Annulment of public health norms on animal farm protection distances: retroactivity, legitimate expectation, and ministerial competence

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 17.10.2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată Ministerul Sănătăţii, solicitând anularea, în parte, a Ordinului 119/4 februarie 2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, emis de ministerul sănătăţii, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordinul nr. 994/9 august 2018 pentru modificarea şi completarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, aprobate prin Ordinul ministerului sănătăţii nr. 119/2014, respectiv anularea dispoziţiilor cuprinse în art. 11 alin. (1) şi (2) din actul administrativ normativ. A solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 120 din 18 iunie 2019 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia tardivităţii formulării cererii ca neîntemeiată. S-a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei S.C. A. S.R.L. Goleşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii. S-a admis cererea intervenientei accesorii B..

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, încadrate în art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.:

I.3.1 Cu privire la motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut următoarele:

- Instanţa de fond nu a analizat şi răspuns niciunuia dintre motivele de nulitate invocate (motivul de nulitate privind faptul că Ordinul nr. 119/2014 încalcă principiul securităţii juridice şi al aşteptării legitime, iar modificările operate prin Ordinul nr. 119/2014 nu pot afecta un drept câştigat în temeiul dispoziţiilor legale în vigoare până în momentul emiterii actului administrativ normativ; intervenţiile legiuitorului ulterior emiterii Ordinului nr. 119/2014 confirmă interpretarea societăţii privind caracterul retroactiv al actului administrativ normativ; lipsa acordurilor prealabile emise de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului), ceea ce echivalează cu nemotivarea sentinţei pronunţate.

- Considerentele sentinţei sunt contradictorii, întrucât iniţial, instanţa de fond justifică emiterea Ordinului nr. 119/2014 prin raportare la modificarea legislaţiei privind protecţia mediului, domeniu diferit de domeniul sănătăţii publice în care are atribuţii de reglementare emitentul actului administrativ normativ, conform Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniu sănătăţii, însă, ulterior, instanţa arată că nu erau necesare avizele altor autorităţi publice, deoarece Ordinul nr. 119/2014 conţine dispoziţii relevante doar pentru domeniul sănătăţii publice.

I.3.2. Cu privire la motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a invocat următoarele critici de nelegalitate:

- Motivele procedurale de nulitate a Ordinului nr. 119/2014 (i) Ordinul nr. 119/2014 a fost emis fără avizele prealabile obligatorii

Susţine recurenta că Ordinul nr. 119/2014 reglementează normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, dar conţine prevederi referitoare la amplasarea clădirilor cu destinaţia de locuinţă şi restricţii privind construirea acestor amplasamente, precum şi norme aplicabile unităţilor industriale, în special cu privire la distanţele minime privind amplasarea obiectivelor economice aflate în zona de protecţie sanitară. Recurenta consideră că se impunea obţinerea avizelor prealabile obligatorii din partea autorităţilor publice competente în aceste domenii, respectiv Ministerul Mediului, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Dezvoltării Regionale, având în vedere că obiectul de reglementare al Ordinului nr. 119/2014 interferează cu domenii care nu se regăsesc în sfera de competenţă a Ministerului Sănătăţii (i.e. domeniul protecţiei mediului, domeniul agriculturii şi domeniul construcţiei şi urbanismului).

În opinia recurentei, obligaţia de obţinere a avizelor prealabile, reglementată în cazul proiectelor de lege prin art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, există şi în cazul elaborării de acte administrative normative, aşa cum rezultă din coroborarea acestui text cu art. 78 din acelaşi act normativ.

Recurenta consideră eronată afirmaţia instanţei de fond, potrivit căreia nu erau necesare avizele altor autorităţi publice, întrucât Ordinul nr. 119/2014 reglementează doar distanţe de protecţie între ferme de animale şi zonele protejate, urmărind protejarea mediului de viaţă al populaţiei, aceasta fiind contrazisă de însăşi considerentele sentinţei, în care se afirmă că emiterea ordinului a fost justificată printre altele de faptul că legislaţia mediului s-a dezvoltat foarte mult, considerentele sentinţei fiind contradictorii sub acest aspect.

