Validity of public domain inventory as property title under administrative contestation

Şedinţa publică din data de 15 mai 2024

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2018, reclamanta S.C. "A." S.A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României, prin Primul Ministru şi Municipiul Iaşi, prin Primarul Municipiului Iaşi, solicitând anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1.354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 85 din 02 februarie 2012, privitor la poziţia nr. curent 2797 Cod clasificare 1372, cu cheltuieli de judecată.

Cauza a fost soluţionată prin sentinţa nr. 137/30.10.2019 a Curţii de Apel Iaşi, sentinţa care a fost casată prin Decizia nr. 1943/30.03.2022 a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, cauza fiind trimisă spre rejudecare.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de apel Iaşi sub nr. x/2018*.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 212 din 14 iulie 2023, Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Iaşi.

A dispus anularea în parte a Anexei Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 - poziţia nr. 2797, exclusiv în ce priveşte suprafaţa de teren de 2576 m.p. (din totalul de 3690 m.p.) din care suprafaţa de teren de 2463 m.p identificată cu număr cadastral x şi delimitată prin punctele de contur nr. x în anexa 1 a Raportului de expertiză întocmit în cauză de expert B. şi suprafaţa de teren de 113 m.p identificată cu număr cadastral nr. x şi delimitată prin punctele de contur nr. x în aceeaşi anexă a raportului de expertiză.

A obligat pârâţii la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 3.579 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 212 din 14 iulie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâţii Unitatea Administrativ-Teritorială a Muncipiului Iaşi, prin primarul Municipiului Iaşi şi Guvernul României.

Recurentul-pârât Guvernul României a formulat recurs pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat - în esenţă - că bunul în privinţa căruia reclamanta A. S.A. a solicitat anularea parţială a anexei 2 din H.G. nr. 35/2012 este identificat ca stradă, chestiune ce nu a fost contestată în cauză de către nici una dintre părţile litigante şi nici de judecătorul fondului.

În aceste condiţii, recurentul a apreciat că soluţia instanţei de fond a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, fiind negată posibilitatea constituirii ex lege a dreptului de proprietate publică al unităţilor administrativ-teritoriale.

În raport cu data emiterii actului administrativ contestat, în cauză sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 213/1998, modificată prin dispoziţiile Legii nr. 7/2011 de punere în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ.

Recurentul a susţinut că, prin raportare la dispoziţiilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 şi punctul III din anexa Legii nr. 213/1998, izvorul dreptului de proprietate publică în privinţa străzilor îl constituie legea, astfel încât concluzia instanţei de fond privind inventarierea în domeniul public fără a exista un titlu valabil al Municipiului Iaşi asupra bunului stradă Sergent Grigore Ioan este contrară acestor acestor dispoziţii legale.

Invocând şi prevederile art. 26 din Legea nr. 7/1996 a cadastrului şi a publicităţii imobiliare, recurentul a apreciat că apartenenţa bunului stradă Sergent Grigore Ioan la domeniul public al Municipiului Iaşi este opozabilă erga omnes şi fără înscrierea în cartea funciară.

A arătat că, din analiza art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 (în vigoare la data emiterii hotărârii contestate) se desprind criteriile principale în baza cărora sunt incluse în domeniul public anumite bunuri, şi anume: declaraţia legii (fac parte din domeniul public bunurile expres enumerate în acest sens de lege), natura bunurilor (intră în componenţa domeniului public acele bunuri care, datorită calităţilor lor intrinseci, sunt de uz sau de interes public), afectaţiunea bunurilor (intră în alcătuirea domeniului public acele bunuri care sunt destinate uzului sau interesului public).

A invocat practica instanţei de contencios constituţional, potrivit căreia dreptul de proprietate nu este un drept absolut, susţinând că prevederile art. 44 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "conţinutul şi limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege", precum şi cele ale art. 136 alin. (5), care consacră caracterul inviolabil al proprietăţii private "în condiţiile legii organice", au în vedere tocmai circumstanţieri ale exerciţiului prerogativelor dreptului de proprietate, justificate de necesitatea ocrotirii interesului public.

A considerat că, potrivit textelor de lege mai sus precizate, drumurile comunale, vicinale şi străzile fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.

