Public domain inventory challenge: appeal allowed, lower judgment quashed and case remanded for factual review

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2018, reclamanta S.C. "A." S.A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României, prin Primul Ministru şi Municipiul Iaşi, prin Primarul Municipiului Iaşi, solicitând anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1.354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 85 din 02 februarie 2012, privitor la poziţia nr. curent 2797 Cod clasificare 1372, precum şi acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 137 din 30 octombrie 2019, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta S.C. A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Iaşi.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta S.C. A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (...) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (...)

8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material;"

Deşi apreciază ca fiind corectă şi legală toată argumentaţia din considerentele hotărârii cu privire la înlăturarea ca netemeinice a apărărilor formulate de pârâtul Guvernul României în sensul că prin Hotărârea de Guvern doar se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public şi că în lipsa contestării actelor emise de către autorităţile locale ce au stat la baza emiterii Hotărârii de Guvern, acţiunea formulată nu poate fi admisă, instanţa de fond apreciind în mod corect că actele de inventariere (inclusiv hotărârea de consiliu local ce aprobă inventarierea) reprezintă acte prealabile obligatorii în vederea emiterii hotărârii de guvern, ulterior pe parcursul celorlalte considerente apreciază în mod contradictoriu că "În cadrul acţiunii în anularea Hotărârii de Guvern prin care se atestă apartenenţa unui bun la domeniul public, limitele analizei instanţei sunt date de motivele de nelegalitate ale actului contestat, apreciind că aspectele invocate de subscrisa cu privire la modificarea în timp a configuraţiei străzii Sergent-Grigore Ioan nu pot fi valorificate în cadrul prezentului litigiu, deoarece ar excede analizei legalităţii actului a cărui anulare parţială a fost solicitată. Astfel, pe de o parte, instanţa apreciază, în mod corect, admisibilă acţiunea în lipsa atacării şi a hotărârii de consiliu local şi a celorlalte acte prealabile ce au stat la baza atestării domeniului public prin hotărâre de guvern, iar, pe de altă parte, apreciază că, în cauză, criticile formulate punctual cu privire la modalitatea propriu-zisă de inventariere; plecând de la o falsă situaţie de fapt (atestarea unei configuraţii eronate a străzii), nu pot fi primite în cadrul criticilor de legalitate a hotărârii de guvern.

Procedura de atestare a domeniului public al unei unităţi administrativ teritoriale presupune parcurgerea mai multor etape, respectiv: întocmirea inventarului de către o comisie special constituită; însuşirea inventarului de către consiliul local al unităţii administrativ teritoriale; centralizarea inventarelor de către consiliul judeţean şi înaintarea către Guvern;, atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public printr-o hotărâre. Astfel, se poate observa că hotărârea însuşirii inventarului de către Consiliul Local este doar o etapă intermediară pentru atestarea domeniului public al unităţii administrativ teritoriale, atestare care se face doar printr-o hotărâre de guvern, care reprezintă actul administrativ final prin care se atestă bunurile care fac parte din domeniul public al unităţii administrativ teritoriale.

În aceste condiţii, în raport cu natura şi conţinutul nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi, doar aceasta are ca efect atestarea inventarului centralizat întocmit conform art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care doar cu ocazia analizării unei contestaţii formulată împotriva acestui act administrativ pot fi analizate criticile formulate cu privire la legalitatea modului de inventariere şi atestare a domeniul public al Municipiului Iaşi, cu referire la imobilul pentru care subscrisa invocă un drept de proprietate propriu.

Mai mult, doar contestând actul administrativ emis de Guvern în procedura atestării bunurilor ce fac parte din domeniul public al Municipiului Iaşi se poate analiza legalitatea procedurii de inventariere şi a celei de însuşire a inventarului de către Consiliul Local, aceste două operaţiuni constituind, după cum am arătat mai sus, etape intermediare ale unei proceduri unice privind atestarea domeniului public, procedură reglementată de art. 21 din Legea nr. 213/1998. Sunt aplicabile, în acest sens, prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanţa de contencios administrativ este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii (a se vedea în acest sens şi motivul de recurs de la §4).

În cadrul controlului de legalitate al H.G. nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi (publicată în M. Of. nr. 85/02.02.2012), privitor la poziţia nr. curent 2797 (Cod clasificare 1.3.7.2.), instanţa de contencios administrativ s-a limitat în a verifica dacă procedura emiterii hotărârii de guvern a fost formal respectată, strict prin prisma conformităţii cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată, respectiv Legea nr. 213/1998, verificând doar aspectul prevăzut de pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, dar fără a verifica situaţia faptică şi fără a pune în discuţie titlul reclamantei recurente.