Recurenta susţine că dispoziţiile Ordinului afectează şi alte domenii, în afara celui de sănătate publică, respectiv: domeniul protecţiei mediului, după cum rezultă din însăşi referatul de aprobare nr. 836/31.01.2014 al Ordinului nr. 119/2014; domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, deoarece reglementează distanţele dintre fermele zootehnice construite cu fonduri structurale şi de la bugetul de stat şi amplasamentele reglementate prin Legea nr. 204/2008; domeniul construcţiilor, fiind reglementată obligaţia de conformare la distanţele minime de protecţie sanitară, în termen de 180 de zile, ce poate implica desfiinţarea construcţiilor fermei zootehnice şi reconstruirea acestora pe un nou amplasament.

(ii) Ordinul nr. 119/2014 a fost emis cu încălcarea normelor de competenţă de reglementare

Susţine recurenta că Ordinul nr. 119/2014 a fost emis în vederea executării dispoziţiilor Legii nr. 95/2006, anume prevederile art. 6 lit. e) pct. 3, care reglementează domeniile de intervenţie a serviciilor de sănătate publică, printre care şi normele de igienă şi sănătate, în relaţia dintre sănătate şi mediu, însă Legea 95/2006 nu reglementează norme de igienă şi sănătate publică cu caracter general, astfel încât acestea să poată fi puse în executare şi în aplicare prin intermediul unui act administrativ normativ, iar o astfel de competenţă nu poate fi exercită decât în considerarea prevederilor cuprinse în acte legislative. O interpretare în sens contrar ar echivala cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, permiţând autorităţilor executive să intervină în domeniul de competenţă al autorităţilor legislative.

Recurenta apreciază că emiterea Ordinului 119/2014, ce conţine prescripţii cu caracter general şi obligatoriu, fără a se limita la punerea în executare şi în aplicare a unor acte legislative, încalcă principiul separaţiei puterilor în stat, Ministerul Sănătăţii depăşindu-şi competenţele prevăzute de lege, aspect care atrage sancţiunea anulării actului administrativ normativ astfel adoptat.

- Motive substanţiale de nulitate a Ordinului nr. 119/2014 (i) Ordinul nr. 119/2014 încalcă principiile neretroactivităţii şi securităţii juridice şi al aşteptării legitime;

(ii) Ordinul nr. 119/2014 contravine unor acte normative cu o forţă juridică superioară;

(iii) faptul că Ordinul nr. 119/2014încalcă reglementările europene în materie.

(i) Ordinul nr. 119/2014 încalcă principiile neretroactivităţii, securităţii juridice şi aşteptării legitime

Sub acest aspect, recurenta arată că dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Ordinul nr. 119/2014 prevăd obligativitatea conformării la distanţele minime în termen de 180 de zile de la intrarea în vigoare a actului (i.e. până în data de 21 august 2014).

Având în vederea că Ordinul nr. 119/2014 nu distinge între amplasamentele existente la momentul intrării în vigoare a actului administrativ normativ şi amplasamentele noi, dispoziţiile Ordinului nr. 119/2014 privind această conformare (i.e. în forma anterioară modificării operate prin Ordinul nr. 994/2018) încalcă principiul neretroactivităţii deoarece se aplică şi amplasamentelor existente la momentul emiterii actului. De asemenea, dispoziţiile Ordinului nr. 119/2014 încalcă principiile corolare neretroactivităţii, anume principiul securităţii juridice şi principiul drepturilor câştigate.

Apreciază recurenta că argumentaţia instanţei de fond este eronată, întrucât dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi alin. (2) din Ordinul nr. 119/2014 nu suprimă o situaţie juridică, ci drepturi dobândite de societate sub imperiul legii vechii, respectiv dreptul de proprietate asupra fermei din A. pe amplasamentul respectiv şi dreptul de a desfăşura o activitate economică pe acel amplasament, dobândite în temeiul Legii nr. 204/2008 prin derogare de la distanţele minime reglementate prin Ordinul nr. 536/1997, actul administrativ normativ care reglementa distanţele de protecţie minimă sanitară anterior Ordinului nr. 119/2014.

Ca atare, recurenta nu se mai poate supune obligaţiei de conformare la distanţele minime reglementate de Ordinul nr. 119/2014 (aceleaşi cu distanţele reglementate prin Ordinul nr. 536/1997) în termen de 180 de zile, atât timp cât câştigase, în temeiul legii anterioare, dreptul de a-şi desfăşura activitatea pe actualul amplasament.