A reiterat că soluţia pronunţată de judecătorul fondului este nelegală, de vreme ce această modalitate de dobândire a proprietăţii publice a fost prevăzută de lege, în sensul dispoziţiilor art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998. Cât timp Legea nr. 213/1998 era în vigoare la data adoptării Hotărârii Guvernului nr. 35/2012, prima instanţă nu avea competenţa materială în a face aprecieri asupra apartenenţei bunului stradă Sergent Grigore Ioan la domeniul public al Municipiului Iaşi, dreptul de proprietate publică născându-se ope legis.

Recurentul-pârât a mai susţinut că, în realitate, societatea reclamantă a contestat doar întinderea dreptului de proprietate publică al Municipiului Iaşi, pe care nu l-a negat în integralitatea sa, din dezbateri reieşind necesitatea identificării exacte a bunului imobil aflat în proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale şi determinarea elementelor tehnice prin care acesta se individualizează, aspecte nereglementate prin actul administrativ atacat.

Prin concluziile raportului de expertiză întocmit în cauză, experţii au susţinut că nu există o suprapunere între terenul aflat în proprietatea reclamantei A. S.A. şi cel inventariat în domeniul public al Municipiului Iaşi, conform H.G. nr. 35/2012, împrejurare ce ar fi justificat respingerea cererii de anulare parţială a actului administrativ.

Cu toate acestea, judecătorul fondului a înlăturat nejustificat concluziile raportului de expertiză invocând motivele acţiunii înregistrate iniţial pe rolul Judecătoriei Iaşi sub nr. x/2016, în care Municipiul Iaşi are calitate de reclamant, iar A. S.A. şi Compania Naţională de Căi Ferate "CFR" S.A. au calitate de pârâţi.

Or, susţinerile reprezentanţilor Municipiului Iaşi în litigiul ce face obiectul dosarului nr. x/2016, în care Guvernul României nu este parte, sunt lipsite de relevanţă în analiza legalităţii prevederilor H.G. nr. 35/2012, care nu pot fi completate, instanţa de fond raportându-se nelegal la aspecte care nu au fost reglementate prin actul administrativ atacat, situaţie care se reflectă negativ în soluţia pronunţată.

În concluzie, recurentul-pârât Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ-Teritorială a Muncipiului Iaşi prin primarul Municipiului Iaşi a declarat recurs, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 5, 6, 7 şi 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că, potrivit art. 501 din acelaşi cod, în etapa rejudecării cauzei, instanţa de judecată avea obligaţia legal-procedurală de a analiza toate aspectele ce definesc situaţia concretă dedusă judecăţii, prin raportare la întregul cadru legislativ aplicabil speţei, la practica judiciară incidenţă, toate aceste elemente fiind necesare clarificării în mod complet a cauzei, cu prioritate în ceea ce priveşte regimul juridic de drept public al drumurilor ce sunt deschise circulaţiei publice, având statut de utilitate publică, ce asigură o conectivitate între reţelele stradale utilizate de comunitatea locală din cadrul unei unităţi administrativ teritoriale.

În opinia recurentei, sentinţa curţii de apel nu conţine o analiză completă a tuturor elementelor deduse judecăţii, fiind încălcate dispoziţiile date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia de trimitere nr. 1943/2022, precum şi prevederile art. 501 şi următoarele din C. proc. civ., referitoare la obligativitatea respectării limitelor rejudecării în fond după casare.

Recurenta a citat din considerentele deciziei de casare şi considerentele sentinţei recurate, arătând că, deşi instanţa de fond a reţinut existenţa pe rolul Tribunalului Iaşi a dosarului nr. x/2017 ce are ca obiect acţiunea promovată de Municipiul Iaşi în vederea constatării dreptului de proprietate publică a străzii Sergent Grigore Ioan nr. 7, în suprafaţă de 3690 mp, a procedat la compararea de titluri, efectuând o veritabilă judecată pe fond în materia dreptului de proprietate publică disputat între A. S.A. şi UAT Municipiul Iaşi, finalizată cu validarea titlului de proprietate invocat de A. S.A. în defavoarea celui deţinut de UAT Municipiul laşi, în lipsa unei analize a situaţiei concrete, precum şi în lipsa coroborării cu întregul cadru legal aplicabil regimului juridic al drumurilor publice, destinate circulaţiei şi utilităţii publice.

