Validity of unpublished National Committee for Emergency Situations pandemic decisions under special legislation derogating from official publication requirements

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în temeiul art. 8 şi urm. din Legea nr. 554/2004, a solicitat ca, prin hotărârea care se va pronunţa, să se dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 293 din 10 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 245 din 11.03.2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 martie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi a Anexelor nr. 1, II şi III ale Hotărârii.

Prin cererea adiţională modificatoare/precizatoare formulată de reclamantul A. şi depusă la dosar la data de 04.06.2021, acesta a solicitat în contradictoriu şi cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, pe de o parte, constatarea inexistenţei Hotărârii CNSU nr. 16/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, a Hotărârii CNSU nr. 22/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi aprobarea listei ţărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID -19, a Hotărârii nr. 36/2020 privind constatarea pandemiei de Covid -19 şi stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecţia populaţiei şi a Hotărârii CNSU nr. 26/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi aprobarea listei ţărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID 19, iar, pe de altă parte, anularea Hotărârii de Guvern nr. 432/2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 369 din 09.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi a Anexelor nr. 1, II şi III ale Hotărârii şi a Hotărârii de Guvern nr. 531/2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 488 din 11.05.2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COV1D-19 şi a Anexelor nr. 1, II şi III ale Hotărârii, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea de Guvern nr. 550/2021 pentru modificarea şi completarea anexelor 2 şi 3 la Hotărârea Guvernului nr. 531/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

La data de 28.06.2021, reclamantul a formulat o a doua cerere modificatoare/precizatoare, prin care a completat obiectul acţiunii cu două capete de cerere, solicitând, pe de o parte, anularea Hotărârii de Guvern nr. 636/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 12 iunie 2021 pe o perioadă de 30 zile, iar, pe de altă parte, ca instanţa, în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, să anuleze, respectiv să constate inexistenţa Hotărârii CNSU nr. 38/2021, inclusiv pentru criticile invocate în prima cerere modificatoare.

Prin încheierea din 28.06.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia de necompetenţă materială procesuală (de specializare) şi s-a declinat competenţa de soluţionare a capetelor de cerere privind anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 şi nr. 38/2021 în favoarea unui complet specializat, constituit potrivit art. 15 alin. (10) din Legea nr. 136/2020.

Totodată, prin aceeaşi încheiere, s-au disjuns celelalte capete ale acţiunii şi s-a acordat termen la data de 13.09.2021, ora 13:00, dispunându-se citarea părţilor şi a terţului intervenient.

În urma repartizării legale, cauza referitoare la capetele de cerere în privinţa cărora s-a admis excepţia de necompetenţă materială procesuală (de specializare), respectiv cele privind anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 şi nr. 38/2021, a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 28.06.2021, sub nr. x/2021.

La data de 05.07.2021, în urma solicitării instanţei de judecată, reclamantul a precizat cadrul procesual pasiv, arătând că pârât în prezenta cauză este Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, acesta fiind emitentul hotărârilor atacate în dosarul de faţă.

La termenul de judecată din data de 15.07.2021, reclamantul, prin avocat, a precizat că "obiectul dosarului este constatarea inexistenţei hotărârilor CNSU litigioase, iar în subsidiar anularea acestora".

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-au respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de interes, ca neîntemeiate.

S-a respins acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, având ca obiect "anulare act - art. 15 Lg. 136/2020", ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că, din analiza prevederilor art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 (versiunea în vigoare la data emiterii actelor atacate) rezultă că "pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea şi combaterea unei pandemii de COVID-19", legiuitorul a înţeles să adopte o normă specială în legătură cu publicarea actelor administrative din categoria cărora fac parte şi hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă atacate în cauză, normă specială care se aplică în mod prioritar şi care derogă de la normele de drept comun cuprinse atât în art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 21/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi în art. 11 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 24/2000.

Prin urmare, nepublicarea în Monitorul Oficial a hotărârilor CNSU atacate în cauză nu afectează valabilitatea acestora, având în vedere faptul că hotărârile CNSU în discuţie au vizat certificarea pandemiei de COVID-19, instituirea de măsuri şi propuneri de prelungire stării de alertă şi de măsuri în legătură cu prevenirea şi combaterea pandemiei de COVID -19.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A., în temeiul art. 15 alin. (18) din Legea nr. 136/2020 coroborat cu art. 10 din Legea nr. 554/2004, solicitând în principal, constatarea inexistenţei Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 şi nr. 38/2021 iar, în subsidiar, anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 şi nr. 38/2021 şi menţinerea soluţiei primei instanţe în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei de interes şi a inadmisibilităţii.

