Applicability of statutory salary cap to judicially recognized allowances: non-retroactivity of legislative limitation on accrued rights

Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.03.2022 sub nr. x/2022 reclamanţii A., B., C. şi D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Direcţia Naţională Anticorupţie - Procuror Şef, pronunţarea unei hotărâri împotriva Ordinului Procurorului Şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie nr. 149/09.02.2022, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de reclamanţi împotriva Ordinului nr. 568/28.12.2021, ordin prin care, deşi li s-a recunoscut dreptul de a fi salarizaţi avându-se în vedere valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON, în mod nelegal li s-a limitat plata drepturilor salariale la nivelul celor stabilite pentru anul 2022, ca urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, plângere prin care a solicitat să se dispună:

- anularea ordinului nr. 149/09.02.2022 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie;

- anularea în parte a ordinului nr. 568/28.12.2021 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, sub aspectul art. 1 al acestui act administrativ, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi salariate prin aplicarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

2. Soluţia instanţie de fond

Prin sentinţa civilă nr. 76 din data de 19.01.2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâtul DIRECŢIA NAŢIONALĂ ANTICORUPŢIE - PROCUROR ŞEF, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamanţii C., B., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii acţiunii.

Recurenţii-reclamanţi arată că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material invocate prin cererea de chemare în judecată prin care au invocat nelegalitatea ordinului nr. 149/09.02.2022 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi a art. 1 din ordinul nr. 568/28.12.2021 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, prin care s-a făcut aplicarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, aplicare ce încalcă art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017, art. 2505, art. 2541,art. 2537 pct. 1 şi următoarele din C. civ., Decizia nr. 794/2016 a Curţii Constituţionale, Decizia RIL nr. 7/2019, Decizia nr. 23/2016 şi Decizia nr. 36/2018 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi principiul separaţiei şi echilibrului puterilor in stat.

În susţinerea motivului de recurs, reclamanţii susţin că au obţinut prin hotărâri judecătoreşti definitive dreptul la recalcularea indemnizaţiilor de încadrare, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON, începând cu data de 01.09.2017 pentru reclamanta recurentă B. (sentinţa civilă nr. 512/02.03.2021 Tribunalul Alba) şi cu data de 06.04.2017 pentru reclamantul recurent C. (sentinţa civilă nr. 1353/2021 Tribunalul Alba).

Precizează recurenţii-reclamanţi că hotărârile judecătoreşti invocate au fost pronunţate în urma formulării unor cereri de chemare în judecată în cursul anului 2020, după data de l ianuarie 2018, moment de referinţă pentru aplicarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

Prin aceste hotărâri, alin. (6) al art. 38 nu a fost analizat de instanţele judecătoreşti care au pronunţat hotărârile indicate anterior - în ceea ce îl priveşte pe reclamantul C., iar în ceea ce priveşte situaţia reclamantei B. - cererea de îndreptare a erorii materiale strecurate în dispozitivul sentinţei civile nr. 512/2021 a Tribunalului Alba, ce a vizat- intre altele - înlăturarea plafonării, a fost susţinută de ceilalţi reclamanţi din dosarul nr. x/2020 şi se află pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia pentru soluţionarea apelului împotriva încheierii de îndreptare a erorii materiale.

Susţin recurenţii că hotărârile indicate anterior, pronunţate în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie sunt obligatorii faţă de acest pârât, în sensul prevederilor art. 435 alin. (1) C. proc. civ., în ce o priveşte pe reclamanta B., iar hotărârile pronunţate în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Tribunalul Mureş beneficiază de protecţia prevăzută de art. 435 alin. (2) C. proc. civ. în ce îl priveşte pe reclamantului C., ceea ce înseamnă că sunt opozabile pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie ţi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie până la dovada contrară.

Consideră recurenţii că cele două ordine contestate au fost emise cu nesocotirea titlurilor executorii obţinute de aceştia, art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017 neputând constitui un temei suficient pentru ca pârâtul să ignore opozabilitatea hotărârilor judecătoreşti.