Procedând astfel, instanţa de fond a încălcat puterea de lucru judecat şi competenţa materială, aşa cum acestea sunt statuate în mod definitiv prin sentinţa curţii de Apel Iaşi nr. 187/2017 pronunţată în dosarul nr. x/2017, prin care s-a reglat conflictul negativ de competenţă ivit între Tribunalul Iaşi, secţia civilă şi Tribunalul Iaşi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte judecarea cauzei cu nr. x/2017, Curtea de Apel Iaşi stabilind competenţa materială în favoarea Tribunalului Iaşi, secţia I civilă.

Recurenta-pârâtă a mai susţinut că prin tranşarea în prezentul cadru procesual specializat în materia contenciosului administrativ a chestiunii litigioase referitoare la natura şi apartenenţa dreptului de proprietate publică a străzii Sergent Grigore Ioan nr. 7, instanţa de fond a privat UAT Municipiul Iaşi de parcurgerea tuturor etapelor procesuale specifice acţiunii civile şi drepturilor reale principale, întrucât acţiunea ce formează obiectul dosarul cu nr. x/2017 se desfăşoară pe parcursul a trei grade de jurisdicţie - fond, apel şi recurs, iar prin pronuţarea sentinţei recurate, UAT Municipiul Iaşi a fost privată de parcurgerea tututor gradelor de jurisdicţie specifice unei cauze civile.

Deşi prin decizia de casare s-a dispus instanţei de rejudecare punerea în discuţia părţilor a valabilităţii titlurilor de proprietate invocate, cu menţiunea existenţei pe rolul instanţei de drept civil a acţiunii ce tinde la tranşarea aceleiaşi chestiuni litigioase, curtea de apel a procedat la judecarea cauzei, cu toate că se impunea suspendarea acesteia, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., până la soluţionarea în mod definitiv a acţiunii civile, şi anume până la stabilirea în mod definitiv a naturii şi a titularului dreptului, aşa cum acestea au fost deduse judecăţii în cauza civilă.

În continuare, recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea conţine considerente contradictorii, deoarece nu rezultă în mod clar care sunt cu adevărat motivele de nelegalitate identificate şi validate de către instanţa de judecată, ce au condus la decizia de anulare a H.G. nr. 35/2012, reprezentând titlul de proprietate al UAT municipiul Iaşi.

În opinia recurentei, concluzia instanţei de rejudecare este una pur tehnică, rezultată din simpla comparare a datelor de emitere a celor două titluri - Certificatul de atestare a proprietăţii din anul 1993 şi H.G. nr. 35/2012, fără a se proceda la analizarea tuturor motivelor şi apărărilor ce au fost formulate de către pârâţi şi fără a se raporta la întregul cadru legal aplicabil speţei,

Curtea de apel nu a ţinut cont de datele concrete, respectiv de situaţia existentă, evidentă la faţa locului, de faptul că este vorba de o stradă, de un drum public, de o arteră de ciculaţie importantă din municipiul Iaşi, toate aceste elemente fiind indicate de către Înalta Curte prin decizia de casare, însă ignorate de către instanţa de rejudecare.

Recurenta a considerat că motivarea instanţei este contradictorie, deoarece, deşi a reţinut incidenţa prevederilor art. 3 din H.G. nr. 834/1991, respectiv existenţa unei cauze de nulitate absolută derivată din încălcarea la momentul emiterii titlului A. S.A. a unor prevederi legale exprese şi imperative, instanţa de fond a validat titlul A. S.A. şi a anulat titlul UAT municipiul Iaşi.

Din această perspectivă, a solicitat admiterea recursului şi pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta a susţinut că instanţa de fond nu a analizat în concret toate criticile şi apărările formulate de ambii pârâţi cu privire la legalitatea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate invocat de A. S.A., ignorând faptul că legiuitorul a stabilit imperativ iniţial prin dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 18/1991 şi art. 82 alin. (1) din Legea nr. 69/1991, iar apoi şi prin cele ale art. 11 din Legea nr. 213/1998 că terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, fiind inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile.

