Annulment of National Committee for Emergency Situations decision due to failure to publish administrative normative act in Official Gazette

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.05.2021, sub numărul x/2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin preşedinte Prim-Ministrul României, în temeiul art. 15 alin. (4) şi următoarele din Legea nr. 136/2020, să se constate inexistenţa/anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 9/2021.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 814 pronunţată la 25 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 814 pronunţată la 25 mai 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea fondului, cu consecinţa respingerii cererii de intervenţie accesorie formulată de Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă ca fiind inadmisibilă în principiu şi admiterea cererii de chemare în judecată şi constatarea inexistenţei/anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 9/2021.

În ceea ce priveşte prima critică, susţine că în cauză nu sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de lege pentru admiterea cererii de intervenţie accesorie. Astfel, asigurarea de către Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a secretariatului tehnic permanent al Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu reprezintă un argument care să-i asigure calitate procesuală în litigiul pendinte, deoarece nu se pune în lumină un interes concret, un folos practic pe care această instituţie îl are pentru a interveni în proces, iar admiterea acţiunii nu ar perturba în vreun fel buna funcţionare a acestei instituţii sau activitatea de a asigura în continuare buna desfăşurare a secretariatului Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă. Faţă de cele menţionate anterior, se poate constata că Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă nu justifică niciun interes în cauză pentru a putea să formuleze cerere de intervenţie accesorie. În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie, solicită a se constata că pârâtul nu a formulat nicio apărare în cauză, iar potrivit art. 61 alin. (3) din C. proc. civ., intervenientul accesoriu poate numai să sprijine apărarea uneia dintre părţi, neputând formula apărări şi invoca excepţii proprii.

Pe fondul cauzei, arată că instanţa de fond a respins excepţia lipsei de obiect a cererii prin raportare la existenţa Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 28/14.05.2021, refuzând să analizeze cu prioritate dacă s-a făcut dovada existenţei unei astfel de hotărâri, în condiţiile în care la dosarul cauzei s-a depus un înscris în format word, nesemnat şi neştampilat, şi dacă el reprezintă un act administrativ şi o probă în cauză, nefiind totodată nici publicată în Monitorul Oficial o astfel de hotărâre.

Cu titlu prealabil, arată că în cadrul dosarului nr. x/2021, care a avut ca obiect acţiunea în anularea deciziei individuale de carantină, a invocat excepţia inexistenţei Hotărârii nr. 9/2021, însă excepţia a fost respinsă ca inadmisibilă, motivat de faptul că aceasta constituie un act administrativ normativ a cărui nelegalitate se analizează numai în cadrul procedurii reglementate de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, nici în cadrul prezentei acţiuni inexistenţa Hotărârii nr. 9/2021 nu a fost analizată în mod efectiv, cu toate că Hotărârea nr. 9/2021 nu este publicată în Monitorul Oficial, fiind incidente în cauză motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

A criticat nepublicarea în Monitorul Oficial, în conformitate cu toate legile în vigoare privind existenţa, valabilitatea, opozabilitatea actelor administrative normative, a actului care i-a fost aplicabil, aşa cum rezultă din hotărârile definitive pronunţate în dosarul nr. x/2021, fiindu-i restrâns exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Prima instanţă s-a limitat numai la analiza dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 şi a concluzionat că nu intervine obligaţia de publicare în Monitorul Oficial. Totodată, a reţinut dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020, ignorând dispoziţiile art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege care se referă la publicarea pe diverse site-uri a ordinelor şefului Departamentului pentru pentru Situaţii de Urgenţă şi nu a Hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă. Procedând în această modalitate, prima instanţă a statuat în mod nelegal că nu este obligatoriu ca aceste hotărâri să fie publicate în Monitorul Oficial al României. Mai mult, prima instanţă a ignorat dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, deşi trebuia să analizeze dacă hotărârea contestată se încadrează în sintagma "alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate".

În privinţa respingerii pe fond a acţiunii privind nelegalitatea şi netemeinicia Hotărârii nr. 9/2021, a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În privinţa motivelor de nelegalitate şi netemeinicie referitoare la art. 2 alin. (5) din Hotărârea nr. 9/2021, a arătat că această dispoziţie contravine dispoziţiilor art. 25 din Constituţia României, privind libera circulaţie, hotărârea primei instanţe cu privire la acest aspect este netemeinică şi nelegală. Astfel, art. 4 reţinut de instanţă se referă la măsurile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 136/2020, respectiv carantina persoanelor. Totodată, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 se referă la carantina persoanelor sosite în România şi nu la carantina persoanelor aflate pe teritoriul altor state. Mai mult, din întreg conţinutul Legii nr. 136/2020 se poate constata că nu există nicio normă în baza căreia să se poată refuza sau condiţiona intrarea cetăţenilor români pe teritoriul României, nefiind astfel incidente dispoziţiile art. 53 din Constituţia României .

