care prevede că respectivele cote se calculează la valoarea lucrărilor autorizate;

- la pct. 8.1.5. din Procedura aprobata prin ordinul contestat, este consemnat că respectivele cote se achită într-o singură tranşă şi se calculează la valoarea lucrărilor autorizate, astfel că pârâta I.S.C. a adăugat la lege şi a aplicat abuziv ordinul nepublicat în Monitorul Oficial;

- se invocă şi aplicarea retroactivă a Ordinului nr. 1015/02.04.2019 la acte şi fapte juridice anterioare, respectiv la autorizaţiile de construire nr. x/11.06.2015 şi nr. y/16.01.2016;

În concluzie, s-a arătat că hotărârea este nelegală, întrucât instanţa de fond a respins acţiunea, deşi ordinul nu a fost publicat în Monitorul Oficial, fiind şi netemeinică întrucât pe baza acestui ordin pârâta a pretins plata unor cote suplimentare, peste cele virate, calculate la valoarea finală a investiţei.

Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea apelului, desfiinţarea sentinţei criticate, şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a depus întâmpinare prin care a solicitat să se constate că, în ceea ce îl priveşte, hotărârea a rămas definitivă prin neatacarea soluţiei primei instanţe referitoare la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

5. Soluţia instanţei de recurs

În temeiul art. 457 din C. proc. civ., Înalta Curte a calificat calea de atac exercitată în cauză, ca fiind recurs, ţinând seama de natura litigiului dedus judecăţii şi de dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.

Cu privire la cadrul procesual şi la obiectul acţiunii deduse judecăţii, se impun o serie de observaţii preliminare analizării motivelor de recurs.

Reţine Înalta Curte, sub un prim aspect, că prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea şi suspendarea Ordinului Inspectorului General al Inspectoratului de Stat în Construcţii nr. 1015/02.04.2019 şi a tuturor ordinelor şi dispoziţiilor subsecvente, inclusiv a celor emise de M.L.P.D.A.

Urmare a dispoziţiei Curţii de Apel Bucureşti luate prin rezoluţia din data de 25.04.2021 cu privire la precizarea ordinelor şi dispoziţiilor subsecvente a căror suspendare/anulare se solicită, reclamanta a precizat că acţiunea vizează Ordinul nr. 1015/2.04.2019 (greşit fiind indicat ordinul nr. 1052) - Procedura privind încasarea, urmărirea, regularizarea cotelor legale datorate I.S.C., precum şi restituirea diferenţelor rezultate în urma regularizării şi Ordinul emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei nr. 839/12.10.2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii .

Deşi în cadrul acţiunii recurenta - reclamantă invocă ca motiv de nelegalitate refuzul nejustificat privind eliberarea adeverinţei înregistrate la I.J.C. Neamţ cu nr. x/01.07.2020 pentru obiectivul "Reabilitare şi modernizare a trei corpuri de clădire la Colegiul Tehnic "Ion Creangă Tg -Neamţ", Înalta Curte constată că instanţa nu a fost investită cu verificarea legalităţii adresei Inspectoratului Judeţean în Construcţii Neamţ nr. 14787/19.08.2020, respectiv a modului în care autoritatea publică locală a aplicat dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, art. 43 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, art. 76 alin. (2) lit. a) din Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 şi art. 267 alin. (14) din Legea nr. 571/2003.

Totodată, din parcurgerea motivelor de recurs, se constată că recurenta-reclamantă nu a formulat nicio critică de nelegalitate a sentinţei în ceea ce priveşte Ordinul emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei nr. 839/12.10.2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, nerecurând sentinţa nici în ceea ce priveşte soluţia curţii de apel pronunţată asupra cererilor de suspendare, sentinţa fiind definitivă sub aceste aspecte.

Astfel, Înalta Curte constată că este învestită cu controlul de legalitate al unui act administrativ cu caracter normativ, respectiv Ordinul nr. 1015/02.04.2019 pentru aprobarea Procedurii privind încasarea, urmărirea, regularizarea cotelor legale datorate inspectoratului de Stat în Construcţii, precum şi restituirea diferenţelor rezultate în urma regularizării, ceea ce presupune verificarea conformităţii acestuia cu legea şi cu actele normative având forţă juridică superioară respectivului act potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora:

"Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

În susţinerea motivelor de nelegalitate, astfel cum s-a reluat şi prin motivele de recurs expuse la pct. 3 din prezenta hotărâre, recurenta - reclamantă a criticat modalitatea în care pârâta a pretins, pe baza ordinului, plata unor cote suplimentare, peste cele virate.