În opinia recurenţilor-reclamanţi, dispoziţiile art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/202/17 au scopul de a elimina disfuncţionalităţile existente la nivelul salarizării personalului plătit din fonduri publice, scop reliefat de expunerea de motive a Legii nr. 153/2017 şi de decizia nr. 700/2019 a Curţii Constituţionale şi se referă la drepturi salariale stabilite prin această lege, nu şi la cele recunoscute în temeiul unor prevederi anterioare.

Ipoteza reglementată de acest text legal nu poate interveni decât în procesul de aplicare în etape a legii cadru, care presupune acordarea de creşteri salariale conform art. 38 alin. (3)-(5), fără ca legiuitorul să fi urmărit plafonarea la nivelul stabilit pentru anul 2022 a salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de încadrare aflate sau menţinute în plată la nivelul pentru anul 2017.

Recurenţii invocă Decizia nr. 7 din 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - RIL, prin care s-a stabilit că majorările salariale recunoscute prin hotărâri judecătoreşti definitive au fost şi rămân incluse în indemnizaţia brută de încadrare şi după data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 330 din 2009, chiar dacă potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 330 din 2009 drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în acea lege.

Apreciază recurenţii că acelaşi raţionament se aplică şi în cazul dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153 din 2017, reţinerea unei plafonări sau limitări, conform aceluiaşi text de lege încălcând art. 6 CEDO, Decizia RIL nr. 7 din 2019, Decizia nr. 794 din 2016 a Curţii Constituţionale.

Mai arată recurenţii că Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Direcţia Naţională Anticorupţie, în calitatea lor de angajatori, au emis ordinele nr. 224 din 23 aprilie 2023 (al D.N.A;) şi nr. 551 din 12 aprilie 2023 (al P.Î.C.C.J.), prin care au reconstituit drepturile salariale începând cu anul 2018, fără a mai aplica plafonarea prevăzută de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 157/2017.

4. Apărările intimatei

Intimatul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ., intimatul-pârât susţine că instanţa de fond a făcut o analiză aplicată atât incidenţei dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, cât şi a dispoziţiilor legale privind împlinirea termenului de prescripţie.

Arată intimatul-pârât că, în analiza cererii s-a avut în vedere practica Curţii Constituţionale care, prin Decizia nr. 457/2021, a reţinut că prevederile art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017 nu sunt contrare art. 16 alin. (1) din Constituţie. Aplicarea plafonării la nivelul anului 2022 pentru drepturile salariale ale anumitor categorii de personal, nu reprezintă o restrângere a exerciţiului dreptului fundamental la salariu, ci vizează o redimensionare a politicii salariale a personalului plătit din fonduri publice, aspect care se înscrie în marja de apreciere a legiuitorului. În acelaşi sens este indicată şi practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, care recunoaşte atributul statului de a aprecia cu privire la intensitatea politicilor sale în domeniul salarizării (Hot. Wieczorek c. Poloniei).

Cu privire la aplicabilitatea, în cauză, a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, referitoare la înlăturarea plafonării, învederează că cererea a rămas fără obiect, întrucât, prin Ordinul nr. 224 emis de Procurorul-şef la data de 13.04.2023, s-a stabilit salarizarea procurorilor din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie începând cu data de 08.12.2018, prin aplicarea unei valori de referinţă sectorială de 605,225 RON, fără luarea în considerare a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017 (fără plafonare).

Drepturile salariale stabilite prin acest act administrativ sunt acordate cu respectarea termenului general de prescripţie de 3 ani, iar plata sumelor aferente se va efectua în limita fondurilor alocate în bugetul Direcţiei Naţionale Anticorupţie.

Pentru personalul căruia, prin hotărâre judecătorească i-a fost recunoscut VRS de 605,225 RON, fără aplicarea art. 38 alin. (6) din legea nr. 153/2017, diferenţele salariale vor fi calculate şi acordate de la data recunoaşterii de către instanţa de judecată şi în continuare, fără plafonare, iar pentru personalul căruia, tot prin hotărâre judecătorească, i-a fost recunoscut acest drept dar cu aplicarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, drepturile salariale, pentru perioada 01.01.2018 - 08.12.2018, vor fi recalculate şi acordate cu plafonare.