În privinţa art. 2 alin. (1) coroborate cu art. 4 din Hotărârea nr. 9/2021, hotărârea pronunţată de prima instanţă a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii şi nu conţine motivele privind lipsa de proporţionalitate a măsurii. Interpretarea dispoziţiilor art. 4, art. 11 alin. (1) şi art. 3 lit. q) trebuie să fie făcută în concordanţă cu dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 136/2020. Astfel caracteristicile comune ale grupurilor populaţionale cărora li se aplică măsura carantinei trebuie să fie caracteristici care să fie în concordanţă cu scopul legii, să nu poată conduce la discriminare şi nici să nu permită aplicarea de măsuri neproporţionale.

Instanţa nu a analizat dacă există o diferenţiere de tratament, în raport de situaţii identice. Or, o asemenea diferenţiere de tratament există în cauză, deoarece persoanele aflate în situaţie identică (se întorceau din Luxemburg, deci dintr-o ţară cu acelaşi risc epidemiologic) au fost excluse de la măsura carantinei, preferenţial, pe baza unor criterii care nu au legătură cu scopul Legii nr. 136/2020 şi sunt în contradicţie cu art. 53 din Constituţie.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimatul-intervenient Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

În ceea ce priveşte admisibilitatea cererii de intervenţie, intimatul-intervenient arată că participarea sa la proces este justificată de prevederile art. 81 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, întrucât asigură secretariatul tehnic permanent al emitentului actului. De asemenea, sunt invocate şi prevederile Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 13/22.01.2021 directorul general al Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă efectuează operaţiuni aferente acţiunilor în instanţă care implică plata taxelor de timbru şi a cheltuielilor de judecată la care ar putea fi obligat Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

În ceea ce priveşte obligaţia publicării actului atacat, intimatul-intervenient arată, pe de o parte, că o astfel de obligaţie nu există, ca urmare a normelor derogatorii cuprinse în art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, şi, pe de altă parte, instanţa de fond a reţinut în mod corect că emitentul actului este un organism interinstituţiuonal care nu poate fi asimilat unui organ de specialitaet al administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului.

În ceea ce priveşte încălcarea drepturilor prevăzute de Constituţie, intimatul-intervenient arată că măsura dispusă a fost justificată de existenţa unui risc epidemiologic creat de pandemie şi este proporţională, neexistând măsuri discriminatorii.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de anulare a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 9/2021 .

Prin ordinul contestat s-a aprobat lista ţărilor/zonelor/teritoriilor cu risc epidemiologic ridicat pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, stabilirea regulilor de aplicare a măsurii carantinei asupra persoanelor care sosesc din ţările/zonele/teritoriile de risc epidemiologic ridicat şi abrogarea unor prevederi ale hotărârilor comitetului.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată şi, totodată, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, iar recurenta a atacat această soluţie prin prisma cazurilor de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., fiind criticată atât soluţia de admitere a cererii de itervenţie accesorie cât şi soluţia pe fond.

Referitor la cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond, de admitere în principiu a acesteia, este nelegală.

Potrivit art. 61 din C. proc. civ., "(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare.

(2) Intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta.

(3) Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi."

Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă nu a justificat un interes propriu în susţinerea poziţiei procesuale a emitentului actului atacat, astfel încât cererea de intervenţie trebuia respinsă ca inadmisibilă.

Faptul că, potrivit art. 81 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, nu constituie o justificare pentru participarea, în nume propriu, în calitatea de intervenient, a acestei instituţii într-un litigiu în care se discută legalitatea unui act administrativ emis de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, întrucât Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă nu poate obţine, personal, niciun folos practic ca urmare a derulării prezentului litigiu.

De altfel, art. 81 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 prevede că Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Naţional "prin Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă", astfel încât, nici din acest punct de vedere, participarea, în nume personal, a Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă la prezentul litigiu nu este justificată.

Prin întâmpinare, intimatul-intervenient a invocat şi calitatea şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă de vicepreşedinte al Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, dar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că un astfel de cumul de funcţii nu poate constitui, în sine, un argument în sprijinul existenţei unui interes al instituţiei, în ansamblu, pentru participarea la prezentul litigiu.

În fine, referitor la faptul că prin Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 13/22.01.2021 directorul general al Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă efectuează operaţiuni aferente acţiunilor în instanţă care implică plata taxelor de timbru şi a cheltuielilor de judecată la care ar putea fi obligat Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, Înalta Curte constată că aceste prevederi confirmă faptul că acţiunile Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nu pot fi realizate în nume propriu, ci doar în numele şi pentru emitentul actului atacat. Or, intervenţia accesorie nu se confundă cu reprezentarea unei instituţii de către o altă instituţie publică, în cazul intervenţiei actele intervenientului fiind realizate în nume propriu, în temeiul unui interes personal pentru participarea la litigiu.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, o primă problemă care se pune în speţă se referă la obligaţia publicării ordinului atacat.

Instanţa de fond a apreciat că nu sunt aplicabile prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, întrucât Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu este un organ al administraţiei publice centrale de specialitate, ci un organism interinstituţional.