Susţine recurenta că această conformare care implică mutarea fermei ar fi fost imposibilă în termen de 180 de zile, dat fiind că obţinerea unor autorizaţii de demolare/construire sau modificarea autorizaţiei integrate de mediu ar fi durat minim 6 luni.

Drept argument suplimentar în sensul că intervenţiile ulterioare ale legiuitorului confirmă interpretarea sa privind caracterul retroactiv al dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi alin. (2) ale Ordinului nr. 119/2014, recurenta arată că problema aplicării în timp a dispoziţiilor Ordinului nr. 119/2014 a fost ridicată într-un act normativ cu forţă superioară, prin Hotărârea de Guvern nr. 741/2016 pentru aprobarea Normelor tehnice şi sanitare privind serviciile funerare, înhumarea, incinerarea, transportul, deshumarea şi reînhumarea cadavrelor umane, cimitirele, crematoriile umane, precum şi criteriile profesionale pe care trebuie să le îndeplinească prestatorii de servicii funerare şi nivelul fondului de garantare, iar prin acest act normativ cu forţă superioară se percepe în mod diferit aplicabilitatea actelor normative în timp, cele din urmă respectând principiul neretroactivităţii legii, aspect criticabil în cazul Ordinului 119/2014.

Mai arată recurenta că, în data de 21.08.2018 a fost publicat în Monitorul Oficial nr. 720 Ordinul nr. 994/2018, iar prin intermediul noii reglementări a fost abrogat alin. (2) al articolului 11 din Ordinul nr. 119/2014 care prevedea obligaţia conformării în termen de 180 de zile la distanţele reglementate, fiind înlăturată dispoziţia legală care prevede posibilitatea aplicării retroactive a normelor de igienă şi sănătate publică a populaţiei, ceea ce, în opinia sa, semnifică faptul că inclusiv emitentul actului a constatat nelegalitatea actului normativ în forma ce face obiectul prezentei acţiuni, astfel încât a eliminat dispoziţia care permitea aplicarea retroactivă a normelor, contrar dispoziţiilor legale şi constituţionale, astfel încât se impune anularea Ordinului nr. 119/2014 în forma aplicabilă anterior modificării prin Ordinul nr. 994/2018, pentru a evita aplicarea retroactivă a unor dispoziţii legale a căror nelegalitate a fost înlăturată ulterior chiar de emitentului actului.

ii) Ordinul nr. 119/2014 contravine unor acte normative cu o forţă juridica superioară, respectiv Legea nr. 204/2008 şi Legea nr. 278/2013.

În ceea ce priveşte Legea nr. 204/2008, recurenta consideră că dispoziţiile acestui act normativ sunt contrazise de Ordinul nr. 119/2014 prin reglementarea termenului de 180 de zile de conformare cu distanţele minime de protecţie sanitară.

Argumentaţia instanţei de fond potrivit căreia termenul de conformare de 180 de zile a fost reglementat din cauza lacunelor Ordinului nr. 536/1997 nu este corectă atât timp cât şi Ordinul nr. 119/2014 şi Ordinul nr. 536/1997 reglementează aceeaşi distanţă minimă de protecţie sanitară de 1.500 de metri. Ordinul nr. 119/2014 contravine Legii nr. 204/2008 prin reglementarea obligaţiei de conformare cu distanţele minime, fapt care presupune, implicit, mutarea fermei de pe amplasamentul iniţial.

iii) Ordinul nr. 119/2014 contravine dispoziţiilor europene

Acest motiv de nelegalitate constă în faptul că Ordinul nr. 119/2014 contrazice Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea şi controlul integrat al poluării) care reglementează modalitatea de monitorizare a emisiilor industriale şi care a fost transpusă în legislaţia naţională prin Legea nr. 278/2013, iar la paragraful (2) precizează scopul acestei reglementări precum şi modalitatea de realizare a acestuia.

În schimb, dispoziţiile art. 11 din Ordinul nr. 119/2014 afectează unităţile agricole prin obligarea la respectarea unor distanţe minime ulterior amplasării acestor unităţi, creând insecuritate în domeniul agricol şi aducând atingere obiectivelor politicii agricole comune. Obligarea unităţilor economice la conformarea cu dispoziţiile Ordinului nr. 119/2014 ulterior începerii desfăşurării activităţii autorizate poate avea ca efect reducerea numărului de exploataţii agricole, prin încetarea activităţii societăţilor care nu se încadrează în distanţele minime reglementate prin normele de igienă şi sănătate a populaţiei, ca urmare a dispoziţiilor legii noi, deşi la momentul autorizării acestea funcţionau în mod legal.

