Suspension of execution of administrative acts denying pension based on "limited aptitude": necessity of cumulative substantial and imminent prejudice under Law 554/2004.

Şedinţa publică din data de 24 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.08.2021, sub nr. x/2021, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Constanţa - Poarta Albă, au solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării Dispoziţiei nr. 47837/ANP din 13.08.2021 emisă de comisarul de poliţie penitenciară C. - Director General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, până la pronunţarea instanţei de fond, în conformitate cu prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 189/CA din data de 30 septembrie 2021 pronunţată în Dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Penitenciarul Constanţa - Poarta Albă şi a respins cererea în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestuia.

A admis cererea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

A dispus suspendarea executării Dispoziţiei nr. 47837/ANP din 13.08.2021 şi a Deciziei nr. 893/20.08.2021 emise de Directorul General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, până la pronunţarea instanţei de fond.

A obligat pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor la plata către reclamanţi a sumei de 1885 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii primei instanţe a exercitat recurs pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului a susţinut că prima instanţă a aplicat greşit prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, prin reţinerea existenţei cazului bine justificat şi a pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din acelaşi act normativ.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut faptul că Dispoziţia nr. 47837/ANP/13.08.2021 emisă de directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor este vătămătoare pentru reclamanţi, având în vedere faptul că prin aceasta s-a dispus doar o scurtă amânare a rezoluţionării solicitărilor de încetare a raportului de serviciu şi nu o neaprobare a acestora.

Dispoziţia în discuţie a fost în vigoare 5 zile lucrătoare, după acest interval s-a aplicat Decizia directorului general nr. 839/20.08.2021, care a instituit un cadru uniform la nivelul celor 45 de unităţi penitenciare din sistem, a modului de soluţionare a cererilor.

La momentul suspendării adresei nr. x/13.08.2021, aceasta îşi încetase aplicabilitatea.

De asemenea, cererile de încetare a raporturilor de serviciu au fost analizate şi soluţionate în termenul legal.

Prima instanţă a reţinut, în mod greşit, că nu există temei legal pentru emiterea acestei dispoziţii, însă disp. art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 756/2016 pentru organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, modificată şi completată, permit directorului general să emită decizii şi instrucţiuni, aceleaşi atribuţii regăsindu-se şi la art. 4 alin. (2) din OMJ nr. 160/C/2018.

Prima instanţă a considerat greşit că disp. pct. II din Anexa 1 la H.G. nr. 56/2012 nu prevăd abilitarea directorului general de a stabili prin instrucţiuni o comisie de analiză a cererilor de încetare a raporturilor de serviciu ca urmare a clasării "apt limitat" de către comisiile de expertiză medico-militară.

Scopul comisiei de analiză stabilit prin decizia directorului general nu este acela de a interveni sau a se interpune diagnosticului şi recomandărilor aferente deciziei medicale prin care poliţistul de penitenciare a fost clasat apt limitat, ci este acela de a stabili o conduită instituţională de urmat în raport de recomandările medicale şi atribuţiile profesionale pe care trebuie să le îndeplinească.

Ipoteza în care interpretarea legală ar fi în sensul unui drept discreţionar al poliţistului de penitenciare de a înceta raporturile de serviciu şi ulterior de a beneficia de pensie militară anticipată parţială, fără nicio afecţiune medicală care să-i afecteze capacitatea de muncă sau îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, nu poate fi acceptată.

Este incorectă şi interpretarea primei instanţe conform căreia comisia de analiză se substituie directorului penitenciarului în soluţionarea cererii de încetare a raporturilor de serviciu, acestui organism revenindu-i numai analizarea recomandărilor comisiei de expertiză medico-militară din perspectiva incapacităţii persoanei în cauză de a-şi desfăşura activitatea potrivit atribuţiilor postului.

Arată recurenta-pârâtă că nu există nicio îndoială serioasă cu privire la nelegalitatea actului, motiv pentru care condiţia existenţei cazului bine justificat nu este îndeplinită, reclamanţii invocând numai motive ce ţin de fondul pricinii.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, recurenta-pârâtă susţine că nu a fost dovedită, iar simpla invocare a unor aspecte ce ţin de neplata salariului sau întârzierea nejustificată a încasării pensiei de serviciu, fără a se prezenta argumente, nu prezintă o pagubă iminentă ce nu mai poate fi reparată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţilor-reclamanţi le-a fost comunicată cererea de recurs, însă aceştia nu au formulat întâmpinare şi nu au fost prezenţi la termenul de dezbateri din data de 24 februarie 2022.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte constată că prevederile în privinţa cărora recurenta-pârâtă a susţinut că au fost aplicate greşit de către prima instanţă sunt cele prevăzute de art. 14 alin. (1) şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Potrivit disp. art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Art. 2 lit. ş) şi t) din aceeaşi lege defineşte paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu", iar cazurile bine justificate, "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Actele administrative a căror suspendare a executării s-a cerut sunt Dispoziţia nr. 47637/ANP/13.08.2021, prin care s-a dispus suspendarea rezoluţionării oricăror solicitări de încetare a raporturilor de serviciu, prin pensionare, având ca temei clasarea ca apt limitat de către comisiile de expertiză medico-militară până la noi dispoziţii şi Decizia nr. 893/20.08.2021 pentru aprobarea instrucţiunilor privind soluţionarea cererilor de încetare a raporturilor de serviciu ca urmare a clasării apt limitat, formulate de poliţiştii de penitenciare din sistemul administraţiei penitenciare.

Cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este obligatoriu a se îndeplini cumulativ.

Cu privire la cazul bine justificat, pentru Dispoziţia nr. 47837/ANP/13.08.2021, instanţa de fond susţine că nu are un temei legal inserat în cuprinsul acesteia, iar măsura nu este reglementată din punct de vedere legislativ.

