Luxembourg Court of Cassation dismisses appeal regarding CSSF audit quality review negligence claim.

N° 61 / 2026

du 12.03.2026

Numéro CAS-2025-00141 du registre

Audience publique de la Cour de cassation du Grand-Duché de Luxembourg du

jeudi, douze mars deux mille vingt-six.

Composition:

Thierry HOSCHEIT, président de la Cour,

Marie-Laure MEYER, conseiller à la Cour de cassation,

Rita BIEL, conseiller à la Cour de cassation,

Marianne EICHER, conseiller à la Cour de cassation,

Carole KERSCHEN, conseiller à la Cour de cassation,

Daniel SCHROEDER, greffier à la Cour.

Entre

1) la société à responsabilité limitée SOCIETE1.) s.àr.l, établie et ayant son siège

social à L-ADRESSE1.), représentée par le gérant, inscrite au registre de

commerce et des sociétés sous le numéro NUMERO1.),

2) PERSONNE1.), demeurant à F-ADRESSE2.),

demandeurs en cassation,

comparant par Maître Pierre GOERENS, avocat à la Cour, en l’étude duquel

domicile est élu,

et

la COMMISSSION DE SURVEILLANCE DU SECTEUR FINANCIER,

établissement public, ayant son siège à L-1150 Luxembourg, 283, route d’Arlon,

représentée par le comité de direction, inscrite au registre de commerce et des

sociétés sous le numéro J26,

défenderesse en cassation,

comparant par Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, en l’étude duquel

domicile est élu.

___________________________________________________________________

Vu l’arrêt attaqué numéro 76/25-VIII-CIV rendu le 12 juin 2025 sous le

numéro CAL-2022-00497 du rôle par la Cour d’appel du Grand-Duché de

Luxembourg, huitième chambre, siégeant en matière civile ;

Vu le mémoire en cassation signifié le 18 août 2025 par la société à

responsabilité limitée SOCIETE1.) s.àr.l (ci-après « société SOCIETE1.) ») et

PERSONNE1.) à la COMMISSION DE SURVEILLANCE DU SECTEUR

FINANCIER (ci-après « CSSF »), déposé le 22 août 2025 au greffe de la Cour

supérieure de Justice ;

Vu le mémoire en réponse signifié le 17 octobre 2025 par la CSSF à la société

SOCIETE1.) et à PERSONNE1.), déposé le 20 octobre 2025 au greffe de la Cour ;

Sur les conclusions du procureur général d’Etat adjoint Marie-Jeanne

KAPPWEILER.

Sur les faits

Selon l’arrêt attaqué et les pièces auxquelles la Cour peut avoir égard, le

cabinet d’audit, auprès duquel la demanderesse en cassation sub 2) avait été associée

et salariée, avait fait l’objet d’un examen d’assurance qualité par la défenderesse en

cassation, prévu à l’article 59 de la loi du 18 décembre 2009 relative à la profession

de l’audit, telle qu’applicable à l’époque des faits (ci-après « loi Audit »). Des

manquements ayant été constatés dans le chef de la demanderesse en cassation sub

2), la défenderesse en cassation avait exigé, par décision du 28 février 2014,

« conformément à l’article 61 point e) de la loi audit, que tous les dossiers d’audit

du cabinet SOCIETE1.) [auprès duquel la demanderesse en cassation sub 2) exerce

ses fonctions de réviseur d’entreprises] soient systématiquement revus par un

deuxième réviseur d’entreprise agréé ayant l’autorité nécessaire et que tous les

rapports d’audit ainsi que, le cas échéant, les comptes rendus analytiques, émis par

le cabinet SOCIETE1.), soient contresignés par ce même réviseur d’entreprise agréé.

(...) Que, pour tout nouveau mandat soumis à la surveillance de la CSSF, un accord

préalable spécifique de la CSSF soit demandé », ces mesures ayant été applicables

« avec effet immédiat et (...) amené[es] à perdurer au moins jusqu’à l’issue de notre

suivi spécifique ». Après le rejet d’un premier recours gracieux, les demanderesses

en cassation avaient introduit un deuxième recours gracieux auquel la défenderesse

en cassation avait partiellement fait droit, en limitant dans le temps l’obligation de

« double signature ». La défenderesse en cassation avait encore, par une quatrième

décision, permis à la demanderesse en cassation sub 2) de lui soumettre, à partir d’une

certaine date, de nouvelles demandes de reconnaissance relatives à certains mandats.