I.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea ca nefondat a recursului pentru următoarele motive:

- Faţă de critica recurentei privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii, mai exact art. 11 alin. (1) şi (2) din OMS nr. 119/2014, intimatul a arătat că, aşa cum în mod corect a reţinut Curtea de Apel Galaţi, Ordinul criticat nu retroactivează, întrucât pot exista fapte sau situaţii de fapt care durează în timp şi astfel cad sub imperiul mai multor legi succesive sau care capătă o reglementare abia prin legea nouă care le atribuie puterea de a constitui, modifica sau stinge o situaţie juridică, sens în care a statuat şi Curtea Constituţională în mod constant.

- În ceea ce priveşte conformitatea OMS nr. 119/2014 cu Legea nr. 204/2008, Curtea a constatat că, potrivit Deciziei nr. 306/2018 a Tribunalului Mehedinţi, pronunţată în dosarul nr. x/2016, locuitorii din zonele protejate deţin locuinţele anterior începerii activităţii pârâtei din dosarul anterior menţionat, astfel că distanţa legală trebuia respectată de reclamanta din cauza de faţă.

- În ceea ce priveşte conformitatea OMS nr. 119/2014 cu Legea nr. 278/2013 Curtea, în mod corect a reţinut că cele două acte normative au domenii de reglementare şi obiective diferite. OMS nr. 119/2014 a fost emis tocmai cu scopul de a se limita doar la aspecte care pot constitui pericol pentru sănătatea publică, fără a urmări să interfereze cu aspecte reglementate de legislaţia mediului. Reglementarea unor distanţe minime între zonele protejate şi unităţile de exploatare urmăreşte asigurarea unor condiţii de mediu igienice, care să contribuie la menţinerea şi promovarea unei stări de sănătate optime şi la combaterea factorilor de risc din mediul de viaţă.

- Referitor la criticile recurentei privind încălcarea de către Ordinul criticat a dreptului Uniunii Europene, Curtea în mod corect a constatat că raportat la domeniul de aplicare a OMS nr. 119/2014 nu este incidentă legislaţia comunitară indicată de reclamantă, iar prevederile OMS nr. 119/2014 sunt armonizate cu prevederile Legii nr. 278/2013 care prevăd garanţii în sensul ca amplasamentele să nu prezinte niciun risc semnificativ pentru sănătatea umană sau pentru mediu, cauzat de contaminarea solului şi a apelor subterane ca rezultat al activităţilor autorizate, precum şi faptul că au fost respectate atât procedura prevăzută de lege pentru emiterea ordinului, cât şi normele de competenţă invocate de reclamantă, respectiv prevederile art. 6 din Legea nr. 95/2006.

- Curtea în mod corect nu a considerat întemeiate criticile privind lipsa avizelor de la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi de la Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, raportat la conţinutul normei vizate de reclamantă, respectiv art. 11 din OMS nr. 119/2014 şi la scopul acesteia. Acest articol reglementează doar distanţe de protecţie între ferme de animale şi zonele protejate, urmărind protejarea mediului de viaţă a populaţiei. Aceste distanţe de protecţie nu sunt impuse fără rezerve şi necondiţionat, ci sunt raportate la numărul efectiv de animale pe care le deţine reclamanta. Este firesc ca în cazul în care aceasta a operat modificări în capacităţile de producţie, astfel încât aceasta să se încadreze, în timp, în alte categorii şi distanţe necesare, se impunea obţinerea unei notificări de la direcţia de sănătate publică, deoarece intervin modificări în cantitatea de noxe emise şi în gradul de risc asupra sănătăţii umane, iar distanţa de protecţie prin raportare la capacitatea de producţie nu reprezintă o reglementare tehnică cu aplicabilitate în domeniul construcţiilor şi urbanismului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de recurent este nefondat.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.:"(1) Hotărârea va cuprinde:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că întinderea obligaţiei privind motivarea poate varia în funcţie de natura deciziei (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor speţei: trebuie să se ţină seama în special de diversitatea motivelor pe care un justiţiabil le poate ridica în instanţă şi de diferenţele din statele contractante în materie de dispoziţii legale, cutume, concepţii doctrinare, prezentarea şi redactarea hotărârilor şi deciziilor (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; cauza Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27).

