Administrative litigation prerequisite: Privity of final annulment required for separate damages action under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 16 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucuresti-sectia a IX-a în data de 08.06.2021, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe paratul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, solicitand instantei, ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispuna:

1.obligarea pârâtului FGA la plata penalităţilor de 0,2%/zi de întârziere, calculate la debitul principal din cererea de plată, în baza Normei ASF nr. 23/2014, de la data expirării a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată nr. x/04.04.2017 (termenul legal de soluţionare a acesteia- pentru suma de 4482 RON-dosar A. x), până la data plăţii efective a debitului.

2.în subsidiar, obligarea paratului FGA la plata dobanzii legale penalizatoare, potrivit art. 3, alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

3.obligarea paratului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1101 din data de 31 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX -a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamantei de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la depunerea la dosar a borderoului nr. 2 al deciziei FGA nr. 18140/28.01.2019, ca neîntemeiată.

A respins cererea de suspendare a judecăţii până la soluţionarea dosarului nr. x/2022, ca neîntemeiată.

A respins excepţia de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibila.

A respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiată.

A respins excepţia tardivităţii acţiunii, ca neîntemeiată.

Pe fond, a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs

Cererea de recurs a recurentei-reclamante A. SA

Împotriva sentinţei civile nr. 1101 de la data de 31 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea sentinţei civile atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, iar pe fond, să se admită acţiunea principală. .

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a arătat că prin respingerea acţiunii, prima instanţă a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Astfel, prezenta cerere de chemare în judecată tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor şi lipsirea A. de folosinţa acestor sume de bani.

A susţinut recurenta că angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, respectiv de refuzul FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A. S.A., asa cum a fost el exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin decizia nr. 18140/27.08.2018.

S-a prevalat partea recurentă de ceea ce a statuat ÎCCJ în cadrul deciziei RIL nr. 29/2020, respectiv de interpretarea pe care instanţa supremă a dat-o art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015. Prin urmare, a apreciat recurenta faptul că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cauza nr. x/2019 - anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei nr. 29/2020 împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Pentru toate aceste considerente, a apreciat că se impune admiterea cererii de recurs formulate în cauza de faţă, cu desfiinţarea sentinţei civile atacate.

Cererea de recurs incident formulată de FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR

Prin recursul incident formulat de pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea litigiului, în sensul respingerii acţiunii recurentei-reclamante, în principal pe cale de excepţie, ca inadmisibilă sau tardivă, având în vedere că instanţa de fond a soluţionat cauza cu încălcarea prevederilor art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, precum şi a art. 2, art. 11, art. 12 alin. (1), (13) alin. (5) şi art. 14 din Legea nr. 213/2015. De asemenea, solicită obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

A susţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1)., art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1)-(3) si art. 19 alin. (1)-(2) din Legea nr. 554/2004, în materia contenciosului administrativ, condiţia ca o cerere in pretenţii să poată fi formulata este ca reclamantul să solicite, fie prin aceeaşi acţiune, fie printr-o acţiune distincta, anularea actului administrativ considerat vătămător, iar acesta sa fie constatat nelegal.

Or, in prezenta cauza, actul administrativ considerat vătămător este Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, act administrativ necontestat, care se bucura de prezumţia de legalitate si temeinicie, nefiind anulat pe calea procedurii judiciare, prin intervenţia decăderii consolidându-se in mod definitiv stingerea raportului juridic de drept administrativ.

A apreciat că în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare in judecata, câtă vreme reclamanta nu a probat anularea, prin hotărâre definitiva, a actului administrativ vătămător. Astfel, a precizat că nu exista hotărâre judecătoreasca definitiva prin care instanţa de judecata sa fi constatat, în prealabil, obligaţia FGA de a soluţiona cererea de plata intr-un anume termen, iar acesta să nu fi procedat la soluţionare.

Regula instituita de legea contenciosului administrativ este ca acţiunea in anularea actului administrativ să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător cat si "repararea pagubei cauzate" .

Prin urmare, legea contenciosului administrativ da posibilitatea exercitării separate a acţiunii in despăgubire fata de acţiunea in anularea actului, dar nu in orice condiţii, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acţiunii in anularea actului, deci potrivit regulii instituita in cadrul art. 8 din lege, respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaşte şi determina întinderea pagubei la data promovării acţiunii principale împotriva actului vătămător.

Prin raportare la dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, având in vedere ca acest articol are un caracter de excepţie fata de regula instituita de art. 8 din aceeaşi lege, excepţie ce consta in condiţionarea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămata ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, cererea A. este inadmisibilă. A. a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu.

