Public-sector salary capping and judicial subrogation: quashing due to contradictory standing and mootness from interim administrative orders

Şedinţa publică din data de 3 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 06.06.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, au formulat plângere împotriva soluţiei (Hotărârile nr. 2/21074, nr. 2119/03.05.2022) date de către Ministerul Justiţiei, la contestaţia formulată împotriva Ordinului Ministerului Justiţiei privind stabilirea unor drepturi salariale nr. 404/C/2022 din 07.02.2022, solicitând instanţei să dispună revocarea/modificarea parţială a Ordinul sus menţionat, în sensul: înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) şi art. 25 din Legea - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice; stabilirii cuantumului sporurilor cuvenite (pentru condiţii de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi pentru păstrarea confidenţialităţii) prin raportare la indemnizaţia de încadrare calculată potrivit deciziei civile nr. 834/A/09.12.2021 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă în dosarul nr. x/2020, cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectoriale de 605.225 RON, începând cu luna ianuarie 2023; în subsidiar, stabilirea cuantumul sporurilor cuvenite (pentru condiţii de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi pentru păstrarea confidenţialităţii) prin raportare la indemnizaţia de încadrare calculată potrivit deciziei civile nr. 834/A/09.12.2021 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş cu luarea în considerare a plafoanelor prevăzute de Legea nr. 153/2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 717 din 28 aprilie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost rectificată prin încheierea de îndreptare a erorilor materiale din data de 26.09.2023, a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Justiţiei, respingând acţiunea formulată de reclamanţi în contradictoriu cu acest pârât, urmare a transmisiunii legale de calitate procesuală intervenită în temeiul dispoziţiilor art. 38 C. proc. civ. şi art. 142 din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară.

A admis acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W. în contradictoriu cu pârâta Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost modificată la data de 23.11.2022.

A admis contestaţia formulată împotriva Ordinului Ministerului Justiţiei privind stabilirea unor drepturi salariale nr. 404/C/2022 din 07.02.2022, pe care l-a modificat, în parte, în ceea ce îi priveşte pe reclamanţi în sensul înlăturării plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) şi art. 25 din Legea - cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice din art. 1 al Ordinului Ministerului Justiţiei nr. 404/C/07.02.2022.

A stabilit cuantumul sporurilor cuvenite (pentru condiţii de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi pentru păstrarea confidenţialităţii) prin raportare la indemnizaţia de încadrare calculată potrivit deciziei civile nr. 834/A/09.12.2021 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă în dosarul nr. x/2020, cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectoriale de 605.225 RON, începând cu luna ianuarie 2023.

A stabilit indemnizaţia lunară de încadrare şi prin raportare la coeficienţii de multiplicare prevăzuţi la lit. A), punctele 6 - 13 din Anexa la O.U.G. nr. 27/2006 în raport de funcţia deţinută (corespunzător procurorilor DNA - DIICOT) conform deciziilor civile nr. 508/A/08.06.2022 şi nr. 530/A/28.09.2021 ale Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia I civilă şi nr. 814/15.06.2022 a Curţii de Apel Suceava, secţia I civilă, definitive, a sentinţei civile nr. 774/09.06.2022 a Tribunalului Mureş dată în dosarul nr. x/2022 (pentru reclamanta T.).

A dispus emiterea unui nou ordin pentru reclamanţi, precum şi obligarea pârâtei Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la plata diferenţelor de drepturi salariale rezultate în urma recalculării, actualizate cu indicele de inflaţie la care se adaugă dobânda legală penalizatoare calculată de la data scadenţei şi până la data plăţii efective.

2. Recursul exercitat în cauză

Recurenta-pârâtă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 717/28.04.2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2022, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei de obiect şi respingerea acţiunii ca rămasă fără obiect.

