Inadmissibility of damages claim for unannulled administrative act: impossibility of verifying legality via exception

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1 Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamanta societatea A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii plată înregistrate la FGA sub nr. x/25.11.2016, constând în:

(i) penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective, arătând că, până în data de 6.09.2021 penalităţile sunt în cuantum de 6944,4 RON;

(ii) dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în subsidiar.

1.2. La data de 14.01.2022, reclamanta A. a formulat excepţie de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 654 din 28 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins atât excepţia de nelegalitate, cât şi cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibile.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii instanţei de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Ulterior prezentării situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că prin soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, iar hotărârea este nemotivată (motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ.).

În susţinerea excepţiei de nelegalitate, a arătat că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e), coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora plata de către FGA a creanţelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii nr. 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 29/02.03.2020 pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018, raportat la art. 4 din Legea nr. 554/2004. În susţinerea soluţiei, prima instanţă a reţinut doar că Decizia cu privire la care a fost invocată excepţia reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitate poate fi verificată doar pe calea acţiunii principale, iar nu şi pe cale incidentală, prin invocarea excepţiei de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. Or, o astfel de soluţie este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, chiar dacă Decizia 16517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate. De asemenea, deşi prima instanţă susţine că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, prima instanţă nu indică absolut deloc care sunt argumentele juridice, care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii.

În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate. Curtea mai reţine şi faptul că motivarea este un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Or, analizând hotărârea instanţei cu privire la excepţia de nelegalitate, precum şi argumentele reţinute în sprijinul acesteia, este evident că motivarea nu corespunde cerinţelor legale aşa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE. Prima instanţă consideră doar că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată decât pe calea acţiunii principale, neoferind însă niciun argument în sprijinul acestei reţineri.

Prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice, reţinând că, atâta vreme cât Decizia nr. 16517 nu a fost contestată şi declarată nelegală, acţiunea în despăgubiri este inadmisibilă.

În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speţă, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat prin Decizia 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

Decizia nr. 18140/28.01.2019 conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menţionate în anexa 2. În plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleaşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 şi mai ales a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Or, Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de Î.C.C.J. în data de 19.11.2021 în dosarul nr. x/2021.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia completului de judecată învestit cu soluţionarea recursului s-a fixat termen de judecată la data de 15 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, instanţa de control judiciar reţine că demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, a vizat obligarea pârâtului FGA la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată nr. x/25.11.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalităţi în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere, conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluţionată cererea de plată şi până la data plăţii efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă, iar pe fondul cauzei, a respins acţiunea formulată de reclamantă A., ca inadmisibilă. Această soluţie a fost criticată de către reclamantă, pentru nelegalitate, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Învestită cu soluţionarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate, reţinând că acestea vizează soluţiile de respingere a excepţiei de nelegalitate şi a acţiunii în despăgubire, ca inadmisibile.

În ceea ce priveşte criticile aduse modalităţii de soluţionare a excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte reţine că reclamanta a susţinut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că deşi decizia nr. 16.517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea 554/2004:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate."

Din textul de lege antecitat, reiese că excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părţi pentru a contracara pretenţiile celeilalte părţi ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părţii, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluţionare. Excepţia de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) şi tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât şi posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acţiune în anulare şi a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepţia de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părţii nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deşi aceasta avea cunoştinţă de conţinutul actului şi de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speţă care vizează obţinerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acţiune în anulare, conform art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susţinerea cererii de atragere a răspunderii autorităţii, cu care a fost învestită instanţa prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei priveşte acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acţiuni în anulare, prealabil formulării acţiunii în despăgubiri.

Nefondată este şi critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susţinut că prima instanţă nu a indicat raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei de respingere a excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanţă expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispoziţiile legale aplicabile litigiului dedus judecăţii. Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză, obligaţie îndeplinită în prezenta speţă. În acest sens sunt, spre exemplu, şi aspectele reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea Boldea c. României. Prezentarea considerentelor care susţin soluţia nu este o chestiune de volum, iar în speţă, motivarea sentinţei recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluţiei date excepţiei de nelegalitate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei vizând soluţia primei instanţe, de constatare a inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecinţă.

În ceea ce priveşte criticile expuse de recurenta-reclamantă vizând soluţia de respingere a acţiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte constată că acestea se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea 554/2004 şi anume constatarea în prealabil a nelegalităţii actului vătămător.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, F.G.A. a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menţionate în borderoul nr. 3 ataşat în dosarul de fond. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi susţinerile părţilor, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acţiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluţionat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât şi obligării pârâtul F.G.A. să soluţioneze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 şi nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acţiunea. Aşadar, există o soluţie definitivă a instanţei de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 priveşte numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin decizia nr. 16517/2018.

Înalta Curte nu poate primi nici susţinerile recurentei-reclamante referitoare la incidenţa în cauză a Deciziei I.C.C.J. nr. 29/2020 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condiţiile în care considerentele acestei hotărâri nu vizează analiza temeiniciei Deciziei nr. 16517/27.08.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Problema de drept pe care Înalta Curte a dezlegat-o prin Decizia nr. 29/2020 a privit chestiunea dacă, prin creanţă de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, Înalta Curte statuând că, în interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanţă în parte.

Este de necontestat că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. pe motivul atingerii plafonului de 450.000 RON, prin interpretarea şi aplicarea eronată a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 într-un sens contrar celor decise de instanţa supremă prin decizia interpretativă nr. 29/2020. Cu toate acestea, intervenţia Înaltei Curţi, prin mecanismul de unificare a jurisprudenţei prevăzut de art. 519-521 C. proc. civ., ulterior emiterii şi comunicării de către F.G.A. a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, respectiv ulterior expirării termenului legal de contestare a acestui act de către reclamantă, nu are semnificaţia invocată de societatea recurentă, a nelegalităţii prezumate a deciziei. Câtă vreme reclamanta nu şi-a exercitat dreptul de a ataca actul administrativ considerat vătămător, prezumţia de legalitate a actului este consolidată şi nu poate face obiectul contestării în prezenta cauză, nici chiar în contextul pronunţării deciziei nr. 29/2020.

Astfel, instanţa în mod corect a reţinut că este inadmisibilă o cerere de chemare în judecată prin care se solicită despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 fără ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător.

Prin urmare, faţă de considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

În consecinţă, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 654 din 28 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Dată

Tip

Sursă

20/06/2017

Cerere de chemare în judecată

B. 13/06/2018

Motive de recurs

Recurent - DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE BUCUREŞTI - ADMINISTRAŢIA FISCALĂ PENTRU

27/06/2018

Acte

Curtea de Apel BUCUREŞTI

09/07/2018

Întâmpinare

Intimat - B.

21/01/2019

Cerere de preschimbare a termenului de judecată

Intimat - B.

14/05/2019

Anunţarea schimbării sediului sau denumirii

Intimat - B.

13/05/2020

Cerere acces la dosar electronic

Intimat - B.

Pronunţată astăzi, 15 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.