Astfel, H.G. nr. 834/1991 a trebuit să ţină seama de reglementările referitoare la bunurile care fac parte din domeniul public sau din cel privat aparţinând statului sau unităţilor administrativ teritoriale cuprinse in Constituţia României, textul nerevizuit, Legea 18/1991 şi Legea nr. 69/1991, acte normative intrate în vigoare ulterior Legii nr. 15/1990, însă anterioare adoptării acestui act administrativ normativ, astfel încât au fost excluse de la procedura stabilirii şi evaluării

Prin urmare, argumentele reclamantei referitoare la existenţa dreptului de proprietate pretins vătămat prin H.G. nr. 1354/2011 şi H.G. nr. 35/2012 ignoră deopotrivă atât prevederile enunţate anterior, cât şi pe cele ale art. 82 alin. (1) din Legea 69/1991 şi art. 5 din Legea 18/1991, care au stabilit că dreptul de proprietate asupra bunurilor ce fac parte din domeniul public este inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil.

Prin soluţia pronunţată, instanţa a dispus cu privire la un bun ce face parte din proprietatea publică, destinat uzului şi utilităţii publice, subordonând interesul privat, particular, celui general, public.

Recurenta a reiterat că aspectele mai sus expuse sunt invocate şi fac obiectul verificării de legalitate în cadrul litigiului de natură civilă înregistrat cu nr. x/2017* aflat în curs de judecată pe rolul Tribunalului Iaşi, această acţiune fiind menţionată de instanţa de rejudecare, dar ignorată complet, deşi cauza civilă vizează acelaşi imobil. În continuare, a expus în detaliu obiectul şi motivarea acţiunii înregistrate sub dosar nr. x/2017 al Tribunalului Iaşi.

S-a criticat şi faptul că instanţa a înlăturat constatările expertizei topocadastrale. Deşi într-o primă etapă a analizei sale, din totalul suprafeţei de teren de 3690 mp, instanţa a recunoscut dreptul de proprietate publică a municipiului Iaşi pentru porţiunea de stradă în suprafaţă de 1817 mp, în conformitate cu menţiunile înscrise în Cartea funciară a municipiului Iaşi nr. x, în final instanţa a stabilit că acest drept de proprietate se rezumă doar la suprafaţa de 1114 mp, ca rezultat al diferenţei dintre ST 3690 mp şi ST 2567 mp recunoscută pentru A. S.A..

Instanţa de judecată a omis să analizeze menţiunile înscrise în cartea funciară nr. x a A. S.A., în care se specifică în mod expres cu privire la suprafaţa de 2564 mp situată în strada x nr. 7, că aceasta are categoria de folosinţă de drum, fiind aceea de stradă, de drum secundar şi nu de drum de incintă.

Recurenta a susţinut că instanţa de fond nu a analizat situaţia de fapt, concretă, dedusă judecăţii, aşa cum a dispus Înalta Curte prin decizia de casare, nefăcând aplicarea în cauză a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor.

Astfel, a apreciat că, în etapa de rejudecare a cauzei, s-a dispus efectuarea doar a unei expertize tehnice topo cadastrale, deşi se impunea a se efectua o expertiză în domeniul construcţiilor infrastructurii rutiere-drumuri, care să conţină inclusiv un Studiu de trafic. Această expertiză era necesară pentru a se confirma elementele expres prevăzute de O.G. nr. 43/1997, respectiv faptul că drumul public în discuţie este executat conform stas-urilor, cu îndeplinirea cerinţelor de calitate şi siguranţă specifice lucrărilor de infrastructură căi rutiere, iar în urma efectuării acestor studii de specialitate să se ateste utilitatea publică a acestui drum.

A considerat că la rejudecarea cauzei s-a omis o reglementare esenţială, respectiv Hotărârea de Guvern nr. 925/20.11.1995 pentru aprobarea Regulamentului privind verificarea şi expertizarea tehnică a proiectelor, expertizarea tehnică a execuţiei lucrărilor şi a construcţiilor, precum şi verificarea calităţii lucrărilor executate, prin care se statuează în mod imperativ definiţia şi specializarea persoanei abilitate să întocmească o expertizare tehnică a execuţiei lucrărilor de construcţii.