A susţinut recurentul-reclamant, sub un prim motiv de recurs, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., că sentinţa atacată a fost dată cu greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020.

Dispoziţiile legale menţionate nu sunt aplicabile speţei întrucât hotărârile CNSU au fost adoptate în temeiul atribuţiilor conferite acestui comitet prin O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, care la art. 42 reglementează obligativitatea publicării în Monitorul Oficial a actelor normative prin care se stabileşte aplicarea de măsuri pe perioada stării de alertă şi se dispune prelungirea/încetarea stării de alertă.

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 11 alin. (1), (2) şi (5) din Legea nr. 24/2000.

Referitor la calitatea CNSU de autoritate publică emitentă a actelor normative, s-a invocat jurisprudenţa instanţelor de judecată reprezentată de sentinţa civilă nr. 1076/2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.

A apreciat recurentul-reclamant că trebuie avută în vedere şi soluţia legislativă adoptată prin O.U.G. nr. 63/2021 (chiar dacă este ulterioară emiterii actelor administrative), respectiv concluziile prezentate în preambulul ordonanţei, adoptate ca urmare a pronunţării deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nr. 3479/09.06.2021, prin care s-au clarificat regulile privind publicitatea hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, precum şi decizia Curţii Constituţionale nr. 392/08.06.2021, prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020.

S-a arătat cu privire la hotărârea CNSU nr. 36/2020 că, în mod eronat a apreciat prima instanţă că aceasta a fost adoptată în temeiul Legii nr. 55/2020, actul normativ fiind emis exclusiv în temeiul Legii nr. 136/2020. Totodată, s-a invocat, cu privire la această hotărâre, puterea de lucru judecat provizorie a sentinţei civile nr. 1075/2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2021, eronat prima instanţă reţinând că nu este îndeplinită tripla identitate cu referire la identitatea de părţi.

Cu privire la hotărârile CNSU nr. 22/2021, nr. 26/2021 şi nr. 38/2021 s-a susţinut că art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 nu este indicat de către emitent printre temeiurile juridice ale actelor, astfel că, faţă de raţionamentele prezentate de Curtea Constituţională, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de către legiuitor în preambulul O.U.G. nr. 63/2021, derogarea prevăzută de art. 72 alin. (2) nu este aplicabilă în speţă.

Sub un al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a fost criticată hotărârea instanţei de fond, apreciindu-se că motivele invocate sunt străine de natura pricinii, cu referire la justificarea interesului reclamantului în promovarea acţiunii.

Prima instanţă a refuzat să analizeze apărările invocate sub aspectul dovedirii interesului în promovarea acţiunii, în condiţiile în care la punctul 2.1 din cererea introductivă de instanţă privind anularea H.G. nr. 293/2021, au fost indicate în concret drepturile şi libertăţile încălcate, dată fiind legătura de interdependenţă dintre hotărârile de guvern criticate şi hotărârile emise de CNSU, cu care a fost lărgit cadrul procesual.

În acest sens, în justificarea interesului, a indicat recurentul îngrădirea dreptului la libera circulaţie prin obligaţia de a prezenta, cu fiecare ocazie, o declaraţie pe propria răspundere, care să cuprindă motivul, locul, durata deplasării în intervalul vizat de lege (aspecte ce ţin de viaţa personală), care reprezintă şi o gravă atingere a dreptului la respectarea vieţii private, prevăzut de art. 8 din CEDO.

Totodată, s-a arătat faptul că i se aduce atingere dreptului la învăţătură, prin restricţionarea accesului fizic într-o unitate de învăţământ, având în vedere atât calitatea de cadru didactic cât şi cea de părinte.

De asemenea, obligativitatea purtării măştii de protecţie, nu este o reală măsură de protecţie şi îi afectează capacitatea de a respira, în condiţiile preexistenţei unor afecţiuni respiratorii.

A apreciat recurentul că în mod abuziv a considerat instanţa de fond că nu a justificat vătămarea ce îi este adusă prin actele normative atacate, întrucât această vătămare a fost dovedită, aşa cum a arătat mai sus.