În opinia recurentei, nici chiar în ipoteza imobilelor a căror apartenenţă la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este stabilită prin acte normative, inventarul bunurilor proprietate publică nu poate suplini existenţa actului de proprietate, întrucât inventarierea acestor bunuri este o operaţiune materială care poate fi efectuată doar în baza actului de proprietate, operaţiunea materială a inventarierii şi existenţa actului de proprietate aflându-se într-o interdependenţă reciprocă.

În situaţia particulară din speţă, importanţa existenţei unei dovezi al dreptului de proprietate a municipiului Iaşi este cu atât mai important cu cât pretinsa cale de acces ce figurează în inventarul însuşit prin hotărâre de consiliu local şi atestat prin Hotărârea de Guvern nr. 35/2012 la poziţia nr. curent 2797 - str. x — este identificată generic prin pretinsele limite delimitate de str. x şi str. x (cu o suprafaţă de 3690 m2), fără nr. de identificare cadastral a terenurilor ce formează această pretinsă cale de acces.

Lipsa acestor criterii de identificare, precum şi absenţa nelegală din procedura atestării domeniului public a extraselor de carte funciară aferente bunurilor vizate, astfel cum prevedeau la pct. 12 chiar Notele de îndrumare ale Guvernului privitor la conţinutul proiectelor actelor normative de atestare a domeniului public UAT, arc o explicaţie extrem de simplă.

UAT Iaşi, prin identificarea eronată a str. x cu ieşire la str. x, pe care aceasta nu a avut-o niciodată, a modificat în fapt configuraţia străzii ce face joncţiunea naturală cu str. x.

Trebuie menţionat în acest context şi că porţiunea de teren "evocată" ca şi stradă de către hotărârea de Guvern menţionată mai sus, nu a avut niciodată destinaţia de cale publică de acces, fiind un simplu drum de incintă în cadrul societăţii de stat ce a devenit prin transformare şi privatizare actuala societate A.. Acel drum de incintă pe care intimatele susţin că s-ar afla o cale de comunicaţie publică este, de altfel, total impropriu unei asemenea destinaţii, neprezentând o structură rutieră (elementul de rezistenţă al drumului) care să permită desfăşurarea unui trafic rutier în condiţii de siguranţă, din moment ce acesta nu are strat de fundaţie, iar sub calea de acces se află câteva rezervoare imense de decantare ce pot provoca în anumite condiţii chiar o surpare a acestuia cu consecinţe neimaginabile.

În condiţiile lipsei oricărei identificări cadastrale a pretinsei căi de acces ce figurează în inventarul însuşit prin hotărâre de consiliu local şi atestat prin Hotărârea de Guvern nr. 35/2012 la poziţia nr. curent 2797 - str. x identificată generic prin pretinsele limite delimitate de str. x şi str. x (cu o suprafaţă de 3690 m2), drumul de incintă, proprietatea privată a subscrisei, peste care se suprapune pretinsa cale de acces este identificată cadastral şi intabulată (a se vedea extrasul de carte funciara pentru informare nr. x/08.10.2018, cu nr. cad. x în suprafaţă de 2463 m2, plus suprafaţa de 113 m2 cu nr. cad. x şi suprafaţa de 81 nr cu nr. cad. x (total suprafaţă intabulată = 2463 + 113 + 81 =2657m2).

Sub aspectul proprietăţii terenului, este certă apartenenţa acestuia la proprietatea de stat până în momentul transferului către Societatea "A." S.A. prin emiterea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x de către Ministerul Industriilor în data de 19.03.1993. Altfel spus, în mod .cronologic, de la înfiinţarea întreprinderii "BJ.AT.M." şi până la emiterea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x, regimul juridic a fost proprietate de stat aflat în administrarea întreprinderii "BJ.A.T.M.", iar mai apoi a Societarii "A." S.A.. (continuatoarea acestei prin reorganizare în baza Legii nr. 15/1990) şi niciodată în administrarea Consiliului Popular al Municipiului Iaşi sau mai apoi a UAT Municipiul Iaşi.