Potrivit fişei debitorului emisă de Inspectoratul Judeţean în Construcţii Neamţ din data de 26.11.2020 înregistrată sub nr. x/26.11.2020, s-a reţinut că reclamantul mai are de achitat către ISC suma de 8.119,65 RON, reprezentând penalităţi aferente cotelor de 0,1% din valoarea lucrărilor autorizate şi 0,5% din valoarea lucrărilor, prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi art. 43 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, pentru lucrările de reabilitare şi modernizare realizate în baza autorizaţiilor de construire nr. x/11.06.2015 şi nr. y/16.01.2018 emise de Primăria Oraşului Târgu Neamţ.

De asemenea, în adresa Inspectoratului de Stat în Construcţii nr. 28277/31.07.2020 comunicată Inspectoratului Judeţean în Construcţii Neamţ, se face referire la procedurile interne ale ISC valabile pentru perioada 2016 - prezent care se referă la încasarea, urmărirea, regularizarea cotelor, arătând că "instituţia încasează cotele legale pentru fiecare autorizaţie de construcţie emisă indiferent dacă pentru acelaşi obiectiv de investiţie se emit mai multe autorizaţii de construcţii"

Astfel cum a reţinut şi prima instanţă, Înalta Curte constată că temeiul încasării cotelor pentru fiecare autorizaţie de construcţie nu îl reprezintă ordinul contestat, nicăieri în cuprinsul adresei nefăcându-se referire la Ordinul nr. 1015/02.04.2019.

Suprapunând prevederile normative a căror anulare s-a solicitat cu cele în baza cărora au fost emise, Înalta Curte constată că Ordinul nr. 1015/02.04.2019 la pct. 8.1.1. - Încasarea şi urmărirea cotelor de 0,1 % şi de 0,5 %, nu face decât să indice şi să citeze dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, iar la art. 8.1.2. să citeze dispoziţiile art. 43 alin. (1) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii.

Constatându-se deplina conformitate a dispoziţiilor din ordin cu cele în baza cărora au fost adoptate, nu se poate reţine nelegalitatea criticată de reclamantă.

Aşa cum s-a demonstrat, prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se detaileze procedura internă cu privire la urmărirea cotelor legale, atribuţiile persoanelor desemnate (inspectorul în construcţii cu atribuţii de control căruia i-a fost repartizată lucrarea), procedura de urmat pentru încasarea cotelor (termenele pentru emiterea notificărilor), procedura de emitere a adeverinţelor prin care se confirmă plăţile, etc.

Or, când recurenta reclamanta se referă prin recurs la modalitatea de interpretare a dispoziţiilor Legilor nr. 10/1995 şi nr. 50/1991 şi la încălcarea prevederilor art. 30 alin. (1) din al doilea act normativ, care prevede că respectivele cote se calculează la valoarea lucrărilor autorizate, nu are în vedere în concret vreo dispoziţie din ordinul contestat, respectiv neconformitatea acestora cu prevederile legale superioare în temeiul cărora a fost emis, ci modalitatea în Inspectoratul Judeţean în Construcţii a interpretat şi aplicat cadrul legal.

Referitor la critica privind încălcarea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte reţine că acestea au în vedere ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, iar, în speţă, suntem în prezenţa unui regulament intern emis de o instituţie publică aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (potrivit art. 1 din Ordonanţa nr. 63/2001 privind înfiinţarea Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C.).

Pe de altă parte, nepublicarea unui act administrativ cu caracter normativ în Monitorul Oficial nu atrage nulitatea actului, astfel cum susţine recurenta, sancţiunea putând fi analizată doar cu ocazia verificării în concret a vătămării suferite de reclamantă atunci când îi este opus în emiterea unui act administrativ individual.

Totodată, nici considerentele deciziei nr. 3479 din data de 9 iunie 2021 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, nu pot fi aplicate prin analogie, întrucât acestea au vizat interpretarea prevederilor art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 în cazul pandemiei COVID-19.

Având în vedere aceste motive, nu poate fi primită critica privind nepublicarea ordinului în Monitorul Oficial.

A mai susţinut recurenta - reclamantă că Ordinul nr. 1015/02.04.2019 emis de către Inspectoratul de Stat în Construcţii nu se poate aplica cu privire la autorizaţiile de construire privind lucrări emise înainte de luna aprilie 2019, încălcându-se astfel principiul neretroactivităţii legii, însă Înalta Curte constată că niciun articol din actul normativ contestat nu cuprinde vreo astfel de dispoziţie, instanţa nefiind învestită nici prin acţiune şi nici prin cererea modificatoare, cu analiza refuzului I.S.C. Neamţ de eliberare a adeverinţei din care să rezulte plata cotelor legale, document obligatoriu pentru convocarea comisiei de recepţie la terminarea lucrărilor publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant Oraşul Târgu-Neamţ împotriva sentinţei civile nr. 1065 din 2 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 martie 2023.