Din această jurisprudenţă, Curtea reţine că noţiunea de proces echitabil, deşi art. 6 alin. (1) obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înţeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke şi Lenoble împotriva Franţei (dec.); Perez împotriva Franţei (MC), pct. 81], ci impune doar ca o instanţă internă care şi-a motivat decizia pe scurt - fie prin însuşirea motivelor furnizate de o instanţă de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuşi în mod real chestiunile esenţiale supuse atenţiei sale şi să nu se fi mulţumit să confirme pur şi simplu concluziile unei instanţe de grad inferior (cauza Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Mai mult, instanţa europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părţilor să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 in fine).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond şi-a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu respectarea garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reţine şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Curtea apreciază că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, considerentele acestea nu sunt nici contradictorii şi nici străine de natura cauzei şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind astfel respectate cerinţele unui proces echitabil.

Sunt nefondate criticile recurentei prin care aceasta critică în esenţă nemotivarea sentinţei sub aspectul motivelor de nulitate invocate. Analizând punctual criticile recurentului, Înalta Curte reţine că acestea sunt nefondate, iar instanţa de fond a făcut analiza motivelor de nulitate invocate pe care le-a considerat nefondate, după cum urmează:

- Criticile referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii au fost respinse prin raportare la dispoziţiile art. 6 alin. (5) din C. civ. şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale (decizia nr. 291/2004).

- Cu privire la lipsa acordurilor prealabile emise de MADR şi Ministerul Mediului, instanţa de fond a analizat de asemenea motivul de nelegalitate, considerând însă că aceste avize nu se impuneau prin raportare la obiectul ordinului atacat care stabileşte distanţa de protecţie prin raportare la capacitatea de producţie nu reprezintă o reglementare tehnică cu aplicabilitate în domeniul construcţiilor şi urbanismului.

Nici criticile privind caracterul contradictoriu al considerentelor nu se confirmă.

Faptul că ordinul atacat conţine dispoziţii relevante doar pentru domeniul sănătăţii publice nu exclude împrejurarea că prin modificarea legislaţiei privind protecţia mediului se poate impune modificarea sau completarea acestuia, fiind posibil ca un act normativ emis întru-un anumit domeniu, respectiv cel al mediului să aibă impact, inclusiv sub aspectul necesităţii legiferării, asupra unor domenii conexe, cum este în speţă domeniul sănătăţii publice.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale s-a invocat în esenţă şi o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi încadrate de către instanţă în motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi analizate ca atare în cele ce urmează.

II.2. Motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este de asemenea nefondat.

În ceea ce priveşte lipsa avizelor prealabile obligatorii, Înalta Curte reţine că ordinul atacat, de aprobare a normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei a fost emis în temeiul prevederilor art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi al prevederilor art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii şi abrogat Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 536/1997 pentru aprobarea normelor de igienă şi a recomandărilor privind mediul de viaţă al populaţiei.

Potrivit art. 9 din Legea nr. 24/2000, privind tehnica legislativă, (Avizarea proiectelor):

"(1) În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării."

Prin urmare, avizarea proiectelor de acte normative se impune numai în cazurile prevăzute de lege şi doar dacă această avizare se impune în raport de obiectul reglementării.

În cauză, Înalta Curte confirmă raţionamentul instanţei de fond care a apreciat că aceste avize nu erau necesare în raport de conţinutul ordinului şi de scopul acestuia, art. 11 din OMS nr. 119/2014 urmărind protejarea mediului de viaţă al populaţiei prin reglementarea distanţei de protecţie între ferme de animale şi zonele protejate, scopul reglementării nefiind nici reglementări tehnice cu aplicabilitate în domeniul construcţiilor şi urbanismului care să fi impus avizul MDRAP, nici reglementări în materie de protecţie sanitar veterinară sau alimentară sau de protecţia animalelor, care să fi impus avizul MADR, nici măsuri de protecţia mediului care să fi impus avizul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Criticile referitoare la încălcarea normelor de competenţă de reglementare la emiterea ordinului nr. 119/2014 sunt, de asemenea, nefondate.