Suprafaţa străzii Sergent Grigore Ioan, respectiv DS 3405, apare în evidenţa cadastrală cu o suprafaţă totală de doar 1664 m2. Doar această suprafaţă de teren putea face obiectul înscrierii în inventarul domeniului public ce a fost însuşit prin HCL nr. 71/2011 şi atestat prin H.G. nr. 35/2012 la poziţia nr. curent 2797, şi nu suprafaţa de 3690 m2 înscrisă în actele administrative menţionate.

Pe aceeaşi linie a cercetării legalităţii H.G. nr. 35/2012, recurenta apreciază că instanţa nu a analizat şi nerespectarea de către actul administrativ contestat a prevederilor Ordinului nr. 534 din 1 octombrie 2001 privind aprobarea Normelor tehnice pentru introducerea cadastrului general nu au fost respectate. Acestea prevăd că "Titularii cadastrelor de specialitate trebuie să îşi elaboreze propriile metodologii, instrucţiuni, regulamente sau norme tehnice şi sunt obligaţi ca la întocmirea acestora să ţină seama de prevederile prezentelor norme tehnice, Normele tehnice, instrucţiunile, regulamentele şi metodologiile anterior aprobate de titularii cadastrelor de specialitate, vor fi revizuite conform prevederilor prezentelor norme tehnice şi prezentate pentru avizare A.N.C.P.I." (pct. 2 alin. (2). De asemenea, "datele şi informaţiile conţinute în documentaţiile tehnice întocmite pentru atribuirea numerelor cadastrale provizorii vor fi preluate şi vor face parte din lucrarea de introducere a cadastrului general" (pct. 5.3.11.), iar "pentru actualizarea planului cadastral existent se parcurge obligatoriu fiecare imobil din intravilan şi din extravilan, realizându-se operaţiunile de teren şi de birou pentru determinarea elementelor necesare actualizării acestuia, astfel: .

b) în intravilan:

a. măsurători pentru determinarea coordonatelor punctelor de pe contururile corpurilor de proprietate;

b. măsurători expeditive pentru delimitarea parcelelor din interiorul corpurilor de proprietate;

c. măsurători pentru poziţionarea construcţiilor cu caracter permanent, nou-apărute;

d. întocmirea schiţei pentru fiecare corp de proprietate" (pct. 5.3,12.). .

Astfel fiind, în mod nelegal instanţa de fond nu a realizat verificarea legalităţii întocmirii inventarului domeniului public prin prisma textelor de lege menţionate mai sus.

În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente precum şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Guvernul României a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispoziţiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta S.C. "A." S.A. a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 35/2012 pentru modificarea anexei 2 la H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Iaşi precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Iaşi privitor la poziţia nr curent 2797 cod clasificare 1372.

Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta S.C. A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Municipiul Iaşi.

Înalta Curte nu împărtăşeşte soluţia instanţei de fond, având în vedere considerentele următoare:

Hotărârea Guvernului nr. 35/2012 conţine un articol unic, art. 1: "Anexa nr. 2 "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Iaşi" la hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Iaşi precum şi al municipiului, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi publicată în Monitorul Oficial al României partea I nr. 326 şi 326 bis din 6 mai 2002 cu modificările şi completările ulterioare se modifică şi se înlocuieşte cu anexa ce face parte din prezenta hotărâre"

La poziţia 2797 din anexa 2 a H.G. nr. 35/2012 este inventariată strada x cu elemente de identificare, între str. x – str. x, S 3690, valoare de inventar 623609,35, iar la rubrica situaţia juridică actuală se menţionează - domeniu public al Municipiului Iaşi potrivit HCL nr. 72/2011.

Acelaşi teren se află înscris în anexa 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Iaşi.

Prin H.G. nr. 35/2012 s-a modificat şi înlocuit anexa 2 la H.G. nr. 1354/2001, fără ca în privinţa bunului situat la poziţia 2797 să se producă modificări cu privire la regimul juridic sau limitele de proprietate.

Strada x a fost inventariată în domeniul public al municipiului Iaşi şi prin HCL nr. 196/1999, ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1354/2001, la poziţia 2265 figurând imobilul Str. x cu aceeaşi identificare, dar şi prin Hotărâri de Consiliu Local ulterioare anului 2012, cu ocazia actualizării inventarului bunurilor aparţinând domeniului public şi privat al Municipiului Iaşi.

Actele de inventariere constituie acte prealabile obligatorii în vederea emiterii Hotărârii de Guvern prin care se atestă apartenenţa acestora la domeniul public sau privat.