Saisi par les demanderesses en cassation, le Président du Tribunal

administratif avait ordonné en référé qu’il soit sursis à l’exécution de ces quatre

décisions, en attendant la décision au fond. Au fond, le Tribunal administratif avait

retenu que c’était à tort que la défenderesse en cassation s’était basée sur l’article 61,

alinéa 2, point e), de la loi Audit pour imposer la mesure de « double signature » et

avait annulé les décisions pour défaut de base légale valable.

Le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg, siégeant en matière civile,

saisi par les demanderesses en cassation, avait dit partiellement fondées leurs

demandes en réparation des préjudices subis à la suite de la prise des décisions

illégales par la défenderesse en cassation.

La Cour d’appel, par réformation, a dit non fondées les demandes des

demanderesses en cassation.

Sur le cinquième moyen de cassation qui est préalable

Enoncé du moyen

« Le moyen reproche à l’arrêt d’avoir refusé d’appliquer le droit commun

des articles 1382 et 1383 du Code civil ou de la loi du 1er septembre 1988 relative à

la responsabilité civile de l’Etat et des collectivités publiques aux fautes commises

par la CSSF, et d’avoir appliqué le régime dérogatoire de responsabilité résultant

de l’article 20 §2 de la loi modifiée du 23 décembre 1998 précité,

Aux motifs que << la loi ne distingue pas >> selon que la faute résulte d’une

activité de surveillance ou dans le cadre de son pouvoir de sanction,

Première branche :

Alors que l’article 20 §2, de portée dérogatoire, s’interprète strictement : il

ne couvre que les dommages causés, dans l’exercice d’un pouvoir de surveillance

prévu par la loi, par le choix et l’application des moyens à l’égard des professionnels

surveillés ; qu’il est étranger (i) aux actes ultra vires (pris sans base légale) et (ii)

aux actes à caractère répressif ou sanctionnateur relevant de régimes spécifiques ;

qu’en l’état de ses propres constatations (annulation des décisions pour

absence de base légale ; effets particulièrement contraignants de la << double

signature >>), la Cour d’appel ne pouvait appliquer l’article 20 § 2 précité, de sorte

que l’arrêt viole l’article 20 §2 de la loi modifiée du 23 décembre 1998 portant

création d’une commission de surveillance du secteur financier telle qu’applicable

au litige ;

Deuxième branche :

Alors que, la mesure litigieuse sortant du champ de l’art. 20 §2 précité, la

Cour d’appel devait statuer sous l’empire du droit commun de la responsabilité

publique ; qu’en s’y refusant, elle a violé l’article 1er de la loi du 1er septembre 1988

et les article 1382 et1383 du Code civil. ».

Réponse de la Cour

Sur les deux branches du moyen réunies

Les demanderesses en cassation font grief aux juges d’appel d’avoir violé les

dispositions visées au moyen en ayant appliqué le régime dérogatoire de l’article 20,

paragraphe 2, de la loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une

Commission de surveillance du secteur financier (ci-après « loi CSSF ») à une faute

qui n’aurait pas été commise dans l’exercice de l’activité de surveillance de la

défenderesse en cassation, alors que cet article exclurait dudit régime dérogatoire les

actes « ultra vires » et les actes à caractère répressif ou sanctionnateur (première

branche), et en ayant refusé d’appliquer à ces actes le droit commun de la

responsabilité civile régi par les articles 1382 et 1383 du Code civil ou la loi modifiée

du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de l’Etat et des collectivités

publiques (ci-après « loi sur la responsabilité de l’Etat ») (deuxième branche).

L’article 20 de la loi CSSF, qui dispose

« (1) La surveillance exercée par la Commission n’a pas pour objet de

garantir les intérêts individuels des entreprises ou des professionnels surveillés ou

de leurs clients ou de tiers, mais elle se fait exclusivement dans l’intérêt public.

(2) Pour que la responsabilité civile de la Commission pour des dommages

individuels subis par des entreprises ou des professionnels surveillés, par leurs

clients ou par des tiers puisse être engagée, il doit être prouvé que le dommage a été

causé par une négligence grave dans le choix et l’application des moyens mis en

œuvre pour l’accomplissement de la mission de service public de la Commission. »,

ne fait pas de distinction au sein de l’accomplissement de la mission de

service public de la défenderesse en cassation entre les actes qui relèvent d’une bonne

interprétation de la loi et ceux qui relèvent d’une mauvaise interprétation de la loi ni

entre la mission de surveillance stricto sensu et les mesures ou sanctions

administratives prononcées à la suite de l’exercice de cette mission.