A fost criticată soluţia primei instanţe şi pentru faptul că aceasta cuprinde motive contradictorii, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Astfel, instanţa a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii sub aspectul cererii de constatare a inexistenţei actului juridic însă pe fond a reţinut că dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu sunt incidente.

De asemenea, deşi reţine concluziile deciziei nr. 3792 din 30.10.2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi soluţiile recente ale instanţei supreme cu privire la inexistenţa actelor normative nepublicate în Monitorul Oficial, înlătură de la aplicare aceste hotărâri judecătoreşti cu caracter obligatoriu erga omnes.

Instanţa de fond, deşi face trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 429/2019 şi la preambulul O.U.G. nr. 63/2021, face distincţie între hotărârile CNSU adoptate în temeiul Legii nr. 136/2020 şi hotărârile adoptate în temeiul Legii nr. 55/2020 iar, cu privire la excepţia lipsei de interes, pe de o parte, în mod corect respinge această excepţie iar pe de altă parte, în analiza pe fond a acţiunii reţine că reclamantul nu a justificat interes în promovarea cererii de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013, cu reducerea termenelor în condiţiile art. 15 din Legea nr. 136/2020.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată, în urma disjungerii capetelor de cerere în privinţa cărora s-a admis excepţia de necompetenţă materială procesuală (de specializare conform Legii nr. 136/2020), reclamantul a solicitat instanţei să constate inexistenţa şi în subsidiar, anularea următoarelor hotărâri ale Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă:

- Hotărârea nr. 36/21.07.2020 privind constatarea pandemiei de COVID-19 şi stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecţia populaţiei;

- Hotărârea nr. 22/08.04.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi aprobarea listei ţărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID -19;

- Hotărârea nr. 26/10.05.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi aprobarea listei ţărilor/zonelor/teritoriilor de risc epidemiologic pentru care se instituie măsura carantinei asupra persoanelor care sosesc în România din acestea, în contextul pandemiei de COVID 19;

- Hotărârea nr. 38/09.06.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi modificarea şi completarea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 28/14.05.2021.

Sub un prim motiv de nelegalitate al sentinţei, recurentul - reclamant a criticat soluţia instanţei de fond pentru greşita aplicare a dispoziţiilor art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în raport de obligativitatea publicării hotărârilor atacate în Monitorul Oficial, obligativitate ce rezultă din prevederile art. 11 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 24/2000 şi art. 42 alin. (1) din O.U.G. nr. 21/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:,,(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.

(3) Legile se publică imediat după promulgare, însoţite de actul prin care au fost promulgate. Celelalte acte cu caracter normativ, adoptate de Parlament, se publică sub semnătura preşedinţilor celor două Camere.

(4) Ordonanţele şi hotărârile Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia să le pună în executare.

(5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent."

Această lege constituie cadrul general în materia normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, iar prin Decizia nr. 513/2019, Curtea Constituţională a statuat următoarele:, (...) din coroborarea art. 11 alin. (1) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, rezultă regula potrivit căreia, pentru a intra în vigoare, celelalte acte normative adoptate de Parlament în afară de legi, hotărârile Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Ca excepţie de la această regulă, art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prevede că nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.

Referitor la sancţiunea nepublicării actelor normative, art. 108 alin. (4) din Constituţie prevede că nepublicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern atrage inexistenţa acestora. De asemenea, Curtea reţine că, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituţie, nepublicarea decretelor emise de Preşedinte atrage inexistenţa acestora."

Această obligaţie a publicării actelor normative în Monitorul Oficial se regăseşte şi în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, în forma în vigoare la data emiterii hotărârilor CNSU atacate, astfel cum au fost modificate prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 68/2020 (O.U.G. nr. 68/2020 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 391 din 14 mai 2020, intrând în vigoare de la data publicării):, (1) Hotărârile prin care se declară, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel naţional sau pe teritoriul mai multor judeţe, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar cele prin care se declară, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, la nivel judeţean sau al municipiului Bucureşti, se publică în Monitorul Oficial al autorităţii administrativ-teritoriale respective şi intră în vigoare la data publicării.