FGA nu a contestat calitatea de creditor de asigurare a reclamantei, prin actul administrativ emis fiind invocate dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 referitoare la plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al unui asigurător in faliment, aspect de drept pentru care a fost necesara investirea ICCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin Decizia 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plata cu motivarea atingerii plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea in faliment B., nicidecum pentru motive ce ţin de calitatea de creditor de asigurare.

În condiţiile în care reclamanta nu a contestat actul administrativ prin care i-a fost respinsă cererea de plată, cererea de chemare în judecată privind obligarea recurentului - pârât în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă, astfel că instanţa de fond în mod eronat a reţinut că excepţia inadmisibilităţii este neîntemeiată.

În ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii, cu cele doua capete de cerere menţionate, acesta este stabilit de art. 11 din lege, fiind in general de 6 luni dar nu mai mult de 1 an de la comunicarea actului considerat vătămător, iar in ce priveşte deciziile emise de FGA, termenul reglementat de Legea nr. 213/2015, lege speciala, este de 10 zile de la comunicare.

În concluzie, recurentul-pârât solicită admiterea recursului incident şi înlăturarea considerentelor sentinţei criticate, urmând care cererea de chemare în judecată să fie respinsă ca inadmisibilă sau ca tardivă, iar nu ca neîntemeiată.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

Considerentele Înaltei Curţi cu privire la cererea de recurs a reclamantei A.

În recurs, criticile reclamantei vizează soluţia de respingere a acţiunii în despăgubire iar pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situaţia factuală care a condus la promovarea litigiului de faţă.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/04.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 4482 RON, pe care era îndreptăţită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A..

Cererea de plată a fost soluţionată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 482 RON, ce constituie obiectul dosarului de daună nr. x, este menţionată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia nr. 155 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 3 septembrie 2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat şi de existenţa Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susţinând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/23.09.2016,.

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 4482 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă, precum şi celelalte excepţii invocate prin întâmpinare şi a respins cererea de chemare în judecată.

Cu privire la criticile expuse de recurenta-reclamantă ce au vizat soluţia de respingere a acţiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte a apreciat că aceste argumente se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea 554/2004 şi anume constatarea în prealabil a nelegalităţii actului vătămător.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi susţinerile părţilor, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acţiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluţionat de ÎCCJ-SCAF în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât şi obligării pârâtului FGA să soluţioneze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 şi nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acţiunea. Aşadar, există o soluţie definitivă a instanţei de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 priveşte numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Considerentele Înaltei Curţi cu privire la cererea de recurs incident formulată de pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR

Înalta Curte va respinge critica referitoare la nelegalitatea soluţiei de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, prin raportare la reglementarea cuprinsă în dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care permit persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri şi din care rezultă caracterul său admisibil.

Din cuprinsul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" rezultă faptul că nu există nicio cauză de inadmisibilitate a acţiunii în daune formulată separat de acţiunea în anulare, singura condiţie impusă fiind respectarea termenului de prescripţie de un an de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că respingerea unei cereri de chemare în judecată ca inadmisibilă intervine doar în acele ipoteze în care, prin lege, este în mod expres interzisă formularea unei acţiuni ori în acele situaţii în care este stabilită o anumită procedură pentru exercitarea unui drept, iar partea nu a urmat-o, formulând direct acţiunea în faţa instanţei de judecată.

În concluzie, Înalta Curte va respinge motivul de recurs prin care se invocă inadmisibilitatea cererii deduse judecăţii, ca nefondat.

Referitor la cea de-a doua critică a recurentului-pârât prin care susţine că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia tardivităţii, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile Deciziei nr. 22/2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii prin care s-a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.".

Totodată, Înalta Curte a reţinut că "80. Trimiterea pe care alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 554/2004 o face la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2), printr-o tehnică legislativă ce poate genera confuzii, poate fi interpretată numai ca referindu-se la durata de un an a termenului de prescripţie şi nicidecum extinsă la natura juridică şi la punctul de plecare. În caz contrar, s-ar ajunge la o contradicţie cu alin. (1) al art. 19, care stabileşte natura termenului ca fiind de prescripţie, în timp ce art. 11 alin. (2) reglementează un termen substanţial de decădere, care curge de la data comunicării actului administrativ.".

În acest context, Înalta Curte constată că atât din textul art. 19 din Legea nr. 554/2004, cât şi din decizia ÎCCJ - RIL nr. 22/219 reiese cu evidenţă faptul că termenul de formulare a acţiunii în despăgubiri este unul de prescripţie, iar nu de decădere, motiv pentru care în cauză nu poate interveni sancţiunea tardivităţii.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de recurs incident formulată în cauză de pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR prin care s-a solicitat respingerea, ca inadmisibilă sau ca tardivă, a cererii de chemare în judecată, considerând eronată soluţia de respingere a acţiunii ca neîntemeiate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursul principal formulat de reclamantă dar şi pe cel incident formulat de pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1101 din 31 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.