Recurenta-pârâtă a mai arătat că prima instanţă a încălcat normele de drept material şi procesual incidente în materia operaţiunilor de inventariere a bunurilor ce fac parte din domeniul public sau privat al UAT-urilor.

Citând dispoziţiile art. 2 şi art. 6 din O.G. nr. 392/2020, art. 357 alin. (3) şi art. 356 alin. (6) din O.G. nr. 57/2019 şi pct. 44 din OMFP nr. 2861/2009, recurenta a susţinut că operaţiunea de actualizare a inventarierii se fundamentează în mod obligatoriu pe conţinutul unor înscrisuri cu valoare juridică certă, producătoare de efecte juridice definitive în ceea ce priveşte regimul proprietăţii bunului imobil obiect al procedurii de actualizare.

Or, anularea unei poziţii dintr-un inventar, în lipsa unei analize complete a titlurilor de proprietate arătate de părţi şi fără a se analiza situaţia de fapt, are ca efect concret anularea regimului juridic de drept public a unei străzi.

În final, recurenta-pârâtă a invocat practica judiciară pe care a considerat-o relevantă.

4. Apărările intimatului

Intimata-reclamantă Societatea A. S.A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursurilor iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamanta Societatea A. S.A. a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Hotărârea de Guvern nr. 35/2012 pentru modificarea anexei 2 la H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Iaşi precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Iaşi privitor la poziţia nr. curent 2797, cod clasificare 1372.

Prin acţiunea formulată s-a susţinut că Municipiul Iaşi nu este proprietar al poziţiei nr. curent 2797, cod clasificare 1372, că această poziţie este ilegal inserată în anexa 2, reclamanta având calitate de proprietar şi posesor al imobilului indicat în H.G. nr. 35/2012, imobil pe care îl posedă neîntrerupt din anul 1973 împreună cu autorul său, conform certificatul de atestare a dreptului de proprietate MO 3 emis de Ministerul Industriei.

Instanţa de fond, în rejudecare după casare, a admis în parte acţiunea şi a dispus anularea în parte a Anexei Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 - poziţia nr. 2797, exclusiv în ce priveşte suprafaţa de teren de 2576 mp (din totalul de 3690 mp), reţinând că, la momentul emiterii H.G. nr. 35/2012, exista un act administrativ care atesta dreptul de proprietate al reclamantei, iar nelegalitatea certificatului de atestare a dreptului de proprietate nu a fost constatată de instanţa de judecată, astfel încât operaţiunea de inventariere a unor suprafeţe de teren ce fac obiectul acestui certificat şi respectiv actul prin care se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public al Unităţii administrativ teritoriale sunt nelegale.

Recurentul-pârât Guvernul României a susţinut - în esenţă - că, prin raportare la dispoziţiilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 şi punctul III din anexa Legii nr. 213/1998, izvorul dreptului de proprietate publică în privinţa străzilor îl constituie legea, astfel încât concluzia instanţei de fond privind nelegalitatea operaţiunii de inventariere în domeniul public fără a exista un titlu valabil al Municipiului Iaşi asupra bunului stradă Sergent Grigore Ioan este contrară acestor acestor dispoziţii legale.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentului-pârât sunt nefondate, întrucât un bun este parte din domeniul public în conformitate cu prevederile Legii nr. 213/1998 doar dacă este de uz sau de interes public, potrivit legii sau prin natura sa (art. 1) şi dacă este dobândit conform prevederilor art. 6 sau art. 7 din Lege.

Astfel, în jurisprudenţa pronunţată în materie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în sensul că includerea unui imobil în inventarul centralizat al bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale nu constituie, în sine, un titlu de proprietate în favoarea unităţii administrativ teritoriale, valabilitatea atestării domeniului public fiind condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice (Decizia nr. 1080/28 februarie 2012, Decizia nr. 3830 din 30 iunie 2011 şi Decizia nr. 561 din 7 februarie 2014, pronunţate de ÎCCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal).