De asemenea, instanţa de fond a considerat că actul este vătămător pentru reclamanţi, întrucât aceştia au solicitat încetarea raporturilor de serviciu prin pensionare cu începere din data de 16.08.2021, cu drept de pensie de serviciu anticipată parţială.

Înalta Curte constată că, prima instanţă, fără să facă o analiză a naturii juridice a actului nr. 47837/ANP/13.08.2021, l-a încadrat în categoria actelor administrative şi a reţinut că acesta nu este motivat nici în fapt şi nici în drept.

Întrucât recurenta-pârâtă nu a criticat calificarea acestui act, instanţa de recurs va aprecia că într-adevăr, actul nu este motivat, de unde rezultă că este îndeplinită una dintre condiţiile impuse de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, şi anume cazul bine justificat.

Nemotivarea actului reprezintă o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept care este de natură să creeze o îndoială în privinţa legalităţii actului administrativ.

Cea de-a doua condiţie, paguba iminentă, prejudiciul material viitor şi previzibil ce se produce ca urmare a emiterii actului administrativ, nu este îndeplinită în speţă, avându-se în vedere că dispoziţia de suspendare a fost dată la 13.08.2021, cererea reclamanţilor de pensionare a fost formulată în data de 16.08.2021, iar Decizia nr. 893/2021, până la care s-a dispus suspendarea rezolvării cererilor, a fost emisă la 20.08.2021.

Aşadar, vătămarea despre care vorbeşte instanţa de fond nu s-a produs, deoarece nu există nicio prevedere legală care să oblige autoritatea să soluţioneze cererile de pensionare anticipată parţială într-o perioadă de 4 zile de la depunerea acestora.

Întrucât cele două condiţii pentru a se dispune suspendarea, este obligatoriu a se îndeplini cumulativ, ceea ce în speţă nu s-a realizat, Înalta Curte va constata întrunirea motivelor de nelegalitate cu privire la suspendarea executării Dispoziţiei nr. 47837/ANP/13.08.2021, până la pronunţarea instanţei de fond.

Referitor la întrunirea celor două condiţii faţă de Decizia nr. 893/20.08.2021, instanţa de fond a considerat că, cel puţin aparent, directorul general nu avea abilitarea legală să emită instrucţiunile, având în vedere că actele normative indicate în preambulul deciziei nu îi dau o atare competenţă.

Paguba iminentă, în opinia primei instanţe, ar consta în începerea analizei solicitărilor reclamanţilor în baza unor instrucţiuni aprobate printr-o decizie aparent nelegală.

Înalta Curte constată că în preambulul Deciziei nr. 893/20.08.2021 au fost indicate disp. art. 18 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, modificată şi completată, art. 132 din Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare, modificată şi completată, pct. II Anexa 1 la H.G. nr. 56/2012 pentru aprobarea criteriilor si normelor de diagnostic clinic, diagnostic funcţional şi de evaluare a capacităţii de muncă, pe baza cărora se stabileşte aptitudinea şi încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldaţii şi gradaţii voluntari, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, în partea ce priveşte păstrarea capacităţii de muncă în cazul clasării "apt limitat", art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 756/2016 pentru organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

În plus, instanţa de fond a reţinut ca fiind aplicabile şi prevederile art. 20 lit. c) şi art. 133 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 145/2019.

Din punctul de vedere al abilitării directorului general al ANP de a emite decizii şi instrucţiuni, aceasta este dată de dispoziţiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 756/2016 indicate în preambulul deciziei a cărei suspendare s-a solicitat.

În ceea ce priveşte abilitarea directorului general al ANP de a emite însăşi decizia în discuţie, Înalta Curte constată că dispoziţiile legale inovate de prima instanţă nu se opun, cel puţin aparent, la o astfel de competenţă a conducătorului autorităţii.

În acest sens, disp. art. 18 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, permit încetarea raporturilor de serviciu ca urmare a clasării ca inapt sau apt limitat pentru serviciul militar/serviciu de către comisiile de expertiză medico-militară, însă conform art. 132 din Legea nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor de penitenciare, poliţistul de penitenciare clasat "apt limitat" de către comisia de expertiză medico-militară pentru care atribuţiile postului ocupat nu permit respectarea recomandărilor comisiei, se pune la dispoziţie pe perioada clasării, iar atribuţiile de serviciu îi sunt stabilite de directorul unităţii cu respectarea recomandărilor comisiei de expertiză medico-militară.

Din cuprinsul acestor dispoziţii legale reiese, cel puţin aparent, că nu există o obligaţie a pensionării celor în cauză, neexistând o legătură de cauzalitate între clasarea "apt limitat" şi încetarea raporturilor de serviciu, dimpotrivă, autoritatea are obligaţia să le găsească acestor persoane atribuţii de serviciu în conformitate cu recomandările expertizei şi numai în ultimul rând, să se dispună pensionarea acestora.

Prin urmare, cazul bine justificat identificat de către prima instanţă nu este îndeplinit, deoarece prevederile legale analizate sunt susceptibile şi de o altă interpretare.

În privinţa pagubei iminente, judecătorul fondului nu a oferit niciun argument, ci doar a reţinut că însăşi emiterea deciziei poate aduce prejudicii reclamanţilor, aspect ce nu constituie o justificare pentru îndeplinirea condiţiei impuse de disp. art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Înalta Curte va constata că sunt întrunite motivele de nelegalitate invocate şi în privinţa Deciziei nr. 893/20.08.2021.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se dispună admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.,

Se vor menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor împotriva sentinţei nr. 189/CA din 30 septembrie 2021 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare a executării ca neîntemeiată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 februarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.