Administrative compensation claim inadmissible without prior judicial annulment of the specific administrative decision causing the alleged injury.

Şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 23.09.2016, constând în:

(i) în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2 %/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, precizând că, până în 6.04.2021, penalităţile sunt în cuantum de 9.334,9 RON;

(ii) în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 46/2022 din 19 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti: (i) a respins excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripiei, ca fiind neîntemeiate; (ii) a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată; (iii) a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi pe fond admiterea acţiunii precizate.

În susţinerea căii de atac promovate, urmare unei succinte prezentări a actelor dosarului şi a soluţiei date de Curtea de Apel Bucureşti, reclamanta a învederat, în esenţă, că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii administrative pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative nelegale.

În opinia sa, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale, respectiv să existe un act administrativ nelegal, să existe un prejudiciu material sau moral, existenţa unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciu, precum şi culpa.

Actul administrativ declarat nelegal este Decizia nr. 18140/28.01.2019 prin care, în îndeplinirea atribuţiilor sale legale, FGA a soluţionat cererile de plată depuse de A.. Prin această decizie au fost respinse mai multe cereri de plată, iar această respingere a condus automat la plata cu întârziere a sumelor datorate de FGA. Decizia nr. 18140/27.08.2018 emisă de FGA a fost anulată prin decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2021, prin care s-a reţinut ca fiind nelegal refuzul FGA, însă în patrimoniul societăţii reclamante a fost cauzat un prejudiciu, ca urmare a lipsirii acesteia de plata despăgubirilor la care era îndreptăţită, pentru o perioadă lungă de timp. Dacă în ceea ce priveşte plata despăgubirilor A. a făcut cererea de plată la FGA, cerere care potrivit soluţiei pronunţate în dosarul nr. x/2021 trebuie reanalizată pe fond, în privinţa plăţii daunelor interese pentru tergiversarea soluţionării dosarului, promovarea unei acţiuni în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 rămâne singura cale legală pentru A.. Faptul că, prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia nr. 18140/27.08.2018 nu a fost obligat FGA direct la plată, ci să reanalizeze cererile de plată nu poate conduce la concluzia că răspunderea FGA nu poate fi angajată, pentru că astfel s-ar încălca puterea de lucru judecat a acelei hotărâri.

Referitor la condiţia prejudiciului cauzat, recurenta-reclamantă a invocat dipoziţiile art. 1535 alin. (1) din C. proc. civ., arătând că ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părţi sau de către lege.

Apreciază că nu poate fi contestată existenţa unui prejudiciu cert şi nereparat, câtă vreme FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult decât atât, în cazul obligării restituirii unor sume de bani, prejudiciul este prezumat de lege.

Susţine că şi condiţia legăturii de cauzalitate este îndeplinită, cauza prejudiciului, respectiv întârzierea în plata despăgubirilor fiind dată de modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia nr. 18140/2018, act administrativ anulat ca nelegal.

Cu privire la culpa FGA, arată că acesta, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale, însă, în realitate, a tergiversat soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Recurenta-reclamantă a mai susţinut că hotărârea primei instanţe conţine motive străine de natura pricinii, aceste critici de nelegalitate fiind subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Consideră că prima instanţă a invocat limitele obligaţiilor decurgând din contractul de asigurare, precum şi obligaţiile stabilite de Legea nr. 213/2015 în sarcina FGA în cazul falimentului unui asigurător, reţinând în motivarea soluţiei de respingere a cererii, faptul că penalităţile solicitate de A. nu au legătură cu prejudiciul cauzat prin producerea riscului asigurat. Or, aceste argumente sunt străine de natura cauzei, întrucât prin acţiunea ce face obiectul prezentului dosar A. a solicitat obligarea FGA la plata daunelor interese moratorii pentru culpa proprie, constând în neîndeplinirea obligaţiilor care îi revin conform Legii nr. 213/2015, respectiv pentru soluţionarea în mod nelegal a cererilor de plată şi nu tinde la realizarea unei creanţe de asigurare.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Din circumstanţele concrete ale cauzei, instanţa de control judiciar reţine că demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, a vizat obligarea pârâtului F.G.A. la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată nr. x/23.09.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalităţi în cuantumul de 0,2% pe zi întârziere, conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluţionată cererea de plată şi până la data plăţii efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins excepţiile invocate de către pârât, iar pe fondul cauzei, a respins acţiunea formulată de reclamantă A., ca neîntemeiată. Această din urmă soluţie a fost criticată de către reclamantă, pentru nelegalitate, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că toate argumentele de ordin critic expuse de reclamantă în memoriul de recurs privesc exclusiv motivarea dată de prima instanţă soluţiei ce vizează fondul cauzei, neexistând critici care să privească excepţia inadmisibilităţii şi excepţia tardivităţii. De asemenea, se constată că pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) nu a formulat recurs. În raport de limitele învestirii în recurs, Înalta Curte reţine că nu a fost chemată să analizeze şi legalitatea soluţiei date de prima instanţă unor astfel de excepţii.

