Administrative damages conditioned on prior judicial annulment of the harmful act under Romanian Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 24 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 04.06.2021, reclamanta A. S.A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanţei ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/23.05.2018 (4171/16.05.2018) constând în principal penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective (până în data de 02.06.2021 penalităţile fiind în cuantum de 7794.65), iar în subsidiar dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1816 de la data de 02.12.2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii modificate şi tardivităţii introducerii acţiunii modificate, ca neîntemeiate; a fost respinsă excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16.517/27.08.2018, emisă de pârâtul FGA; s-a respins acţiunea modificată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, ca neîntemeiată.

1.3 Calea de atac exercitată

1.3.1. Împotriva acestei sentinţe, reclamanta A. S.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea sentinţei civile atacate, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar pe fond să se admită acţiunea principală.

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a arătat că prin respingerea acţiunii prima instanţă a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice. Astfel, prezenta cerere de chemare în judecată tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor şi lipsirea A. de folosinţa acestor sume de bani.

A susţinut recurenta că angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, respectiv de refuzul FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A. S.A., aşa cum a fost el exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin decizia nr. 18140/227.08.2018.

S-a prevalat partea recurentă de ceea ce a statuat ÎCCJ în cadrul deciziei RIL nr. 29/2020, respectiv de interpretarea pe care instanţa supremă a dat-o art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015. Prin urmare, a apreciat recurenta-reclamantă faptul că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cauza nr. x/2019 - anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei nr. 29/2020 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Complet pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

Pentru toate aceste considerente, a apreciat că se impune admiterea cererii de recurs formulate în cauza de faţă, cu desfiinţarea sentinţei civile atacate.

1.3.2. Împotriva aceleiaşi sentinţe civile, pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a formulat recurs incident în temeiul art. 491 C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, înlăturarea considerentelor sentinţei atacate în ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii, cu păstrarea soluţiei de respingere în tot a acţiunii reclamantei.

În esenţă, în motivare, a arătat recurentul-pârât că sentinţa pronunţata este data cu încălcarea art. 2 alin. (3), art. 11, art. 13 alin. (5) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (3) şi art. 19 raportate la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

A susţinut că a fost încălcată competenţa exclusivă si expresă a FGA de a soluţiona cererile creditorilor de asigurări, potrivit procedurii administrative stabilite în cadrul Legii nr. 213/2015. Ca urmare a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 1498 din data de 27.07.2016 privind închiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, revocarea administratorului special, stabilirea stării de insolvenţă, declanşarea procedurii de faliment şi retragerea autorizaţiei de funcţionare a B. S.A. s-a declanşat procedura administrativa privind efectuarea plăţii indemnizaţiilor/despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, din disponibilităţile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condiţiilor şi plafonului de garantare stabilite de Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor.

Procedura administrativa cu caracter special prevede şi modalitatea de soluţionare a cererilor creditorilor de asigurări, respectiv obligaţia comisiei speciale prevăzute de art. 23 alin. (2) din Legea nr. 503/2004, art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015 de a admite cererea de despăgubire sau de a efectua plata in limita plafonului de garantare, iar in caz de refuz de a emite o decizie de respingere. Numai după parcurgerea procedurii administrative de plata prevăzuta de Legea nr. 213/2015 care este imperativa şi care este unica cale prin care se pot obţine despăgubiri de la FGA, se poate formula cerere de chemare în judecată, în sens contrar acţiunea fiind inadmisibilă.

Recurenta-reclamanta nu a solicitat penalităţile/dobânzile pretinse prin acţiune de la FGA, astfel încât prevederile Legii nr. 213/2015 au fost încălcate, solicitarea acestor accesorii la despăgubiri prin cererea de plata nr. x/26.04.2017 direct in fata instanţei de judecata este inadmisibila, fiind nerespectate principiul accesorium sequitur principale şi principiul separaţiei puterilor in stat.

Totodată, recurentul-pârât a susţinut că în mod greşit instanţa de judecata a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii în raport şi de dispoziţiile art. 19 şi art. 8 din Legea 554/2004.

Cererea de plata disputata in prezenta cauza a fost soluţionata prin decizia nr. 16517/27.08.2018, iar aceasta decizie nu a fost contestata pana la data introducerii acţiunii ce face obiectul dosarului.

În ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii, acesta este stabilit de art. 11 din lege, fiind in general de minim 6 luni dar nu mai mult de 1 an de la comunicarea actului considerat vătămător. În ceea ce priveşte termenul de contestare al deciziilor FGA acesta este de 10 zile de la comunicarea deciziei de respingere a cererii de plată, astfel cum dispun prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 503/2004. republicata, cu modificările ulterioare.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acţiunii in despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât şi un termen de prescripţie aferent acestui caz special reglementat de lege, art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii in despăgubire faţă de acţiunea in anularea actului, dar nu in orice condiţii, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acţiunii in anularea actului, or, reclamanta nu a făcut dovada promovării unei acţiuni în anularea actului administrativ considerat vătămător, aceasta indicând o alta decizie de soluţionare emisa de FGA decât decizia de soluţionare a cererii de plata invocata in cauza de fata.

De asemenea, instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia prescripţiei acţiunii, având in vedere faptul ca durata de timp scursa intre a 31-a zi de la data depunerii cererii de plata reclamata in cauza si data depunerii acţiunii se poate stabili in mod clar, ca acesta este mult mai mare de un an, si, prin urmare, termenul impus de lege s-a împlinit de mai bine de 2 ani, situaţie care este sancţionată de lege cu prescripţia.