Le législateur a soumis l’ensemble des actes de la défenderesse en cassation

au régime dérogatoire de l’article 20, paragraphe 2, de la loi CSSF, excluant le droit

commun découlant des articles 1382 et 1383 du Code civil et l’application de la loi

sur la responsabilité de l’Etat.

Les juges d’appel n’ont partant pas violé les dispositions visées au moyen.

Il s’ensuit que le moyen, pris en ses deux branches, n’est pas fondé.

Question préjudicielle

Les demanderesses en cassation entendent voir soumettre à la Cour

constitutionnelle la question préjudicielle suivante :

« saisir la Cour constitutionnelle de la question de la constitutionnalité au

regard du principe constitutionnel de l’égalité découlant de l’article 15 (1) de la

Constitution (anciennement article 10bis § 1 de la Constitution), du régime de

responsabilité dérogatoire au droit commun dont bénéficie la Commission de

surveillance du secteur financier en vertu de l’article 20, paragraphe 2, de la loi

modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de surveillance

du secteur financier, qui dispose que : << Pour que la responsabilité civile de la

Commission pour les dommages individuels subis par les entreprises ou les

professionnels surveillés, par leur clients ou par des tiers puissent être engagée, il

doit être prouvé que le dommage a été causé par une négligence grave dans le choix

et l’application des moyens mis en œuvre pour l’accomplissement de la mission de

service public de la Commission >>, alors que ce régime s’applique indifféremment

à l’ensemble des missions de la CSSF, dont sa mission de prononcer des sanctions –

laquelle mission est comparable à la mission du pouvoir judiciaire de l’Etat et ne

connaît pas de disparités objectives par rapport au pouvoir judiciaire – et laquelle

mission est détachable de la mission principale de surveillance de la CSSF justifiant

le régime de responsabilité spécifique.».

Aux termes de l’article 6, alinéa 2, point c), de la loi modifiée du 27 juillet

1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle (ci-après « loi du 27 juillet

1997 »), la juridiction devant laquelle est soulevée une question de constitutionnalité

est dispensée d’en saisir la Cour constitutionnelle lorsqu’elle estime que celle-ci a

déjà statué sur une question ayant le même objet.

La question préjudicielle proposée tend à soumettre au contrôle de

constitutionnalité l’article 20, paragraphe 2, de la loi CSSF, au regard de l’article

10bis de la Constitution en vigueur au moment des faits.

En disant, par arrêt du 1er avril 2011, que « l’article 20, paragraphe 2, de la

loi du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de surveillance du

secteur financier, en ce qu’il limite la responsabilité civile de la Commission de

surveillance du secteur financier pour les dommages individuels subis par des

entreprises ou des professionnels surveillés, par leurs clients ou par des tiers aux

dommages causés par une négligence grave dans le choix et l’application des moyens

mis en œuvre pour l’accomplissement de la mission de service public de la

Commission, n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution

(…) », la Cour constitutionnelle a constaté l’absence de contrariété du régime

dérogatoire de l’article 20, paragraphe 2, de la loi CSSF à l’article 10bis de la

Constitution pour tous les actes posés par la défenderesse en cassation dans le cadre

de l’accomplissement de sa mission de service public. Elle a ainsi répondu à la

question proposée.

Il n’y a partant pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle.

Sur le sixième moyen de cassation qui est préalable

Enoncé du moyen

« Le moyen reproche à l’arrêt d’avoir refusé de saisir la Cour

constitutionnelle de la question d’égalité des citoyens devant la loi sur la base de

l’article 15 (1) de la Constitution (anciennement article 10bis de la Constitution)

relative à l’application de l’art. 20(2) à des actes aux effets sanctionnateurs,

Aux motifs que l’arrêt retient que la Cour serait dispensée, en application de

l’article 6, alinéa 2, point c. de la loi du 27.07.1997 portant organisation de la Cour

Constitutionnelle, de la saisine comme l’arrêt n° 63/11 de la Cour Constitutionnelle

du 1er avril 2011 aurait déjà statué sur une question ayant le même objet et qu’il

aurait été jugé que le régime dérogatoire de responsabilité institué par l’article 20