Totodată, în Decizia nr. 244/09.03.2006 prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, Curtea Constituţională a arătat că posibilitatea prevăzută de lege ca în alcătuirea domeniului public de interes local să intre şi bunuri declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local nu are semnificaţia de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, o atare hotărâre de consiliul local nescutind unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

Prin urmare, hotărârile de guvern au un caracter constatator, iar nu constitutiv de drepturi, neputând constitui temei pentru includerea bunului în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, întrucât acest act nu este apt să transfere proprietatea, ci doar să reglementeze regimul juridic al unor bunuri care preexistau în acest patrimoniu.

Aşadar, întrucât în prezenta cauză este pus în discuţie dreptul de proprietate constatat în hotărârea de guvern emisă în favoarea unei unităţi administrative, aceasta din urmă trebuie să probeze modalitatea în care a dobândit dreptul de proprietate pe care îl afirmă, dovadă care nu s-a realizat în speţă, inventarul bunurilor proprietate publică neputând suplini existenţa actului de proprietate, faţă de natura juridică a acestei inventarieri (inventarierea - operaţiune materială care poate fi efectuată doar în baza actului de proprietate, operaţiunea materială a inventarierii şi existenţa actului de proprietate aflându-se într-o interdependenţă reciprocă).

Aşa cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului, pârâta UAT municipiul Iaşi nu a făcut dovada titlului legal de dobândire, nefiind suficientă dovada îndeplinirii formale a prevederilor Legii nr. 213/1998, fiind obligatorie dovedirea titlului cu care unitatea administrativ-teritorială a dobândit bunul, respectiv prezentarea unui titlu valabil de dobândire legală, anterior includerii bunului în anexa la hotărârea de guvern atacată.

De altfel, instanţa de fond a analizat cauza în conformitate cu indicaţiile Deciziei de casare nr. 1943/30.03.2022 (obligatorii potrivit art. 501 din C. proc. civ.), prin care Înalta Curte a stabilit că existenţa "dovezii dreptului de proprietate a municipiului Iaşi este cu atât mai importantă cu cât pretinsa cale de acces care figurează în la poziţia nr. curent 2797 - str. x - este identificată generic prin limite delimitate de str. x şi str. x (cu o suprafaţă de 3690 m2), fără nr. de identificare cadastral a terenurilor.

Aceste chestiuni, cum ar fi lipsa criteriilor de identificare, precum şi absenţa din procedura atestării domeniului public a extraselor de carte funciară aferente bunurilor vizate, trebuiesc stabilite în concret de către Curtea de Apel Iaşi."

Nu pot fi primite nici criticile recurentului-pârât potrivit cărora instanţa de fond a înlăturat nejustificat concluziile raportului de expertiză prin care experţii au susţinut că nu ar exista o suprapunere între terenul aflat în proprietatea reclamantei A. S.A. şi cel inventariat în domeniu public al Municipiului Iaşi conform hotărârii de guvern ce face obiectul cauzei.

Contrar acestor susţineri, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a avut în vedere că limitele Străzii Sergent Grigore Ioan sunt date de străzile Canta şi Tabacului, potrivit anexei la H.G. nr. 35/2012 şi anexelor HCL-urilor de inventariere. În cartea funciară, Municipiul Iaşi apare ca titular al dreptului de proprietate publică doar în privinţa suprafeţei de teren de 1817 mp având număr cadastral x (delimitată - potrivit anexei 2 la Raportului de expertiză - de Str. x şi de parcela cu număr cadastral x înscrisă în cartea funciară pe numele SNCFR Iaşi). Întrucât suprafaţa străzii Străzii Sergent Grigore Ioan măsurată între strada x şi strada x este de 3690 mp, este evident că operaţiunea de inventariere a vizat şi suprafaţa de 2576 mp aflată în proprietatea reclamantei.

În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-reclamantă UAT municipiul Iaşi, Înalta Curte constată că este nefondată critica referitoare la necompetenţa instanţei ce a pronunţat hotărârea recurată, critică subsumată motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.. Pentru a fi incident acest motiv de casare, trebuie îndeplinită o condiţie procedurală, respectiv aceea ca încălcarea competenţei altei instanţe să fi fost invocată în condiţiile legii, respectiv prin raportare la prevederile 130 alin. (2) şi art. 129 alin. (2) pct. 2 din C. proc. civ.. Astfel, competenţa materială trebuie invocată la primul termen de judecată la care păţrile sunt legal citate în faţa primei instanţe şi pot pune concluzii.