S-a solicitat admiterea cererii de recurs incident, înlăturarea considerentelor Curţii în măsura criticilor aduse şi menţinerea soluţiei de respingere a cererii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea de la dosar, pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a solicitat respingerea cererii de recurs ca fiind nefondată, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în prezenta cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, Înalta Curte constată că cererile de recurs formulate în cauză, respectiv cererea de recurs principal a reclamantei, dar şi cererea de recurs incident sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

1. În recursul principal, criticile reclamantei A. S.A. vizează soluţia de respingere a acţiunii în despăgubire, iar pentru a răspunde acestor critici Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situaţia factuală care a condus la promovarea litigiului de faţă.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/16.05.2018, A. S.A. a solicitat plata sumei de 3.595,32lei, pretinsă în raport de asigurătorul RCA în faliment B. S.A..

Cererea de plată a fost soluţionată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin decizia nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 3.595,32lei, ce constituie obiectul dosarului de daună nr. x, este menţionată în borderoul nr. 2, anexă la decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia nr. 265 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 3 septembrie 2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat de existenţa deciziei nr. 18140/28.01.2019, susţinând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.05.2018.

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 3.595,32 RON a fost respinsă prin decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 la care s-a raportat reclamanta, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, precum şi celelalte excepţii invocate prin întâmpinare şi a respins cererea de chemare în judecată.

Cu privire la criticile expuse de recurenta-reclamantă ce au vizat soluţia de respingere a acţiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte constată că aceste argumente se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate în consecinţă.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte arată că, atât timp cât decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, anume constatarea în prealabil a nelegalităţii actului vătămător.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată, potrivit dispozitivului acestei decizii, că FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menţionate în borderoul nr. 1 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată nr. x/16.05.2018 ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acţiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluţionat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei FGA nr. 18140/28.01.2019 şi obligării pârâtului FGA să soluţioneze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 şi nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acţiunea. Aşadar, există o soluţie definitivă a instanţei de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 priveşte numai cele două cereri de plată expres indicate, iar nu şi pe cele respinse la plată prin decizia FGA nr. 16517/2018.

În drept, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...) (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)", iar potrivit art. 19 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Din analiza sistematică a textelor citate reiese că legiuitorul a recunoscut persoanei vătămate dreptul de a pretinde despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiţionat de constatarea, în prealabil, a nelegalităţii actului vătămător prin anularea sa.

Prin decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.. 78. Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8, art. 11 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituţia României, se conturează regula acţiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicţie, conţinând şi capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei şi înlăturarea consecinţelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepţie, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speţa oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acţiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.".[s.n.]

Or, după cum s-a arătat deja, decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost respinsă inclusiv cererea de plată a sumei litigioase nu a fost contestată în instanţă, nefiind anulată în urma controlului judecătoresc, astfel că actul se bucură de prezumţia de legalitate, în timp ce decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu este relevantă pentru cererea de plată litigioasă, întrucât aceasta nu a fost soluţionată prin acel act administrativ.

Aşadar, la momentul introducerii acţiunii în despăgubire, partea reclamantă nu probează existenţa unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de o instanţă de contencios administrativ, care să dea naştere dreptului de a pretinde despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de emiterea acestuia.

În cauză nu era îndeplinită deci condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, deoarece prin raportare la art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, exercitarea dreptului de a pretinde în faţa instanţei de contencios administrativ despăgubiri este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului administrativ vătămător.

Conchizând, în raport de argumentaţia anterior expusă în motivare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs a reclamantei A. nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. În cuprinsul recursului incident, criticile recurentului-pârât FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR sunt îndreptate împotriva considerentelor sentinţei atacate din perspectiva excepţiilor de inadmisibilitate şi de prescripţie a dreptului material la acţiune.

În concret, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile invocate de partea pârâtă, pentru ca mai apoi să respingă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Potrivit art. 491 rap. la art. 472 C. proc. civ. intimatul este în drept, după împlinirea termenului de recurs, să formuleze recurs incident în scris, în cadrul procesului în care se judecă recursul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanţe.

Totodată, art. 461 alin. (2) C. proc. civ. prevede posibilitatea părţii interesate de a formula cale de atac cu privire la considerente.

În aceste condiţii, recursul incident prezintă caracter admisibil, tinzând la schimbarea anumitor considerente din conţinutul sentinţei recurate.

Cu toate acestea, recursul incident nu poate fi admis, întrucât, în contextul respingerii recursului principal şi confirmării soluţiei de respingere a acţiunii ca neîntemeiată, ar interveni o incompatibilitate în conţinutul considerentelor prin care, pe de o parte, s-ar ajunge să se afirme inadmisibilitatea acţiunii sau prescrierea dreptului material la acţiunea, potrivit solicitării recurentului-pârât, iar, pe de altă parte, s-ar arăta o lipsă de temei a cererii de chemare în judecată pe fondul acesteia.

În orice caz, prin menţinerea soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, urmare a invalidării recursului principal, tranşându-se astfel în mod definitiv în raportul juridic dintre părţi că recurentul-pârât nu datorează sumele pretinse de recurenta-reclamantă, o concluzie în sensul că acţiunea ar fi inadmisibilă sau că ar fi intervenit prescripţia dreptului material la acţiune nu conferă niciun folos practic Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1816 din 02 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.