§2 de la loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de

surveillance du secteur financier telle qu’applicable au litige ne serait pas contraire

au principe de l’égalité devant la loi,

Alors que le cas de dispense prévu à l’article 6, alinéa 2, c) n’est ouvert que

si la Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet ; or

l’arrêt n° 63/11 du 1er avril 2011 se prononce généralement sur la conformité de

l’article 20, § 2 au regard de l’égalité, sans trancher la question distincte qui se pose

ici, à savoir la portée de la question de l’égalité devant la loi résultant de l’article

20, § 2 précité lorsqu’il est étendu à une mesure sans base légale et aux effets

répressifs assimilable à une sanction, ou étant une sanction de part sa nature ;

en jugeant qu’elle serait dispensée de poser la question préjudicielle au motif

qu’elle en serait dispensée, l’arrêt viole l’article 6, alinéa 2, c) de la loi du 27 juillet

1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle. ».

Réponse de la Cour

Les demanderesses en cassation font grief aux juges d’appel d’avoir violé

l’article 6, alinéa 2, point c), de la loi du 27 juillet 1997 en ayant refusé de saisir la

Cour constitutionnelle de la question de la conformité de l’article 20, paragraphe 2,

de la loi CSSF au principe de l’égalité des citoyens devant la loi découlant de l’article

15, paragraphe 1, de la Constitution (anciennement article 10bis de la Constitution),

relativement à des actes sans base légale ou aux effets sanctionnateurs, alors que la

Cour constitutionnelle n’aurait pas encore statué sur une question ayant le même

objet.

Il résulte de la réponse donnée au cinquième moyen, concernant la demande

tendant à voir soumettre une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle, que

les juges d’appel ont fait l’exacte application de la disposition visée au moyen.

Il s’ensuit que le moyen n’est pas fondé.

Question préjudicielle

Les demanderesses en cassation entendent voir soumettre à la Cour

constitutionnelle la question préjudicielle reproduite au cinquième moyen.

La question de la constitutionnalité de l’article 20, paragraphe 2, de la loi

CSSF est sans incidence sur une exacte application de l’article 6, alinéa 2, point c),

de la loi du 27 juillet 1997.

Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle.

Sur les troisième et quatrième moyens de cassation réunis qui sont

préalables

Enoncé des moyens

le troisième

« Le moyen reproche à l’arrêt de ne pas avoir répondu à des moyens

déterminants des conclusions des parties SOCIETE1.) et PERSONNE1.) suivants :

- La persistance de la CSSF malgré les alertes et recours gracieux dénonçant

l’illégalité, élément autonome de gravité :

Les conclusions faisaient valoir que << la CSSF a refusé, malgré les

demandes à l’amiable et recours gracieux, de revenir sur cette sanction illégale

jusqu’à ce que la justice l’y contraigne >>, caractérisant un maintien fautif

aggravant le dommage.

- Les effets concrets et immédiats de la mesure sur l’activité et la réputation,

comme critères de la gravité au sens de l’art. 20(2) (<< choix et application des

moyens >>) :

Les conclusions détaillaient l’impact réputationnel (<< l’affaire a été

médiatisée (…) la sanction de double signature "était la mort professionnelle

assurée" >>), la désorganisation et les conséquences financières substantielles

(impossibilité d’honorer ou de conclure des mandats, arrêt/recul du chiffre

d’affaires, difficultés personnelles).

Alors que conformément à l'article 109 de la Constitution et de l’article 249

du Nouveau Code de procédure civile tout arrêt doit être motivé et que le fait pour

la Cour de ne pas répondre aux moyens des plaideurs équivaut à un défaut de

motivation,

qu’en ne se prononçant pas sur ces conclusions l’arrêt est entaché d’un

défaut de motifs et viole les articles 109 de la Constitution et 249 du Nouveau Code

de procédure civile. »

et

le quatrième

« Le moyen reproche à l’arrêt d’avoir statué par motifs de pure forme, valant

défaut de motifs, en réponse aux moyens des parties demanderesses ayant trait à la

nature de la décision litigieuse de double-signature, à ses conséquences, et à

l’attitude de la CSSF persévérant dans sa position malgré les recours gracieux la

rendant attentive à l’absence de toute base légale,

En ce que la Cour a répondu par une motivation de pure forme pour refuser

d’analyser la nature de la décision litigieuse de double-signature et les conséquences

qui en découlent en énonçant simplement que << la question de la mesure imposée

par la CSSF aux parties intimées sur le fondement de l’article 61 e) de la loi audit est

inopérant dans le cadre de l’examen du comportement fautif de la CSSF, de sorte

que l’argumentaire des intimées que la double signature serait à assimiler à la

sanction de retrait d’agréement n’est d’aucune pertinence >> (arrêt, p. 20),

Alors que cette motivation constitue une motivation de pure forme, équivalant

à un défaut de motifs empêchant la Cour de cassation d’effectuer son contrôle,

qu’en se prononçant ainsi, l’arrêt est entaché d’un défaut de motifs et viole

les articles 109 de la Constitution et 249 du Nouveau Code de procédure civile. ».