Recurenta-pârâtă a arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea art. 32 C. proc. civ., întrucât instanţa a luat în considerare că intimaţilor-reclamanţi le-au fost recunoscute diferenţele salariale solicitate prin acţiune. În acest sens, s-a invocat lipsa de obiect a cererii, motivată de faptul că între timp a fost emis Ordinul nr. 959/12.04.2023 al Preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a dispus ca drepturile salariale ale judecătorilor din cadrul curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate şi judecătoriilor să se calculeze având în vedere valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON, fără a fi afectate de aplicarea art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, cu respectarea grilelor din anexele 1-13. Toodată, s-a decis ca sumele reprezentând diferenţele dintre drepturile stabilite potrivit prezentului ordin şi cele stabilite anterior să fie actualizate cu indicele de inflaţie şi li se adaugă dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare până la data plăţii efective.

Recurenta-pârâtă a arătat că întrucât reclamanţii beneficiază deja de recunoaşterea drepturilor salariale solicitate, astfel cum s-a stabilit prin Ordinul nr. 959/2023, acţiunea a rămas fără obiect, iar aceştia nu mai justifică interesul (folosul practic) urmărit prin declanşarea acţiunii, sens în care s-a invocat incidenţa art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., conform căruia orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul justifică un interes, iar potrivit art. 33, interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

S-a invocat faptul că prima instanţă a dispus nelegal obligarea ÎCCJ la plata diferenţelor salariale, ignorând dispoziţiile legale privind subrogarea legală a ÎCCJ în drepturile şi obligaţiile Ministerului Justiţiei, în condiţiile în care instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei, dar a obligat ÎCCJ la plata drepturilor salariale.

În acest sens, a fost invocată Decizia nr. 13/2016 pronunţată în recurs în interesul legii, prin care s-a stabilit că ordonatorul principal de credite (în speţă, Ministerul Afacerilor Interne - prin analogie, Ministerul Justiţiei) nu are calitate procesuală pasivă în litigiile privind drepturile salariale ale angajaţilor instituţiilor subordonate, deoarece atribuţiile sale în materia bugetului nu includ obligaţii de garanţie sau despăgubire.

De asemenea, s-a invocat Decizia nr. 60/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care reiterează că ordonatorul principal de credite nu are calitate procesuală pasivă atunci când se solicită doar drepturi salariale, fără a fi puse în discuţie atribuţiile sale legale.

Prin urmare, în mod nelegal şi netemeinic prima instanţă a obligat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la plata diferenţelor salariale, deşi aceasta nu are calitate procesuală pasivă, întrucât nu este ordonatorul principal de credite.

3. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului Înaltei Curţi ca nefondat.

Cu privire la excepţia lipsei de obiect, se arată că Ordinul nr. 959/12.04.2023 recunoaşte doar parţial drepturile solicitate, aplicând VRS 605,225 RON doar de la 01.04.2023, fără a acoperi cererile privind coeficientul 19 şi sporurile calculate la indemnizaţia neplafonată, deci acţiunea nu este lipsită de obiect.

Referitor la calitatea procesuală pasivă, s-a invocat faptul că ÎCCJ are calitate, întrucât este ordonator principal de credite şi singura autoritate care poate emite ordinul de salarizare şi dispune plata efectivă a diferenţelor.

S-a invocat că recursul vizează doar două aspecte - plata diferenţelor şi VRS 605 - iar capetele privind coeficientul 19 şi sporurile nu au fost criticate, astfel încât soluţiile pronunţate asupra acestora au rămas definitive prin nerecurare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în calitate de recurentă-pârâtă, prin Notele scrise formulate a solicitat admiterea recursului împotriva sentinţei civile nr. 717/28.04.2023 a Curţii de Apel Bucureşti, reiterând motivele invocate în cererea de recurs şi arătând, în esenţă că ÎCCJ nu are calitatea de angajator, iar simplul fapt că deţine calitatea de ordinator de credite nu o transformă într-o parte obligată în raporturile de muncă. Raporturile de serviciu şi obligaţia de plată aparţin ordonatorului terţiar de credite (instanţa angajatoare), iar potrivit Deciziei nr. 13/2016 ordonatorul principal nu are calitate procesuală pasivă în litigiile privind drepturi salariale.