Concluzionând, intimata-pârâtă apreciază că, faţă de obiectul cererii pendinte privitor la acordarea drepturilor salariale prin raportare la VRS 605,225 RON, fără incidenţa prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017 şi, având în vedere dispoziţiile Ordinului Procurorului-şef Direcţie nr. 224 din 13.04.2023, prin care s-a acordat dreptul solicitat, rezultă că cererea recurenţilor este rămasă fără obiect.

II. Soluţia instanţei de recurs

II. 1. Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că excepţia rămânerii fără obiect a acţiunii invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, prin raportare la Ordinul nr. 224 din 13.04.2023 emis de acesta, este parţial întemeiată, pentru perioada 08.12.2021 şi în continuare. Întrucât recurenţii reclamanţi şi-au formulat pretenţiile începând cu data de 01.12.2021, cererea de chemare în judecată nu a rămas fără obiect, instanţa de control judiciar urmând să analizeze cererea de recurs prin raportare cu aceasta.

Înalta Curte reţine că, prin Ordinul nr. 547 din 08.12.2021 al procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie au fost reglementate recalcularea drepturilor salariale ale procurorilor, procurorilor militari şi personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, începând cu data de 08.12.2018.

Prin Ordinului nr. 568/28.12.2021, emis de procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, au fost stabilite indemnizaţiile reclamanţilor procurori în cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie - Serviciul Teritorial Târgu Mureş începând cu data de 01.12.2021, având în vedere valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON, cu respectarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

Împotriva ordinului nr. 568/28.12.2021, reclamanţii au formulat contestaţie prin care au solicitat revocarea/modificarea parţială a ordinului nr. 568/28.12.2021, respectiv a art. 1, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi salariale urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Contestaţia a fost respinsă prin Ordinul nr. 149/09.02.2022 emis de Procurorul şef din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie.

În acest context factual, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanţii au chemat în judecată pârâtul Direcţia Naţională Anticorupţie - Procuror Şef solicitând:

- anularea ordinului nr. 149/09.02.2022 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie;

- anularea în parte a ordinului nr. 568/28.12.2021 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, sub aspectul art. 1 al acestui act administrativ, în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi salariate prin aplicarea prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamanţii C. şi B. formulând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit, în cauza de faţă aceste motive nefiind incidente.

Se constată că, prin memoriul de recurs, recurenţii-reclamanţi au formulat critici cu privire la greşita apreciere a primei instanţe referitoare la inaplicabilitatea în speţă a plafonării instituite prin art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, aplicare ce încalcă art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017, art. 2505, art. 2541,art. 2537 pct. 1 şi următoarele din C. civ., Decizia nr. 794/2016 a Curţii Constituţionale, Decizia RIL nr. 7/2019, Decizia nr. 23/2016 şi Decizia nr. 36/2018 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi principiul separaţiei şi echilibrului puterilor in stat.

Reclamanţii susţin că au obţinut prin hotărâri judecătoreşti definitive dreptul la recalcularea indemnizaţiilor de încadrare, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 605,225 RON, începând cu data de 01.09.2017 pentru reclamanta recurentă B. (sentinţa civilă nr. 512/02.03.2021 Tribunalul Alba) şi cu data de 06.04.2017 pentru reclamantul recurent C. (sentinţa civilă nr. 1353/2021 Tribunalul Alba) şi că prin aceste hotărâri nu a fost analizată incidenţa art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017.

Astfel, conform capătului trei din cererea de chemare în judecată, prin prezentul demers judiciar, recurenţii-reclamanţi urmăresc să obţină anularea Ordinului procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi obligarea pârâtului la emiterea unui alt act administrativ, prin care să se dispună recalcularea indemnizaţiei de încadrare şi a celorlalte drepturi aferente şi acordarea acestora având în vedere valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON începând cu data de 01.12.2021 (prevăzută în art. 1 al Ordinului nr. 568/28.12.2021 al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie) fără a aplica plafonarea prevăzută de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 512/02.03.2021 a Tribunalului Alba şi prin sentinţa civilă nr. 1353/2021 a Tribunalului Alba, reclamanta recurentă B. a obţinut recunoaşterea dreptului la recalcularea indemnizaţiilor de încadrare, începând cu data de 01.09.2017, iar reclamantul recurent C., începând cu data de 06.04.2017, raportat la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 605,225 RON.