Stabilirea distanţei de protecţie prin raportare la capacitatea de producţie s-a făcut din raţiuni de sănătate a populaţiei, întrucât o capacitate de producţie sporită impune modificări în cantitatea de noxe emise şi în gradul de risc asupra sănătăţii umane, iar nu din raţiuni care ţin de protecţia mediului, protecţia animalelor sau de domeniul construcţiilor, astfel încât în mod corect autoritatea emitentă a acestui ordin este Ministerul Sănătăţii, autoritatea responsabilă cu protecţia sănătăţii publice.

Nefondate sunt şi criticile prin care recurenta invocă încălcarea normelor de competenţă de reglementare în sensul în care deşi ordinul a foste emis în baza dispoziţiilor Legii nr. 95/2006, această lege nu reglementează norme de igienă şi sănătate publică cu caracter general, astfel încât acestea să poată fi puse în executare şi aplicare prin norme metodologice

Din chiar preambulul ordinului atacat rezultă faptul că acesta a fost emis în temeiul atribuţiilor prevăzute în principalele domenii de intervenţie ale asistenţei de sănătate publică la art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006, "stabilirea normelor de igienă şi sănătate publică comunitare".

Potrivit art. 10 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Autoritatea centrală în domeniul sănătăţii publice elaborează proiecte de acte normative în domeniul sănătăţii publice şi avizează reglementări ale altor ministere şi instituţii referitoare la activităţi cu impact asupra sănătăţii publice."

Prin urmare, în raport de atribuţiile ce îi reveneau în domeniul sănătăţii publice, în mod corect ordinul a fost emis de către Ministerul Sănătăţii, în temeiul unei atribuţii conferite de Legea nr. 95/2006, nefiind necesar ca legea însăşi să detalieze despre ce norme de sănătate publică este vorba sau să cuprindă o reglementare de substanţă a acestora, aceste aspecte putându-se face şi pe calea normelor metodologice.

Potrivit art. 78 din Legea nr. 24/2000, invocat de către recurentă:

"Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora."

Or, ordinul emis se referă exclusiv la norme de igienă şi sănătate publică, nu excede domeniului de reglementare stabilit prin art. 6 lit. e) pct. 3 din Legea nr. 95/2006 şi nu au fost semnalate contradicţii între textul normelor metodologice şi lege, problema unei astfel de contradicţii punându-se doar în ipoteza în care Legea nr. 95/2006 ar fi reglementat într-o manieră distinctă distanţele de protecţie stabilite prin art. 11 din Legea nr. 95/2006, fără a fi necesar ca aceste prevederi tehnice să se regăsească prin chiar cuprinsul actului normativ primar.

Prin urmare, criticile recurentei referitoare la încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat sunt nefondate.

Nefondate sunt şi criticile referitoare la principiile neretroactivităţii şi securităţii juridice, respectiv aşteptării legitime.

În ceea ce priveşte retroactivitatea actului normativ, Înalta Curte reţine că, potrivit acestui principiu constuţional consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile", legiuitorul este obligat ca, în acvitatea de legiferare, să respecte principiul neretroacvităţii legii (cu singura excepţie permisă, cea a legii penale sau contravenţionale mai favorabile).

La nivel infraconstuţional, principiul neretroacvităţii legii civile este prevăzut de art. 6 - Aplicarea în timp a legii civile din capitolul II - Aplicarea legii civile din C. civ., după cum urmează:

"(1) Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă. (2) Actele şi faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor. (...) (5) Dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (6) Dispoziţiile legii noi sunt de asemenea aplicabile şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acesteia, derivate din starea şi capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiaţie, adopţie şi obligaţia legală de întreţinere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul general al bunurilor, şi din raporturile de vecinătate, dacă aceste situaţii juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi."

De asemenea, Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. cuprinde dispoziţii referitoare la soluţionarea conflictului de legi în mp, rezultat din intrarea în vigoare a C. civ.. Potrivit art. 3 din aceasta, "Actele şi faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare a C. civ. nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor", iar, în conformitate cu art. 5, "(1) Dispoziţiile C. civ. se aplică tuturor actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (2) Dispoziţiile C. civ. sunt aplicabile şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acestuia, derivate din starea şi capacitatea persoanelor, din căsătorie, filiaţie, adopţie şi obligaţia legală de întreţinere, din raporturile de proprietate, inclusiv regimul general al bunurilor, şi din raporturile de vecinătate, dacă aceste situaţii juridice subzistă după intrarea în vigoare a C. civ.."