(2) Hotărârile prevăzute la alin. (1) se aduc neîntârziat la cunoştinţă populaţiei prin mijloacele de comunicare în masă, se difuzează pe posturile de radio şi de televiziune în cel mult două ore de la adoptare şi sunt retransmise în mod repetat în primele 24 de ore de la instituirea stării de alertă.

(3) Hotărârile prevăzute la alin. (1) pot fi atacate în condiţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ."

Conform dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020 şi intrat în vigoare la data de 18 mai 2020:, (1) Dispoziţiile prezentei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie, în măsura în care acestea din urmă nu contravin prevederilor prezentei legi.

(2) Pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea şi combaterea unei pandemii COVID-19, dispoziţiile art. 2 lit. f) şi m), art. 4 alin. (1) lit. b), alin. (2), (5) şi (6), art. 20 lit. c) şi d), art. 21 lit. c), art. 22 lit. c), art. 23 lit. c), art. 24 lit. c) şi art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările şi completările ulterioare, nu sunt aplicabile."

Spre deosebire de O.U.G. nr. 21/2004, Legea nr. 55/2020 reprezintă norma specială în ceea ce priveşte starea de alertă instituită pentru prevenirea şi combaterea unei pandemii de COVID-19, iar prin art. 72 alin. (2), legiuitorul a introdus o excepţie de la obligativitatea aplicării dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 21/2004, în considerarea principiului specialia generalibus derogant.

Este adevărat că prin Decizia nr. 392/2021, Curtea Constituţională a constatat că: "dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale."

În considerentele acestei decizii s-au reţinut, între altele, următoarele:,,34. Pentru aceste argumente, Curtea constată că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 nu pot fi interpretate decât ca făcând trimitere la art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, în forma modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 68/2020, astfel că incidenţa reglementărilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 este exclusă, în mod expres, în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor împotriva acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

35. În măsura în care, aşa cum s-a reţinut mai sus, prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, iar dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 exclud, în mod expres, aplicarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, rezultă că dispoziţiile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 relevă o reglementare lipsită de claritate şi predictibilitate în ceea ce priveşte stabilirea procedurii jurisdicţionale aplicabile acestor acţiuni în contencios administrativ, din conţinutul normei neputându-se decela care sunt reglementările de drept comun aplicabile în materie."

Se poate lesne constata că obiectul acestei decizii l-a vizat posibilitatea atacării la instanţa de contencios administrativ a hotărârilor de Guvern privind starea de alertă, fără a fi însă vizate şi dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004.

Analizând textele de lege indicate, Înalta Curte împărtăşeşte soluţia primei instanţe, în sensul că până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 63/2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 243/30.06.2021, au fost aplicabile dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020 în privinţa hotărârilor CNSU care cuprind măsuri de prevenire şi combatere a pandemiei de COVID-19, inclusiv hotărârile CNSU atacate în prezenta cauză, iar motivele de nelegalitate se analizează în raport cu dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, potrivit principiului tempus regit actum.

Se poate observa că nici Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, prin art. 15 alin. (4), în forma anterioară modificării prin O.U.G. nr. 63/2021, nu prevedea obligativitatea publicării tuturor actelor administrative cu caracter normativ privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor din lege.

În ceea ce priveşte adoptarea O.U.G. nr. 63/2021, ulterior emiterii hotărârilor atacate în prezenta cauză, Înalta Curte nu poate reţine argumentele recurentului - reclamant de a se avea în vedere preambulul acestui act normativ, întrucât sancţiunea inexistenţei actelor administrative cu caracter normativ, nepublicate în Monitorul Oficial al României, nu poate fi constatată în condiţiile în care la momentul emiterii, exista o prevedere legală specială care excepta hotărârile de la obligaţia publicării.

De altfel, din nota de fundamentare a O.U.G. nr. 63/2021 rezultă că legiuitorul a avut în vedere, anterior pronunţării deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3479/2021, ca anumite acte ale CNSU să fie exceptate de la publicare.

Mai mult, se constată că şi în acest act normativ legiuitorul a reglementat un mecanism derogatoriu, exceptând unele hotărâri de la obligaţia publicării în Monitorul Oficial, în situaţii excepţionale, prin introducerea în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 a dispoziţiilor art. 421 alin. (2).