Réponse de la Cour

Les demanderesses en cassation font grief aux juges d’appel d’avoir violé les

dispositions visées au moyen dans le cadre de l’examen de la gravité de la faute de

la défenderesse en cassation en ayant omis de répondre à leurs moyens concernant

« la persistance de la CSSF malgré les alertes et recours gracieux dénonçant

l’illégalité » et « les effets concrets et immédiats de la mesure sur l’activité et la

réputation » (troisième moyen) et en ayant répondu par des motifs de pure forme à

leurs moyens concernant « la nature de la décision litigieuse de double signature »,

les « conséquences » de cette décision et « l’attitude de la CSSF persévérant dans sa

position malgré les recours gracieux la rendant attentive à l’absence de toute base

légale » (quatrième moyen).

En tant que tiré de la violation de l’article 109 de la Constitution et de l’article

249 du Nouveau Code de procédure civile, les moyens visent le défaut de réponse à

conclusions, constituant une forme de défaut de motifs, qui est un vice de forme.

Une décision judiciaire est régulière en la forme dès lors qu’elle comporte

une motivation, expresse ou implicite, sur le point considéré.

Il résulte de l’ensemble du pourvoi que les notions d’effets concrets et

immédiats de la mesure sur l’activité et la réputation et de conséquences financières

substantielles équivalent à celle de l’importance des préjudices allégués.

En retenant

« La Cour approuve le tribunal d’avoir assimilé la notion de << négligence

grave >> à celle de faute lourde, ce qui n’est pas critiqué par les parties. La faute

lourde se distingue de la faute simple, non pas par l’importance des préjudices, mais

par la gravité intrinsèque du comportement fautif. La question de la qualification de

la mesure imposée par la CSSF aux parties intimées sur le fondement de l’article 61

e) de la loi audit est inopérant dans le cadre de l’examen du comportement fautif de

la CSSF, de sorte que l’argumentaire des intimées que la mesure de double signature

serait à assimiler à la sanction de retrait d’un agréement n’est d’aucune

pertinence. »,

les juges d’appel ont motivé leur décision de faire abstraction de la nature de

la décision prise et de l’importance des préjudices allégués pour apprécier la gravité

de la faute.

Vu l’article 109 de la Constitution et l’article 249 du Nouveau Code de

procédure civile.

Les demanderesses en cassation, en faisant valoir « La faute réside en outre

dans le fait d’avoir maintenu cette sanction illégale, alors même que la CSSF a été

rendue attentive sur l’illégalité par les différents courriers de la partie requérante.

Ce comportement constitue ainsi une faute particulièrement grave », avaient articulé

un élément de fait dont elles tiraient une déduction juridique de nature à influer sur

la solution du litige, partant un moyen requérant réponse. En ne répondant pas à ce

moyen, les juges d’appel ont violé les dispositions visées au moyen.

Il s’ensuit que l’arrêt encourt la cassation.

Sur les demandes en allocation d’une indemnité de procédure

Il serait inéquitable de laisser à charge des demanderesses en cassation

l’intégralité des frais exposés non compris dans les dépens. Il convient de leur allouer

une indemnité de procédure de 5.000 euros.

La défenderesse en cassation étant à condamner aux dépens de l’instance en

cassation, sa demande en allocation d’une indemnité de procédure est à rejeter.

