State liability for insurance guarantee fund refusal: requirement of prior administrative act annulment under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 19 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii la data de 04.06.2021 reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în:

1.în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, potrivit Ordinului CSA 14/2011 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/2/2021 penalităţile sunt în cuantum de 15816.27

2.în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în subsidiar.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 86 din 26 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

Respinge excepţiile ca neîntemeiate.

Respinge acţiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre judecare pe fond primei instanţe.

În opinia recurentei-reclamante soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii şi hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 FGA a respins cererile de plată invocând plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, însă, prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare. Astfel, este evident că Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal a cărui nelegalitate trebuia constatată de prima instanţă.

Chiar dacă Decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate.

A mai apreciat recurenta-reclamantă că, deşi prima instanţă susţine că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu a indicat care sunt argumente juridice, care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, apreciind că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale aşa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE.

Deşi instanţa în susţinerea poziţiei sale invocă prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speţă actul administrativ nelegal fiind refuzul FGA de a da curs cererilor de plată aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

În condiţiile pronunţării şi publicării Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, caracterul nelegal al Deciziei nr. 16517/2018 este evident. Prima instanţă ar fi trebuit să procedeze la analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate şi, astfel, este evident că şi condiţia existenţei actului administrativ nelegal pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită.

Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin Decizia ICCJ din 19.11.2021 în Dosarul nr. x/2021, fiind evidentă nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăguirilor. Prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie, fie în baza soluţiei ÎCCJ din Dosarul nr. x/2021, respectiv anularea Deciziei 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/2018.

3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat respingerea recursului, în principal pe cale de excepţie şi, în subsidiar, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Cu referire la situaţia de fapt care a dus la situaţia litigioasă dintre părţi, prezintă relevanţă cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/04.04.2017, prin care recurenta-reclamantă a solicitat plata sumei de 10.607,83 RON reprezentând despăgubiri pe care era îndreptăţită să le recupereze de la B. S.A., ca urmare a deschiderii procedurii de faliment în privinţa acestui asigurător.

Prin intermediul cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze reclamanta a promovat o acţiune în despăgubiri, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, împotriva Fondului de Garantare a Asiguraţilor, considerând că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru promovarea acţiunii în scopul acoperirii prejudiciului ce i-a fost cauzat prin refuzul plăţii creanţelor de asigurare solicitate la plată. În susţinerea pretenţiilor formulate s-a raportat la decizia nr. 18140/28.01.2019, decizie contestată în cadrul dosarului nr. x/2019 care a fost anulată prin Decizia nr. 5732/2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat în apărare inadmisibilitatea acţiunii, motivat de faptul că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluţionată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată în instanţă, deşi a fost comunicată la data de 03.09.2018, şi nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 invocată de partea reclamantă.

Faţă de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-şi demersul pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia de nelegalitate şi excepţia de inadmisibilitate a acţiunii reclamantei, respingând ca neîntemeiată şi acţiunea.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs formulată de reclamantă, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Recurenta-reclamantă a criticat soluţia pronunţată de prima instanţă cu privire la excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 din C. proc. civ.. În acest sens, a susţinut că au fost încălcate regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv cele prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi faptul că hotărârea este nemotivată, fiindu-i încălcat liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat soluţia cu respectarea regulilor de procedură ce reglementează această instituţie, analizând, cu prioritate, condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate. Faptul că a respins demersul părţii, urmarea neîndeplinirii condiţiei de admisibilitate reţinute, nu înseamnă că i-a încălcat liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, deoarece, aşa cum s-a reţinut în mod constant în jurisprudenţa europeană şi în cea naţională, accesul la justiţie nu este unul absolut, putând fi limitat în anumite condiţii prevăzute de lege. Inclusiv din perspectiva jurisprudenţei Curţii Constituţionale, accesul la justiţie nu presupune şi accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte aceasta, instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, inclusiv reglementarea unor condiţii de admisibilitate a acţiunii în speţa analizată, fiind de competenţa exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură cum sunt cele prevăzute pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate."

Excepţia de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Totodată, prezintă relevanţă dispoziţiile alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 conform cărora:

"În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

Aşa cum rezultă din prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal, astfel încât raportul de drept administrativ existent între autoritatea emitentă şi destinatarul actului nu este modificat şi nici stins. În schimb, admiterea acestei excepţii produce consecinţe asupra raportului juridic transpus în plan procesual în litigiul de fond, pentru că instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, făcând să devină lipsite de suport susţinerile părţii care îşi fundamentează dreptul pretins sau apărarea pe actul administrativ respectiv.

Or, în prezenta cauză, decizia nr. 16517/27.08.2018 care face obiectul excepţiei de nelegalitate reprezintă practic actul administrativ a cărui nelegalitate este invocată în susţinerea cererii de despăgubiri din prezenta cauză, iar o soluţie de admitere a excepţiei de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecinţă înlăturarea deciziei de la soluţionarea cauzei pendente, iar nu anularea cum solicită partea recurentă-reclamantă şi cum prevede în mod expres art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia s-au solicitat despăgubirile.

Aşadar, legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează din această perspectivă obiectul cauzei, nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acţiunii în anulare, date fiind particularităţile cauzei.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinţei de fond respectă aceste cerinţe, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra acesteia.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ., invocate în cererea de recurs din perspectiva încălcării regulilor de procedură şi a nemotivării hotărârii sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiei de nelegalitate, nu sunt fondate. Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivelor de nelegalitate invocate, deoarece ipotezele susţinute nu se verifică în speţă.

Cu privire la soluţia pronunţată de instanţa de fond, recurenta-reclamantă a susţinut că s-au încălcat normele de drept material care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esenţă, aşa cum s-a arătat, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, respectiv a dispoziţiilor art. 19 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă inadmisibilitatea acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată de parte în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată raportat la situaţia de fapt constatată.

Deşi este adevărat că prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul aceloraşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susţinerea acţiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat şi respins şi cererea de plată a sumei de 10.607,83 RON, înregistrată sub nr. x/04.04.2017, cum în mod greşit susţine recurenta-reclamantă.

Aşa cum rezultă din soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2019 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în cadrul căruia a fost contestată şi anulată decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluţioneze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 şi nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

De altfel, din conţinutul deciziei nr. 18140/28.01.2019 rezultă în mod explicit, că prin intermediul acesteia au fost respinse doar 2 cereri plată, menţionate în Borderoul nr. 3 fără legătură cu dosarul de daună în care a fost pretinsă plata sumei de 10.607,83 RON.

Totodată, în mod just a observat judecătorul fondului şi faptul că prin Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu sunt soluţionate, în sensul respingerii, cererile menţionate în Borderoul nr. 2, ci sunt reluate considerentele potrivit cărora toate cererile de plată, care nu sunt incluse în Borderoul 1 (privind cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din Borderoul 3, nu au putut fi soluţionate în fond ca urmare a depăşirii acestui plafon, cu consecinţa însă a respingerii doar a celor 2 cereri de plată din Borderoul nr. 3.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuţie în prezentul litigiu, a fost soluţionată prin decizia nr. 16517/27.08.2018, astfel cum reiese fără putinţă de tăgadă din probele administrate în dosar, inclusiv considerentele şi dispozitivul acesteia confirmând această concluzie, decizie cu privire la a cărei contestare nu au fost administrate probe.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susţinerea pretenţiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acţiuni în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ, şi având în vedere că în speţă nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluţionată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanţa de control judiciar constată că în mod corect a admis instanţa de fond a respins pe acest temei acţiunea reclamantei.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă, cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul formulat de reclamanta, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 86 din 26 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.