Instanţa de control judiciar nu poate reţine dezlegările date de Înalta Curte prin decizia nr. 3479 din 09.06.2021, întrucât în această hotărâre nu au făcut obiect al analizei dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020, reţinându-se în mod expres că nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecăţii.

Hotărârile C.N.S.U. în discuţie în prezentul litigiu au vizat certificarea pandemiei de COVID-19, instituirea de măsuri şi propuneri de prelungire a stării de alertă şi de măsuri în legătură cu prevenirea şi combaterea pandemiei de COVID-19, fiind emise în temeiul Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în vigoare de la 18.05.2020.

În ceea ce priveşte hotărârea CNSU nr. 36/21.07.2020, se poate observa chiar din titulatura sa - hotărâre privind constatarea pandemiei de COVID-19 şi stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecţia populaţiei - că aceasta intră sub incidenţa aceleiaşi legi, deşi nu se menţionează expres.

Înalta Curte nu poate reţine susţinerea recurentului-reclamant referitoare la puterea de lucru judecat provizorie a sentinţei civile nr. 1075/2021 a Curţii de Apel Bucureşti, întrucât această hotărâre nu este definitivă.

Analizând criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. - motive străine de natura pricinii - Înalta Curte le va respinge ca nefondate.

Astfel, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. În acest sens, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, trasând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes, trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecăţii, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noţiunile de "capacitate de drept public" şi de "capacitate administrativă", care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă, şi, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public.

În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Potrivit art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

În cauză, se observă, astfel cum s-a arătat în cuprinsul prezentei hotărâri, că prin cererea modificatoare/precizatoare recurentul-reclamant a solicitat instanţei să constate inexistenţa şi, în subsidiar, să dispună anularea Hotărârilor CNSU nr. 22/2021, nr. 36/2020, nr. 26/2021 şi 38/2021, în raport de încălcarea normelor privind publicarea actelor normative în Monitorul Oficial.

Cu privire la omisiunea primei instanţe de a se pronunţa asupra motivelor invocate în acţiunea în anulare a Hotărârilor de Guvern prin care au fost adoptate propunerile de prelungire a stării de alertă, constată Înalta Curte că în mod corect judecătorul fondului a reţinut că hotărârile CNSU cuprind acte cu caracter preparator în relaţie cu hotărârile de Guvern, cu privire la care însă legiuitorul a reglementat o competenţă specială potrivit Legii nr. 136/2020, raţiuni pentru care se soluţionează separat.

Astfel, recurentul-reclamantul nu a indicat în concret, în ce măsură hotărârile CNSU atacate, prin conţinutul lor, au vătămat dreptul la liberă circulaţie, la respectarea vieţii private şi la învăţătură, în condiţiile în care acestea reprezintă propuneri de prelungire a stării de alertă, de adoptare a unor măsuri, care nu produc efectele invocate de către recurentul-reclamant în lipsa adoptării hotărârii Guvernului (de prelungire a stării de alertă şi de adoptare a măsurilor pe durata stării de alertă), sau, cu titlu de exemplu, a ordinelor comune ale ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie.

Se poate observa, faţă de conţinutul acestor hotărâri, că privite în mod singular, nu i-au putut produce recurentului-reclamant o vătămare prin îngrădirea drepturilor invocate.

În aceste condiţii, în mod corect prima instanţă a constatat raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi (1)1 din Legea nr. 554/2004 şi împrejurarea că recurentul-reclamant nu a dovedit o vătămare concretă a unui drept sau interes legitim, prin emiterea hotărârilor CNSU atacate în prezenta cauză.

Totodată, Înalta Curte va respinge şi criticile vizând nelegalitatea hotărârii pentru motive contradictorii (caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.).

Fără a relua considerentele instanţei de recurs prezentate cu prilejul analizei motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond a prezentat argumentele pentru care nu sunt incidente speţei concluziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din decizia nr. 3479/2021 şi nici dispoziţiile O.U.G. nr. 63/2021.

În ceea ce priveşte punerea în discuţie a excepţiilor inadmisibilităţii şi a lipsei interesului, prima instanţă a realizat prin motivarea soluţiei o distincţie clară intre condiţiile de admisibilitate ale acţiunii şi analiza pe fond a cauzei, astfel că, şi din această perspectivă, soluţia este la adăpost de orice critică.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

2. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1117 din data de 23 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi 16 septembrie 2021.