PAR CES MOTIFS,

et sans qu’il y ait lieu de statuer sur les autres moyens de cassation,

la Cour de cassation

casse et annule, sauf en ce qu’il a statué sur le champ d’application de l’article

20, paragraphe 2, de la loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une

Commission de surveillance du secteur financier et sur la constitutionnalité de cette

disposition légale, l’arrêt numéro 76/25-VIII-CIV rendu le 12 juin 2025 sous le

numéro CAL-2022-00497 du rôle par la Cour d’appel du Grand-Duché de

Luxembourg, huitième chambre, siégeant en matière civile ;

dans cette mesure, déclare nuls et de nul effet ladite décision judiciaire et les

actes qui s’en sont suivis, remet les parties dans l’état où elles se sont trouvées avant

l’arrêt cassé et pour être fait droit, les renvoie devant la Cour d’appel du Grand-Duché

de Luxembourg, autrement composée ;

rejette la demande de la défenderesse en cassation en allocation d’une

indemnité de procédure ;

la condamne à payer aux demanderesses en cassation une indemnité de

procédure de 5.000 euros ;

ordonne qu’à la diligence du Procureur général d’Etat, le présent arrêt soit

transcrit sur le registre de la Cour d’appel du Grand-Duché de Luxembourg et qu’une

mention renvoyant à la transcription de l’arrêt soit consignée en marge de la minute

de l’arrêt annulé.

condamne la défenderesse en cassation aux frais et dépens de l’instance en

cassation, avec distraction au profit de Maître Pierre GOERENS, sur ses affirmations

de droit.

La lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le

président Thierry HOSCHEIT en présence du premier avocat général Monique

SCHMITZ et du greffier Daniel SCHROEDER.

PARQUET GENERAL

Luxembourg, le 9 décembre 2025

DU

GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG

________

Conclusions du Parquet Général

dans l’affaire de cassation

SOCIETE1.) S.àr.l. et PERSONNE1.)

contre

COMMISSION DE SURVEILLANCE DU SECTEUR FINANCIER

(en abrégé CSSF)

( CAS-2025-00141 )

Le pourvoi en cassation introduit par la société à responsabilité limitée SOCIETE1.) (ci-après la

société SOCIETE1.)) et PERSONNE1.), par un mémoire en cassation signifié le 18 août 2025 à la

partie défenderesse en cassation, et déposé au greffe de la Cour Supérieure de Justice le 22

août 2025, est dirigé contre un arrêt n°76/25-VIII-CIV, rendu par la Cour d’appel de et à

Luxembourg, huitième chambre, siégeant en matière civile, statuant contradictoirement, en date

du 12 juin 2025 (no CAL-2022-00497 du rôle). Cet arrêt ne semble pas avoir été signifié aux

parties demanderesses en cassation.

Le pourvoi en cassation a dès lors été interjeté dans les forme et délai prévus aux articles 7 et 10

de la loi modifiée du 18 février 1885 sur les pourvois et la procédure en cassation.

La COMMISSION DE SURVEILLANCE DU SECTEUR FINANCIER (ci-après CSSF) a

signifié un mémoire en réponse le 17 octobre 2025 et l’a déposé au greffe de la Cour le 20 octobre

20251.

Ayant été signifié et déposé au greffe de la Cour dans le délai de deux mois à compter du jour de

la signification du mémoire en cassation, conformément aux articles 15 et 16 de la loi précitée

du 18 février 1885, ce mémoire est à considérer.

1 Aux termes de l’article 5 de la Convention européenne sur la computation des délais signée à Bâle, le 16 mai

1972, approuvée au Luxembourg par la loi du 30 mai 1984 portant 1) approbation de la Convention européenne

sur la computation des délais signée à Bâle, le 16 mai 1972 ; 2) modification de la législation sur la computation

des délais, « [t]out délai qui expirerait un samedi, un dimanche, un jour férié légal ou un jour férié de rechange,

est prorogé jusqu’au premier jour ouvrable suivant (…) Pour l’application de la présente disposition, le samedi

est assimilé à un jour férié ». En l’espèce, le délai de deux mois a expiré le samedi 18 octobre 2025, de sorte

qu’il a été prorogé jusqu’au lundi 20 octobre 2025.

Sur les faits et antécédents :

La société SOCIETE1.) est une société créée en 2013 par PERSONNE1.) pour y exercer la

profession de réviseur d’entreprise agréé. PERSONNE1.) est associée et gérante unique de la

société.

PERSONNE1.) a fait l’objet d’un examen assurance qualité par la CSSF en octobre 2013, tel que

prévu à l’article 59 de la loi du 18 décembre 2009 relative à la profession de l’audit (ci-après la loi

audit).