Referitor la lipsa de obiect a acţiunii, s-a invocat faptul că după introducerea acţiunii ÎCCJ, ca ordonator principal de credite, a emis Ordinul nr. 959/12.04.2023 şi Ordinul nr. 2734/27.09.2023, prin care a recunoscut aplicarea valorii de referinţă sectoriale (VRS) 605,225 RON, fără plafonare. Prin urmare, capătul de cerere privind VRS a rămas fără obiect, reclamanţii beneficiind deja de drepturile solicitate.

Referitor la coeficientul 19 şi sporuri, s-a arătat că acordarea coeficientului 19 este nelegală deoarece aceste drepturi au fost recunoscute doar procurorilor DNA/DIICOT, având natura unor despăgubiri, nu a unor drepturi salariale generale, sens în care s-a invocat jurisprudenţa obligatorie a ÎCCJ, respectiv: Decizia nr. 80 din 11 decembrie 2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept; Decizia nr. 4 din 11 martie 2024, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii; Decizia nr. 3 din 29 ianuarie 2024, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În analiza criticilor de nelegalitate invocate în recurs, cu caracter prioritar Înalta Curte va reţine că reclamanţii au învestit prima instanţă cu acţiune în anularea Ordinului MJ nr. 404/07.02.2022, în sensul înlăturării plafonului instituit în temeiul art. 38 alin. (6) din Legea nr. 153/2017, al valorificării unei VRS de 605,255 RON, începând cu luna ianuarie 2022, al recalculării sporurilor în urma aplicării acestei noi valori de referinţă sectorială şi cu aplicarea dezlegărilor definitive date prin decizia nr. 834/2021 a Curţii de Apel Tg Mureş, precum şi ca urmare a recunoaşterii dreptului la acordarea coeficienţilor ce au făcut obiectul deciziilor nr. 508/2022 şi nr. 530/2021 ale Curţii de Apel Tg. Mureş şi nr. 814/2022 a Curţii de Apel Suceava (astfel cum s-a soliciat prin cererea adiţională din 23.11.2022). Suplimentar, s-a solicitat plata diferenţelor de drepturi rezultate din recalcularea realizată potrivit celor solicitate, actualizate cu indicele de inflatie la care se adaugă dobânda legală.

Cererea de chemare în judecată a fost formulată în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei, care a invocat prin întâmpinare excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, argumentată din două perspective: pe de o parte, prin raportare la aceea că Ministerul are calitatea de ordonator principal de credite, neexistând raporturi juridice directe cu reclamantii în executarea cărora să poată fi obligat la plata diferenţelor salariale; pe altă parte, prin raportare la aceea că în urma intrării în vigoare a Legii nr. 304/2022, în temeiul art. 142 din acest act normativ Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a subrogat în drepturile şi obligaţiile Ministerului Justiţiei, astfel că nu mai poate sta în judecată.

Potrivit considerentelor sentinţei recurate, în aplicarea Deciziei nr. 13/2016 a ICCJ - Completul competent în soluţionarea recursului în interesul legii şi a Deciziei nr. 60/2019 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanţa de fond a reţinut în primul rând că Ministerul Justiţiei nu are calitate procesuală pasivă pe cererea de plată a diferenţelor de drepturi, deoarece ordonatorul principal de credite nu este titular al obligaţiei ce formează conţinutul raportului juridic de drept material dedus judecăţii, acesta având doar atribuţii de alocare a sumelor necesare efectuării plăţii, nu şi atribuţii de plată, această din urmă obligaţie revenind ordonatorilor secundari, respectiv terţiari care se află în raporturi juridice directe cu reclamanţii.

Mai apoi, instanţa de fond a reţinut în soluţionarea aceleiaşi excepţii că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 304/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a subrogat în drepturile şi obligaţiile Ministerului Justiţiei, preluând inclusiv calitatea şi atribuţiile ordonatorului principal de credite, astfel că acesta din urmă nu mai poate sta în judecată.