Cum în faţa Curţii de Apel Iaşi nu a fost invocată nici de către părţi şi nici de instanţă din oficiu necompetenţa materială, în condiţiile legii, respectiv cu respectarea termenului prevăzut de art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., o astfel de neregularitate nu poate fi invocată şi analizată direct în recurs.

Din perspectiva motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se impune a se preciza mai întâi că această situaţie de casare are în vedere împrejurarea în care, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură prevăzute, a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, iar jurisprudenţa şi doctrina sunt constante în a aprecia că această neregularitate se referă inclusiv la încălcarea principiilor fundamentale care guvernează procesul civil şi afectează îndreptăţirea părţii la un proces echitabil.

Se constată că niciuna dintre criticile recurentei nu se încadrează în ipotezele expuse care se circumscriu acestei situaţii de casare, afirmaţia privind pretinsa nerespectare de către judecătorul fondului a dispoziţiilor deciziei de casare nu se confirmă, raportat la situaţia din dosar. Dimpotrivă, curtea de apel, în rejudecare, a dat curs indicaţiilor din Decizia de casare nr. 1943/30.03.2022.

Potrivit deciziei de casare, judecătorul fondului a avut de stabilit în ce măsură UAT municipiul Iaşi a dovedit existenţa dreptului de proprietate cu privire la imobilul care figurează la poziţia nr. curent 2797 - str. x -identificată generic prin limite delimitate de str. x şi str. x (cu o suprafaţă de 3690 m2), fără nr. de identificare cadastral a terenurilor, în condiţiile în care lipsesc alte criterii de identificare, iar în procedura atestării domeniului public nu au fost prezentate extrase de carte funciară aferente bunurilor vizate.

Instanţa de fond a stabilit situaţia de fapt concretă prin raportare la înscrisurile depuse la dosar şi expertiza tehnică efectuată în cauză, concluzionând că pentru suprafaţa de teren de 2576 mp, din care suprafaţa de teren de 2463 mp identificată cu număr cadastral x şi delimitată prin punctele de contur nr. x în anexa 1 a Raportului de expertiză întocmit de expert B. şi suprafaţa de teren de 113 mp identificata cu număr cadastral nr. x şi delimitată prin punctele de contur nr. x în aceeaşi anexă a raportului de expertiză, nu a fost dovedit dreptul de proprietate al UAT municipiul Iaşi.

Aşa cum reiese din considerentele sentinţei recurate, judecătorul de primă instanţă, analizând materialul probator administrat în cauză, inclusiv expertiza tehnică, s-a conformat întocmai dispoziţiilor deciziei de trimitere, ceea ce exclude incidenţa situaţiei de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar reţine caracterul nefondat şi al criticilor circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de admitere în parte a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Presupusa motivare contradictorie cu privire la incidenţa art. 3 din H.G. nr. 834/1991 reprezintă de fapt o greşită interpretare a recurentei pârâte UAT a considerentelor primei instanţe. Prin sentinţa recurată nu s-a reţinut că în speţă ar fi aplicabile prevederile anterior menţionate, ci, analizând susţinerile pârâtului Guvernul României prin care s-a invocat nulitatea certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/19.02.1993, prima instanţă a constatat că atât timp cât legalitatea certificatului nu a fost contestată în condiţiile Legii nr. 554/2004, instanţa nu poate analiza apărările ce vizează nulitatea absolută a acestui act.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., invocat de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că prin acest motiv de casare, legiuitorul a avut în vedere încălcarea autorităţii de lucru judecat înţeleasă în sensul art. 431 din C. proc. civ. ca triplă identitate de părţi, obiect şi cauză.