Ordinul contestat al procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie contestat a fost emis la data de 28.12.2021, stabilind drepturile salariale ale recurenţilor-reclamanţi cu respectarea dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, care prevăd că "În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022."

De asemenea, se reţine că prin Ordinul nr. 224 emis de Procurorul-şef la data de 13.04.2023, s-a stabilit salarizarea procurorilor din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie începând cu data de 08.12.2018, prin aplicarea unei valori de referinţă sectorială de 605,225 RON, fără luarea în considerare a prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. x (fără plafonare).

În acord cu susţinerile reclamanţilor, din analiza considerentelor şi a dispozitivului sentinţelor civile nr. 512/02.03.2021 şi nr. 1353/2021 ale Tribunalului Alba, rezultă că, prin aceste hotărâri, nu s-a tranşat chestiunea recunoaşterii dreptului în discuţie fără limitarea prevăzută de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017. Prin titlurile executorii deţinute de recurenţi şi invocate în prezentul litigiu, instanţa nu s-a pronunţat cu privire la înlăturarea plafonului reglementat de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017 dar nici cu privire la aplicarea acestuia.

Menţiunea privind valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON din dispozitivul titlurilor executorii nu implică şi o soluţie cu privire la aplicarea sau neaplicarea plafonului.

Mai mult decât atât, în ceea ce o priveşte pe recurenta B., alţi coparticipanţi din cadrul dosarului nr. x/2020 al Tribunalului Alba, au formulat cerere de lămurire a dispozitivului sentinţei civile nr. 512/2021, care o viza şi pe recurenta reclamantă, iar prin sentinţă definitivă, a fost lămurit dispozitivul în sensul că pârâţii au fost obligaţi la recalcularea indemnizaţiei de încadrare a reclamanţilor cu respectarea dispoziţiilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, adică plafonat.

În aceste condiţii în care drepturile salariale ale recurenţilor-reclamanţi sunt recunoscute începând cu data de 01.09.2017 şi cu data de 06.04.2017, acestea sunt în patrimoniul lor, anterior datei de 01.12.2021, însă pe perioada acoperită de hotărârea judecătorească, până la momentul plăţii, ordonatorul de credite nu are competenţă să modifice cuantumul stabilit prin hotărâre - nici prin "deplafonare" administrativă, nici prin reinterpretare.

Prin urmare, ordonatorul de credite nu poate, prin ordin administrativ, să modifice un cuantum salarial stabilit printr-o hotărâre judecătorească definitivă, pentru că acest lucru ar însemna o reevaluare a dreptului deja stabilit jurisdicţional.

Aşadar, pentru personalul căruia, prin hotărâre judecătorească, i-a fost recunoscut acest drept, dar cu aplicarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. x, drepturile salariale, vor fi recalculate şi acordate cu plafonare, motiv pentru care va admite recursul declarat de C. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 76 din 19 ianuarie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va admite acţiunea în parte, va anula în parte ordinele nr. 149/2022 şi nr. 568/2021 emise de procurorului şef al DNA, în sensul înlăturării plafonării prevăzută de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, doar pentru intervalul 01-07.12.2021, pentru a fi în concordanţă cu titlurile executorii ale reclamanţilor şi va respinge în rest cererea, ca rămasă fără obiect.

II.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de C., B. împotriva sentinţei civile nr. 76 din 19 ianuarie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, conform celor redate anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de C., B. împotriva sentinţei civile nr. 76 din 19 ianuarie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Casează sentinţa recurată şi rejudecând, admite acţiunea în parte, anulează în parte ordinele nr. 149/2022 şi nr. 568/2021 emise de procurorului şef al DNA, în sensul înlăturării plafonării prevăzută de art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, pentru intervalul 01-07.12.2021. Respinge în rest cererea, ca rămasă fără obiect.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 octombrie 2024.