Damages claim for illegal administrative act barred by failure to seek prior annulment and inadmissibility of incidental exception

Şedinţa publică din data de 3 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14.06.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal cu nr. x/2021 reclamanta A. S.A. ("A.") a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor ("FGA", "Fondul"), plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/9/2021 penalităţile sunt în cuantum de 3151,86 RON,

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 313 din 21 februarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă, a admis excepţia de inadmisibilitate a formulării acţiunii şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 313 din 21 februarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX -a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei-reclamante, soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii.

Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanţelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit, contrar poziţiei adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă trebuia să admită excepţia de nelegalitate

Afirmă recurenta-reclamantă că, deşi Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere ca inadmisibilă a acestei excepţii încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanţă susţine că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentinţă nu au fost indicate raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, astfel că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale, aşa cum au fost dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE.

În privinţa soluţiei de respingere ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, recurenta-reclamantă contestă argumentaţia instanţei de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei FGA nr. 16517/2018. Deşi instanţa a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speţă actul administrativ nelegal fiind refuzul expres şi repetat al FGA de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunţată de ÎCCJ-SCAF la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionează recurenta-reclamantă că, în speţă, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reţinut de către prima instanţă fie în baza deciziei pronunţate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

În recurs, criticile reclamantei vizează, pe de-o parte, soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate, ca inadmisibilă, iar pe de altă parte, soluţia de respingere, tot ca inadmisibilă, a acţiunii în despăgubire.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situaţia factuală care a condus la promovarea litigiului de faţă.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/04.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 2105,45 RON, pe care era îndreptăţită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A..

Cererea de plată a fost soluţionată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond.

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat şi de existenţa Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susţinând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017.

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 2105,45 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă şi admis excepţia de inadmisibilitate a formulării acţiunii, respingând în consecinţă cererea de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte criticile aduse modalităţii de soluţionare a excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte reţine că reclamanta a susţinut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că deşi Decizia nr. 16.517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate."

Din textul de lege antecitat, reiese că excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părţi pentru a contracara pretenţiile celeilalte părţi ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părţii, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluţionare. Excepţia de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) şi tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât şi posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acţiune în anulare şi a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepţia de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părţii nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deşi aceasta avea cunoştinţă de conţinutul actului şi de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speţă care vizează obţinerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acţiune în anulare, conform art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susţinerea cererii de atragere a răspunderii autorităţii, cu care a fost învestită instanţa prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei priveşte acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea Deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acţiuni în anulare, prealabil formulării acţiunii în despăgubiri.

Nefondată este şi critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susţinut că prima instanţă nu a indicat raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei de respingere a excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanţă expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispoziţiile legale aplicabile litigiului dedus judecăţii. Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză, obligaţie îndeplinită în prezenta speţă. Prezentarea considerentelor care susţin soluţia nu este o chestiune de volum, iar în speţă, motivarea sentinţei recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluţiei date excepţiei de nelegalitate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei reclamantei vizând soluţia primei instanţe, de constatare a inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecinţă.

Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluţia de respingere a acţiunii în răspundere patrimonială, ca inadmisibilă, Înalta Curte apreciind că aceste argumente se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. Prin urmare, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea 554/2004 şi anume constatarea în prealabil a nelegalităţii actului vătămător.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menţionate în borderoul nr. 3 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi susţinerile părţilor, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acţiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluţionat de ÎCCJ-SCAF în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât şi obligării pârâtul FGA să soluţioneze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 şi nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acţiunea. Aşadar, există o soluţie definitivă a instanţei de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 priveşte numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

În consecinţă, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 313 din 21 februarie 2022 a Curţii Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.