Aceste susţineri nu sunt împărtăşite de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Potrivit art. 11 din legea nr. 24/2000, "(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate."

Referitor la administraţia publică, în Constituţia României sunt reglementate două categorii, respectiv Administraţia publică centrală de specialitate (cap. V Secţiunea I din Constituţia României) şi Administraţia publică locală (cap. V Secţiunea II). Dacă am accepta interpretarea instanţei de fond, consecinţa ar fi aceea că autoritatea publică pârâtă nu s-ar încadra la niciuna dintre categoriile reglementate de Constituţie, ci ar fi vorba de o entitate înfiinţată în afara cadrului constituţional. O astfel de consecinţă este, în mod vădit, inacceptabilă.

Faptul că, potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă este un organ interinstituţional, nu poate conduce la concluzia că acesta ar avea un alt statut juridic decât instituţile care au concurat la formarea lui, mai ales în condiţiile în care, aşa cum am arătat mai sus, potrivit Constituţiei României, o astfel de categorie de autorităţi publice centrale care să nu aparţină Administraţiei publice centrale de specialitate nu este reglementată de legea fundamentală.

Nici argumentul instanţei de fond, potrivit căruia art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 ar statua, implicit, în sensul lipsei obligaţiei de publicare a actului atacat în Monitorul Oficial al Românei, nu poate fi primit, articolul menţionat făcând, într-adevăr, vorbire de acte care se publică şi acte care nu se publică în Monitorul Oficial al României, fără, însă, să reglementeze un regim de publicare a actelor derogator de la normele generale şi fără să se poată concluziona în sensul că o hotărâre a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă emisă în temeiul art. 11 din acelaşi act normativ ar face parte din categoria actelor care nu trebuie publicate.

În ceea ce priveşte posibilitatea aplicării normei derogatorii cuprinse în art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 referitoare la inaplicabilitatea prevederilor art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 în cazul pandemiei COVID-19, Înalta Curte constată că, dincolo de vădita necorelare a acestui articol cu forma în vigoare, la data publicării legii, a ordonanţei de urgenţă la care se face trimitere (fiind evident, din faptul că, prin acest articol, se derogă de le prevederi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 care, la data publicării legii, erau abrogate, că forma ordonanţei avută în vedere la momentul redactării articolului menţionat era forma anterioară modificării intervenite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2020), articolul menţionat şi Legea nr. 55/2020, în ansamblu, nu sunt aplicabile în speţă, Hotărârea nr. 9/2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă fiind emisă, în esenţă, în temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 coroborat cu art. 4 alin. (1) lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004.

Astfel, art. 4 alin. (1) lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 prevede că "Pe durata situaţiilor de urgenţă sau a stărilor potenţial generatoare de situaţii de urgenţă se întreprind, în condiţiile legii, după caz, acţiuni şi măsuri pentru: (…)

c) punerea în aplicare a măsurilor de prevenire şi de protecţie specifice tipurilor de risc şi, după caz, hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată;"

Art. 11 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 prevede următoarele:

"Carantina pentru persoanele care sosesc în România din zone cu risc epidemiologic ridicat sau pentru persoanele care au intrat în contact direct cu persoanele infectate, în situaţiile de risc epidemiologic prevăzute la art. 6, se dispune prin hotărâre a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, la propunerea Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României şi se pune în aplicare prin ordine ale ministrului sănătăţii şi ale unităţilor din subordine."

Aşadar, în speţă, este vorba de o măsură dispusă în considerarea unui risc epidemiologic distinct de situaţia epidemiologică de la noi din ţară care a condus la declararea stării de alertă. Este avută în vedere situaţia epidemiologică existentă în alte state, măsura în discuţie putând fi luată independent de existenţa sau inexistenţa stării de alertă emisă în condiţiile Legii nr. 55/2020. Simpla coexistenţă a măsurilor dispuse prin hotărârea atacată cu starea de alertă COVID-19 nu face ca măsura contestată să poată fi calificată ca măsură dispusă pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea şi combaterea unei pandemii Covid-19, în sensul art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020. De altfel, acesta este şi motivul pentru care, în cadrul preambulului Hotărârii nr. 9/11.02.2011 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, nu este menţionată, ca temei de drept, Legea nr. 55/2020.

În concluzie, pentru ca hotărârea atacată să intre în vigoare şi să producă în mod legal efecte juridice era necesară publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României. Întrucât, în speţă, nu s-a procedat la o astfel de publicare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează să constate că acţiunea este întemeiată, impunându-se anularea actului atacat.

Având în vedere cele arătate mai sus, nu se mai impune analizarea celorlalte motive de recurs.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe este afectată de nelegalitate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge ca inadmsilă cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, va admite cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, şi va anula Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 9/2021.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 814 din 25 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul DEPARTAMENTUL PENTRU SITUAŢII DE URGENŢĂ din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Admite cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul COMITETUL NAŢIONAL PENTRU SITUAŢII DE URGENŢĂ .

Anulează Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 9/2021.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi 9 iunie 2021.