Or, este evident că în speţă nu se poate reţine autoritatea de lucru judecat, neexistând tripla identitate cerută de lege, de vreme ce prezenta cauză are că obiect anularea parţială a H.G. nr. 35/2012 şi este formulată de reclamanta Societatea A. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ-Teritorială a Muncipiului Iaşi prin primarul Municipiului Iaşi şi Guvernul României, iar sentinţa nr. 187/11.12.2017 invocată ca temei al autorităţii de lucru judecat a fost pronunţată de Curtea de Apel Iaşi în regulatorul de competenţă cu privire la cauza ce formează obiectul dosaului nr. 3700/99/2017, în care reclamanta UAT Iaşi a formulat acţiune în constatare a dreptului de proprietate publică asupra drumului DS 3959 situat Iaşi, strada x, cerere de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu Societatea A. S.A. şi Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A..

Astfel, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ. este nefondat, de asemenea.

În susţinerea incidenţei prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-pârâtă a apreciat că instanţa de fond în mod greşit nu a făcut în cauză aplicarea dispoziţiilor O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, criticând neefectuarea unei expertize în domeniul construcţiilor infrastructurii rutiere.

Nu pot fi primite aceste critici, având în vedere că o astfel de expertiză nu a fost solicitată în cursul procesului, în recurs Înalta Curte având a aprecia asupra legalităţii sentinţei recurate şi nu asupra temeiniciei, în condiţiile administrării unui probatoriu complex de către instanţa de fond, ce a inclus şi o expertiză tehnică de specialitate.

De asemenea, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond a omis o reglamentare esenţială, respectiv H.G. nr. 625/1955, fără însă a indica relevenţa acestor prevederi în soluţionare cauzei de faţă.

Nefondate sunt şi criticile recurentei privind încălcarea dispoziţiilor H.G. nr. 392/2020 şi a prevederilor art. 256 şi art. 357 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Astfel, în analiza legalităţii actului contestat, instanţa are în vedere dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului contestat. Or, prevederile invocate pretins a fi încălcate au fost emise la o dată ulterioară adoptării H.G. nr. 35/2012.

Criticile recurentei-pârâte au mai vizat o pretinsă stabilire greşită a situaţiei de fapt, prin raportare la categoria de drum/stradă a imobilului aflat în litigiu, precum şi la întinderea suprafaţei pentru care instanţa ar fi stabilit că este în proprietatea publică a municipiului Iaşi.

Înalta Curte arată că situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond nu poate fi contestată în recurs, susţinerile recurentei neavând legătură cu limitele rejudecării trasate prin Decizia nr. 1943/2022. Astfel, judecătorul fondului a constatat că pârâta UAT municipiul Iaşi nu a făcut dovada titlului legal de dobândire şi a dat relevanţă certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/19.02.1993, în condiţiile în care acest din urmă act continuă să producă efecte juridice până la anularea sa.

În sfârşit, referitor la practica invocată de recurenta-reclamantă, instanţa de recurs observă că hotărârile au fost pronunţate în cauze care au avut alt obiect şi natură juridică, astfel încât nu sunt relevante în prezenta cauză raportat la circumstanţele concrete ale litigiului.

Înalta Curte reaminteşte că în sistemul românesc de drept hotărârile judecătoreşti nu au calitatea de izvor de drept, neavând caracter general obligatoriu.

Astfel, instanţa subliniază că, în raport cu dispoziţiile art. 5 alin. (4) din C. proc. civ., "este interzis judecătorului să stabilească dispoziţii general obligatorii prin hotărârile pe care le pronunţă în cauzele ce îi sunt supuse judecăţii". Jurisprudenţa unei instanţe naţionale nu constituie izvor de drept şi nu este obligatorie, cu excepţia deciziilor Curţii Constituţionale - conform art. 147 alin. (4) din Constituţia României - precum şi a soluţiilor pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii sau în procedura reglementată de art. 519 şi următoarele din C. proc. civ., în care instanţa supremă este competentă să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Aşadar, nu toate hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţa supremă sau alte hotărâri judecătoreşti definitive sunt general obligatorii.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondate recursurile formulate de pârâţii Unitatea Administrativ-Teritorială a Muncipiului Iaşi prin primarul Municipiului Iaşi şi Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ-Teritorială a Muncipiului Iaşi prin primarul Municipiului Iaşi şi Guvernul României împotriva sentinţei nr. 212 din 14 iulie 2023 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 15 mai 2024.