Suite à des manquements constatés, la CSSF a exigé dans une décision du 28 février 2014 « sur

base de l’article 61 point e) de la loi audit , que tous les dossiers d’audit du cabinet SOCIETE1.)

soient systématiquement revus par un réviseur d’entreprise agréé ayant l’autorité nécessaire et

que tous les rapports d’audit ainsi que, le cas échéant, les comptes rendus analytiques, émis par

le cabinet SOCIETE1.), soient contresignés par ce même réviseur d’entreprises agréé ». Cette

mesure était « applicable avec effet immédiat et amenée à perdurer jusqu’à l’issue de notre suivi

spécifique (…) ».

Par courrier du 26 mai 2014, la société SOCIETE1.) et PERSONNE1.) ont introduit un recours

gracieux contre la décision précitée. Par décision du 5 juin 2014, ce recours a été rejeté.

En faisant valoir que la mesure prise par la CCSF à l’égard de la société SOCIETE1.) ne reposerait

sur aucune base légale, dès lors que l’article 61 point e) de la loi audit, ne figurerait pas parmi les

mesures à prendre par la CSSF à la suite d’un manquement constaté lors d’un contrôle assurance

qualité, le mandataire des parties demanderesses en cassation a, par courrier du 7 juillet 2014,

demandé à la CCSF de reconsidérer sa position et a introduit un nouveau recours gracieux contre

la décision précitée.

Par décision du 25 juillet 2014, la CSSF a partiellement fait droit au recours gracieux des

demandeurs et décidé de limiter les effets de la mesure de « double signature » à 12 mois.

Par courrier du 29 juillet 2014, le mandataire des parties demanderesses en cassation a demandé à

la CCSF de permettre à ses mandants de « rechercher déjà avant le 1er mars 2015 des nouveaux

mandats » et il a sollicité une « réduction supplémentaire de la mesure de « double signature » de

3 mois ».

Par décision du 14 août 2014, la CSSF a « permis à Madame PERSONNE1.) de soumettre avant

le 1er mars 2015 des demandes de reconnaissance relatives aux mandats de contrôle légal des

comptes pour des exercices clos à compter du 1er mars 2015, même en l’absence d’un cosignataire

pour ces missions ». En revanche, elle n’a pas réservé de suite favorable à la demande de

PERSONNE1.) tendant à se voir accorder « une réduction supplémentaire de la mesure de « double

signature » pour une période de 3 mois ».

Par requête déposée le 3 septembre 2014, PERSONNE1.) et la société SOCIETE1.) ont introduit

un recours devant le tribunal administratif, tendant à la réformation, sinon à l’annulation des

décisions de la CSSF des 28 février, 5 juin, 25 juillet et 14 août 2014, portant obligation à l’égard

de la société SOCIETE1.) et de PERSONNE1.) de faire systématiquement revoir par un deuxième

réviseur d’entreprises agréé tous les dossiers d’audit et de faire contresigner tous les rapports

d’audit, ainsi que, le cas échéant, les comptes rendus analytiques, émis par ladite société, par ce

même réviseur d’entreprises.

Par requête déposée au tribunal administratif le 11 septembre 2014, PERSONNE1.) et la société

SOCIETE1.) ont demandé à voir instituer un sursis à exécution, sinon une mesure de sauvegarde

par rapport aux décisions prises par la CSSF en date des 28 février, 5 juin, 25 juillet et 14 août

2014.

Par ordonnance rendue contradictoirement le 25 septembre 2014, le président du tribunal

administratif a déclaré la requête fondée et a ordonné qu’il soit sursis à l’exécution des décisions

prises par la CSSF à l’encontre de PERSONNE1.) et de la société SOCIETE1.) en date des 28

février, 5 juin, 25 juillet et 14 août 2014, en attendant que le tribunal administratif se soit prononcé

au fond sur le mérite du recours introduit par les parties requérantes.

Par jugement du 28 septembre 2015, le tribunal administratif a retenu en substance que c’est à tort

que la CSSF « s’est basée sur l’article 61, alinéa 2, point e) de la loi du 18 décembre 2009 en tant

que base légale des décisions précitées, étant donné que les mesures y visées, d’ailleurs non

autrement précisées quant à leur nature, ni dans la disposition légale en question ni dans le

commentaire afférent, figurent parmi les droits inclus dans le pouvoir d’enquête de la CSSF et ne

sont dès lors susceptibles d’enquête voire d’une expertise en cours initiée par la CSSF, ce qui n’est

pas le cas en l’espèce. Considérant que dans le cadre de l’examen d’assurance qualité effectué

par la CSSF celle-ci aurait exclusivement pu se baser sur les dispositions de l’article 60 de la loi

du 18 décembre 2009 et choisir l’une des mesures y expressément prévues, le tribunal administratif

a retenu que l’article 61 de la loi du 18 décembre 2009 ne saurait constituer la base légale des

décisions sous examen. En l’absence de toute autre base légale indiquée dans les décisions en

question », le tribunal a retenu qu’elles encourent l’annulation, dans le cadre du recours en

réformation, pour défaut de base légale valable.