Prin Decizia nr. 812/2006, Curtea Constituţională a statuat că "ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii celei noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii legi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. Însă legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Neadmiterea unei atari soluţii ar determina rezolvarea diferenţiată a aceleiaşi situaţii juridice, […], aplicând persoanelor aflate în aceeaşi situaţie juridică un tratament discriminatoriu, contrar spiritului legii noi." În acelaşi sens sunt şi deciziile nr. 409/2003 şi nr. 201/2007.

Curtea a mai statuat, în mod constant, că "O lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în anul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare". În acest sens sunt deciziile nr. 330/200140, nr. 294/2004 şi nr. 458/2003.

Cu privire la situaţii juridice obiective, Curtea, analizând constuţionalitatea unor dispoziţii din Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, prin Decizia nr. 842/2011 a constatat că faptul că după înfiinţarea unei societăţi comerciale au fost edictate noi reguli care guvernează activitatea acestora pe viitor nu constituie o încălcare a principiului neretroactivităţii legii civile prevăzut de art. 15 alin. (2). Prin Decizia nr. 325/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 756 din 19 august 2005, Curtea s-a pronunţat, referitor la susţinerea autorului excepţiei potrivit căreia Ordonanţa Guvernului nr. 72/2004 înţelege să "reconfigureze situaţii juridice anterioare", ceea ce contravine art. 15 alin. (2) din Constituţie, în sensul că "într-adevăr, art. II alin. (3) din ordonanţă stabileşte pentru persoana juridică obligaţia modificării în mod corespunzător a denumirii firmei în cazul în care aceasta conţine cuvintele menţionate în text, într-un termen de maximum 3 luni de la data intrării în vigoare a ordonanţei", însă a constatat că "aceste dispoziţii nu au caracter retroactiv, ci dau expresie principiului aplicării legii noi referitoare la schimbarea unei situaţii juridice pentru viitor". În acelaşi sens este şi Decizia nr. 188/2005.

Prin aplicarea acestei jurisprudenţe cauzei de faţă, rezultă că Ordinul atacat nu încalcă principiul neretroactivităţii legii civile, obligaţia de conformare la noile reguli de distanţare funcţionând doar pentru viitor, activitatea economică a unei societăţi constituite sub o lege nouă fiind o situaţie juridică ce poate suferi schimbări pentru viitor, tocmai dat fiind caracterul său de continuitate şi faptul că aceasta este supusă fluctuaţiilor legislative.

Cu privire la critica referitoare la încălcarea principiul stabilităţii/securităţii raporturilor juridice şi a principiului încrederii legitime, Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, Curtea Constituţională a reţinut că, deşi principiul stabilităţii/securităţii raporturilor juridice nu este în mod expres consacrat de Constituţie, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. În legătură cu acest principiu, instanţa de la Strasbourg a reţinut că "unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice" (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României). Curtea Europeană a mai statuat că, "odată ce Statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii" (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în Cauza Beian împotriva României).

19. Curtea Constituţională (Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006; Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012) şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunţată în Cauza Beyeler împotriva Italiei; Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza Ex-regele Greciei şi alţii împotriva Greciei; Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei) au statuat că: principiul legalităţii presupune existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în aplicarea lor, conducând la caracterul de lex certa al normei; legea trebuie, într-adevăr, să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale; pentru ca legea să satisfacă cerinţa de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecţie adecvată împotriva arbitrarului.

Făcând aplicarea acestor principii la cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că faptul că, la un anumit moment, un act normativ a decis păstrarea tuturor explotaţiilor care îndeplineau anumite criterii de funcţionare nu poate da naştere unei aşteptări legitime că pe viitor aceste condiţii nu vor suferi modificări, activitatea economică a unei întreprinderi fiind în mod firesc supusă schimbărilor legislative şi presupunând o continuă adaptare la noile condiţii impuse cu privire la funcţionarea agenţilor economici.

Cu privire la termenul de conformare la noile obligaţii, Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 26/2012, Curtea Constituţională a reţinut că "impunerea de reguli şi obligaţii noi fără reglementarea unui termen adecvat care să permită subiectului de drept să răspundă noilor cerinţe legislative reprezintă o încălcare a exigenţelor constituţionale sub aspectul principiului securităţii juridice şi a principiului încrederii legitime care impune limitarea posibilităţilor de modificare a normelor juridice şi stabilitatea regulilor instituite prin acestea".

Sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că termenul de 180 de zile nu este unul neadecvat, el permiţând în mod obiectiv iniţierea demersurilor de intrare în legalitate.

În ceea ce priveşte faptul că ordinul atacat ar contraveni unor acte normative cu o forţă juridică superioară, respectiv Legea 204/2008 şi Legea nr. 278/2013, criticile sunt, de asemenea, nefondate, ordinul atacat instituind un termen de 180 de zile de conformare cu distanţele minime de protecţie sanitară stabilite.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 1 din Legea nr. 204/2008, se stabileşte păstrarea amplasamentelor exploataţiilor agricole care au fost înfiinţate şi funcţionează cu respectarea prevederilor legale în vigoare, zonele de protecţie sanitară şi distanţele minime de protecţie fiind cele definite şi stabilite la art. 13 din Normele de igienă şi recomandările privind mediul de viaţă al populaţiei, cu modificările şi completările ulterioare, aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 536/1997.

Faptul că Legea nr. 204/2008 a stabilit păstrarea exploataţiilor agricole înfiinţate cu respectarea prevederilor legale în vigoare nu echivalează cu o obligaţie din partea autorităţilor de a nu mai stabili pentru viitor niciun fel de reglementări legale în domeniu şi nici cu exceptarea agenţilor economici de la noile reglementări, fiind firesc ca un agent economic să se conformeze cadrului normativ în vigoare care poate suferi modificări pe durata desfăşurării activităţii sale, importantă fiind acordarea unii termen rezonabil de intrare în legalitate care să nu îl pună pe acesta în faţa unei sarcini excesive.

Nici susţinerile recurentei cu privire la contradicţia între ordinul atacat şi normele Legii nr. 278/2013, respectiv cele ale Directivei 2010/75/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea şi controlul integrat al poluării) care reglementează modalitatea de monitorizare a emisiilor industriale nu se confirmă.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 278/2013, acest act normativ, prin care se transpune în legislaţia naţională Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea şi controlul integrat al poluării) care reglementează modalitatea de monitorizare a emisiilor industriale, are ca scop prevenirea şi controlul integrat al poluării rezultate din activităţile industriale, stabilind condiţiile pentru prevenirea sau, în cazul în care nu este posibil, pentru reducerea emisiilor în aer, apă şi sol, precum şi pentru prevenirea generării deşeurilor, astfel încât să se atingă un nivel ridicat de protecţie a mediului, considerat în întregul său.

Prin urmare, nu se pune problema unei contradicţii între dispoziţiile acestui act normativ şi ordinul atacat, de vreme ce obiectul de reglementare şi scopul normelor sunt diferite, faptul că prin Legea nr. 278/2013 se stabilesc anumite norme cu scopul reducerii emisiilor în aer şi sol neputând însemna că prin acte normative de reglementare în domenii distincte, cum este cazul normelor de igienă şi sănătate publică cuprinse în ordinul atacat, nu pot fi dispuse reglementări mai restrictive.

Nu poate fi reţinut argumentul recurentei în sensul că intervenţiile ulterioare ale legiuitorului ar confirma interpretarea sa privind caracterul retroactiv al dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Ordinul nr. 119/2014, modificarea unui act normativ neavând neapărat semnificaţia îndreptării unei carenţe a actului normativ anterior, aceasta putând fi dictată de numeroşi alţi factori precum schimbări ale politicilor în domeniu, modificări ale unor acte normative cu forţă juridică superioară, armonizarea cu reglementări europene sau criterii de oportunitate.

Sunt fără legătură cu prezenta cauză referirile recurentei la modul de aplicare în timp a H.G. nr. 741/2016, dat fiind că obiectul de reglementare al acestui act normativ excede obiectului prezentei cauze.

În sfârşit, sunt lipsite de consecinţe din punctul de vedere al controlului de legalitate pe care instanţa de control administrativ este chemată să îl facă criticile de oportunitate formulate de recurentă cu privire la măsurile instituite prin ordinul atacat şi consecinţele acestuia asupra activităţii sale economice, oportunitatea iniţierii unui act normativ aparţinând exclusiv autorităţilor competente pentru emiterea respectivului act, corespunzător forţei juridice şi obiectului său de reglementare, fără ca instanţa să se poată substitui acestora în aprecierea unei astfel de oportunităţi, întrucât s-ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 120 din 18 iunie 2019 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 14 iunie 2022.