Constată Înalta Curte că, deşi în considerentele sentinţei recurate prima instranţă a reţinut în mod legal aplicabilitatea dezlegărilor obligatorii din Deciziile ÎCCJ nr. 13/2016 şi nr. 60/2019, concluzionând în mod corespunzător cu privire la lipsa unor raporturi juridice directe între Ministerul Justiţiei şi reclamanti care să justifice obligarea Ministerului la plata diferenţelor de drepturi, cu consecinţa admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, şi deşi introducerea în cauză a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în calitate de pârât, a avut loc în temeiul art. 142 alin. (1), (2), (5) şi (6) din Legea nr. 304/2022 ca efect al subrogării, iar nu ca urmare a modificării cadrului procesual pasiv prin formularea unei cereri adiţionale, totuşi soluţia din dispozitiv privind plata diferenţelor de drepturi salariale nu reflectă întocmai aceste considerente decizorii, sub aspectul valorificării efectelor subrogaţiei legale, respectiv al valorificării considerentelor obligatorii ale celor două decizii ICCJ analizate.

Astfel, deşi instanţa de fond a reţinut că Ministerului Justiţiei nu îi revine obligaţia de plată a acestor diferenţe, neputând deci transmite succesorului ca efect al subrogării legale alte obligaţii decât cele pe care le deţinea în patrimoniu la data învestirii instanţei, totuşi prin dispozitiv pârâta Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a preluat obligaţiile Ministerului, a fost obligată inclusiv la plata diferenţelor salariale.

Totodată, deşi considerentele sentinţei recurate fac referire în analiza calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei la aplicarea dezlegărilor obligatorii ale Decizilor ICCJ nr. 13/2016 şi nr. 60/2019, cu ocazia stabilirii obligaţiei de plată a diferenţelor salariale în sarcina ÎCCJ nu se argumentează modul diferit în care prima instanţă a înţeles să aplice cele două decizii noului pârât, introdus în cauză prin subrogare.

Toate aceste constatări relevă existenţa unor motive contradictorii, dar şi a unei contradicţii între considerente şi dispozitivul hotărârii atacate, în condiţiile în care deşi considerentele conduc aparent la concluzia unei lipse a calităţii procesuale pasive a ÎCCJ, care nu poate prelua prin subrogare mai multe obligaţii decât avea în patrimoniu autorul său fără calitate procesuală pasivă, dispozitivul o obligă totuşi la plata diferenţelor rezultate din recalculare, devenind astfel incidente cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte va mai reţine că prin cererea de recurs recurenta-pârâtă a invocat lipsa de obiect a acţiunii, prin raportare la emiterea de acte administrative în cursul procesului prin care s-a dat curs pe cale administrativă cererilor formulate de reclamanţi, sens în care au fost invocate Ordinul nr. 959 din 12 aprilie 2023 şi Ordinul nr. 2734 din 27 septembrie 2023.

Înalta Curte va reţine că primul dintre actele administrative invocate, respectiv Ordinul nr. 959/12.04.2023, a fost emis anterior pronunţării sentinţei atacate, însă nu a fost avut avut în vedere de prima instanţă, deoarece nu a fost anexat la dosarul cauzei.

De asemenea, potrivit susţinerilor recurentei-pârâte, Ordinul nr. 2734/2023 stabileşte un nou cuantum al drepturilor salariale pentru o perioadă anterioară cererii de chemare în judecată, respectiv începând cu data de 30.12.2021, vizând aşadar o perioadă care se suprapune celei ce se doreşte a fi valorificată prin petitul cererii introductive.

În aceste împrejurări, Înalta Curte va constata că verificările care se impun în cauză asupra modului de stabilire a drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor şi a perioadei pentru care acestea pot fi pretinse, inclusiv prin raportare la noile ordine emise de Preşedintele ICCJ, nu pot fi realizate pentru prima dată în recurs, reclamând cercetări suplimentare asupra situaţiei de fapt relevante, de competenţa exclusivă a instanţei de fond.

Pe cale de consecinţă, constatând Înalta Curte că actele administrative invocate în calea de atac impun verificări suplimentare asupra situaţiei de fapt, se va reţine incidenţa în cauză a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., normele de drept material fiind aplicate unei situaţii incomplet analizate.

În raport de toate aceste considerente, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 rap. la art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte hotărârea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

În ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiilor prescripţiei dreptului material la acţiune şi a lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei, aceasta va fi menţinută, nefăcând obiect al criticilor în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 717 din 28 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Menţine soluţia asupra excepţiilor.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 3 aprilie 2025.