Învestită cu soluţionarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că argumentele din motivare care fac trimitere la modalitatea de solicitare a penalităţilor de la FGA, prin care instanţa a reţinut că acestea rezultă din contractul de asigurare sunt străine de natura cauzei.

Înalta Curte reţine că, pentru a fi incidentă teza evidenţiată de către recurentă, hotărârea recurată ar fi trebuit să se întemeieze numai pe motive străine, or, în speţa de faţă, se observă că instanţa a examinat obiectul dedus judecăţii şi prin raportare la condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii administrative, reţinând că reclamanta nu a făcut dovada existenţei unui act administrativ asimilat şi că, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale şi prejudiciul invocat de reclamantă, ca urmare a nesoluţionării cererii în termen, nu există un raport de cauzalitate. Este adevărat că instanţa a folosit şi argumente ce excedează obiectului prezentei cauze, referitoare la obligaţiile de despăgubiri ce izvorăsc din contractul de asigurare şi cele prevăzute de Legea nr. 213/2015, însă pentru a fi incident motivul de casare invocat de către recurenta-reclamantă ar fi trebuit ca hotărârea atacată să cuprindă exclusiv motive străine de natura cauzei, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă.

Drept urmare, Înalta Curte va respinge ca nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Abordând cererea de recurs din perspectiva motivului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a criticat soluţia de respingere a acţiunii, susţinând în esenţă, că, urmare a emiterii de către pârât a unui act administrativ vădit nelegal, este întemeiată cererea de reparare a prejudiciului pe care pârâtul i l-a cauzat prin emiterea actului respectiv.

În prealabil, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situaţia factuală care a condus la promovarea litigiului de faţă.

Prin cererea de plată înregistrată la F.G.A. sub nr. x/23.09.2016, societatea A. S.A. a solicitat plata sumei de 2770 RON reprezentând despăgubiri, pe care aprecia că era îndreptăţită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A.

Cererea de plată a fost soluţionată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, F.G.A. a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 2770 RON, este menţionată în borderoul anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia nr. 224.

Potrivit confirmării de primire ataşate la dosarul de fond, Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A., însă aceasta nu a făcut dovada contestării sale.

Înalta Curte observă că reclamanta s-a prevalat de existenţa Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susţinând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ, în condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu o acţiune în răspundere patrimonială de drept administrativ, însă prima instanţă a respins această cerere. Chiar şi în condiţiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, instanţa de fond s-a referit în motivare şi la o ipoteză legală diferită de cea vizată de către reclamantă prin motivele de fapt şi de drept invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată este corectă şi o va menţine, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

În cauza de faţă, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...) (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)", iar potrivit art. 19 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din analiza sistematică a textelor citate reiese că legiuitorul a recunoscut persoanei vătămate dreptul de a pretinde despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiţionat de anularea, în prealabil, a actului vătămător.

De asemenea, prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ."

Înalta Curte constată că, în cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi anume constatarea în prealabil a nelegalităţii actului vătămător, câtă vreme decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ bucurându-se de prezumţia de legalitate.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, F.G.A. a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi susţinerile părţilor, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acţiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluţionat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât şi obligării pârâtul F.G.A. să soluţioneze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 şi nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acţiunea. Aşadar, există o soluţie definitivă a instanţei de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 priveşte numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin decizia nr. 16517/2018.

Cu alte cuvinte, decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu are relevanţă în soluţionarea prezentei cauze, întrucât cererea de plată dedusă judecăţii nu a făcut obiectul acestei decizii. Drept urmare, nici hotărârile judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2019 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal nu au niciun efect în ceea ce priveşte creanţa principală din care reclamanta pretinde că ar izvorî creanţele accesorii. Dimpotrivă, s-a făcut dovada că pretinsa creanţă de asigurări a făcut obiectul Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, care însă nu a fost atacată de către recurenta-reclamantă. Astfel, reclamantei i se opune un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate şi temeinicie, care nu a fost anulat pe calea procedurii speciale prevăzute de lege, prin intervenirea decăderii consolidându-se în mod definitiv stingerea raportului juridic de drept administrativ iniţiat prin depunerea cererii de plată.

În concluzie, la momentul introducerii acţiunii în despăgubire, recurenta-reclamantă nu a probat existenţa unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de o instanţă de contencios administrativ, care să dea naştere dreptului de a pretinde despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de emiterea acestuia, în condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În această împrejurare, Înalta Curte va păstra ca legală sentinţa atacată, constând că argumentele expuse în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine casarea acesteia.

Reţinând că, în cauză, nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

Cât priveşte solicitarea recurentei-reclamante din cererea de recurs privind obligarea părţii adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată, raportat la soluţia pronunţată asupra recursului declarat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantă şi va menţine sentinţa de fond atacată sub toate aspectele criticate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 46/2022 din 19 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 16 noiembrie 2023.