Acţiunea recurentei-reclamante vizează Hotărârea de Guvern, act prin care se susţine că s-a adus atingere dreptului său de proprietate.

Potrivit Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x emis pentru societatea comercială S.C. "A." S.A. cu sediul în Municipiul Iaşi, jud. Iaşi suprafaţa de teren în proprietatea exclusivă a societăţii comerciale A. este de 125.880.68 mp identificate prin anexa nr. 2 şi planurile topografice cuprinse în anexele nr. 4 şi 5 din documentaţia de stabilire şi evaluare a terenurilor înregistrată sub nr x din 22.11.1992 la Oficiul de Cadastru şi Organizarea Teritoriului al Judeţului Iaşi.

Bunul în privinţa căruia se solicită de către recurenta-reclamantă S.C. "A." S.A. anularea parţială a anexei 2 din H.G. nr. 35/2012 este identificat ca stradă, chestiune ce nu a fost contestată în cauză de către nici una dintre părţile litigante.

Actul de inventariere face o identificare generică a străzii prin indicarea limitelor acesteia: "între strada x şi strada x" şi a suprafeţei.

Potrivit disp. art. 3 alin. (4) din legea nr. 213/1998: "Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean".

Deşi în mod legal şi temeinic, instanţa de fond apreciază în respingerea excepţiei inadmisibilităţii invocată de către Guvern, că respectiva contestaţie poate fi judecată şi în lipsa contestării actelor şi operaţiunilor prealabile, ulterior apreciază în cadrul analizei se va face doar verificări de legalitate strict pe actul normativ contestat, fără a lua în calcul apărările părţilor care vizau operaţiunile administrative prealabile emiterii actului administrativ contestat.

Din această perspectivă, raţionamentele instanţei de fond sunt contradictorii, întrucât nu se poate afirma pe de-o parte că este posibilă contestarea hotărârii şi fără contestarea actelor prealabile, iar pe de altă parte să nu se analizeze aceste operaţiuni şi acte prealabile emiterii Hotărârii de Guvern.

Există o jurisprudenţă constantă a Înaltei Curţi, care califică HCL-urile de însuşire a inventarului bunurilor din domeniul public ca fiind operaţiuni prealabile ce sunt supuse direct controlului instanţei.

Mai mult, în aplicarea art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, instanţa de fond era obligată din oficiu ca în analiza legalităţii Hotărârii de Guvern contestată, să studieze şi operaţiunile prealabile administrative care au fost efectuate.

În cadrul controlului de legalitate al H.G. nr. 35/2012 pentru modificarea anexei nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi (publicată în M. Of. nr. 85/02.02.2012), privitor la poziţia nr. curent 2797 (Cod clasificare 1.3.7.2.), instanţa de contencios administrativ s-a limitat în a verifica dacă procedura emiterii hotărârii de guvern a fost formal respectată, strict prin prisma conformităţii cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată, respectiv Legea nr. 213/1998, verificând doar aspectul prevăzut de pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998, dar fără a verifica situaţia faptică şi fără a pune în discuţie titlul reclamantei recurente.

În opinia Înaltei Curţi, nici în ipoteza imobilelor a căror apartenenţă la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este stabilită prin acte normative, inventarul bunurilor proprietate publică nu poate suplini existenţa actului de proprietate, întrucât inventarierea acestor bunuri este o operaţiune materială care poate fi efectuată doar în baza actului de proprietate, operaţiunea materială a inventarierii şi existenţa actului de proprietate aflându-se într-o interdependenţă reciprocă.

În situaţia particulară din speţă, existenţei dovezii dreptului de proprietate a municipiului Iaşi este cu atât mai importantă cu cât pretinsa cale de acces care figurează în la poziţia nr. curent 2797 - str. x — este identificată generic prin limite delimitate de str. x şi str. x (cu o suprafaţă de 3690 m2), fără nr. de identificare cadastral a terenurilor.

Aceste chestiuni, cum ar fi lipsa criteriilor de identificare, precum şi absenţa din procedura atestării domeniului public a extraselor de carte funciară aferente bunurilor vizate, trebuiesc stabilite în concret de către Curtea de Apel Iaşi.

Astfel fiind, Înalta Curte va admite recursul şi va trimite cauza pentru completarea probatoriului efectuat în cadrul expertizei şi stabilirea situaţiei de fapt.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. împotriva sentinţei nr. 137 din 30 octombrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată, aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.