Estimant que la CSSF a engagé sa responsabilité sur la base de l’article 1er alinéa 1er de la loi du

1er septembre 1988 relative à la responsabilité civile de l’Etat et des collectivités publiques, ( ci-

après la loi du 1er septembre 1988), sinon sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil, pour

avoir fondé ses décisions sur des bases illégales, la société SOCIETE1.) a assigné la CSSF par acte

d’huissier de justice du 27 septembre 2018 devant le tribunal d’arrondissement de Luxembourg,

siégeant en matière civile, pour la voir condamner au titre de réparation du préjudice subi suite à

la perte de clients au paiement du montant de 127.000 €, du montant de 223.131.- euros au titre de

réparation de la perte de chance de développer son chiffre d’affaires, du montant de 8.397,50.-

euros au titre des frais d’avocat, du montant de 6.250.- euros au titre des frais d’agrément de la

CSSF, et du montant de 25.000 € au titre de réparation du préjudice moral, à chaque fois avec les

intérêts légaux à compter du 28 février 2014, sinon de la demande en justice jusqu’à solde.

Suivant acte d’huissier de justice du même jour, PERSONNE1.) a assigné la CSSF devant le

tribunal d’arrondissement de Luxembourg, siégeant en matière civile, pour la voir condamner à

lui payer la somme de 120.000.-euros au titre de réparation de son préjudice, avec les intérêts

légaux à compter du 28 février 2014, sinon de la demande en justice jusqu’à solde.

Par ordonnance du juge de la mise en état, les deux rôles ont été joints.

Par jugement rendu contradictoirement le 11 février 2022, le tribunal a condamné la CSSF à payer

à la société SOCIETE1.) le montant de 23.897,50.- euros avec les intérêts légaux sur le montant

de 10.000.- euros à partir du 27 septembre 2018, jusqu’à solde, et il a condamné la CSSF à payer

à PERSONNE1.) le montant de 5.000.-euros.

Pour le surplus, le tribunal a ordonné une expertise comptable avant tout autre progrès en cause.

Par acte d’huissier de justice du 11 mai 2022, la CSSF a relevé appel de ce jugement.

En date du 12 juin 2025, la Cour d’appel a rendu un arrêt dont le dispositif se lit comme suit :

« la Cour d’appel, huitième chambre, siégeant en matière civile, statuant contradictoirement ;

rejette le moyen tiré de l’exception du libellé obscur de l’acte d’appel du 11 mai 2022 ;

reçoit les appels principal et incidents ;

dit non fondé les appels incidents ;

dit fondé l’appel principal ;

réformant :

dit non fondée la demande de PERSONNE1.) et de la société à responsabilité limitée

SOCIETE1.) tendant à voir engager la responsabilité de la Commission de surveillance du

secteur financier sur base de l’article 20 de la loi du 23 décembre 1998 portant création d’une

Commission de surveillance du secteur financier ;

décharge la Commission de surveillance du secteur financier de la condamnation prononcée à

son égard au profit de la société SOCIETE1.) au titre de la perte de chance de développer son

chiffre d’affaires, et de la réparation au titre de dommage moral et de la condamnation

prononcée à son égard au profit de PERSONNE1.) au titre de réparation du dommage moral ;

dit qu’il n’y a pas lieu d’instituer une mission d’expertise dans le cadre de la demande de la

société SOCIETE1.) tendant à se voir indemniser de la perte de chiffre d’affaires, voire de la

perte pour les années 2015 à 2017 suite à la perte du client PERSONNE2.) ayant mandaté la

société SOCIETE1.) ;

confirme le jugement entrepris en ce que le tribunal a condamné la Commission de surveillance

du secteur financier à payer à la société à responsabilité limitée SOCIETE1.) la somme de

8.397,50 € au titre de remboursement des frais d’avocat et la somme de 2.000 € au titre des

frais d’agrément ;

dit non fondées les demandes de PERSONNE1.) et de la société à responsabilité limitée

SOCIETE1.) en allocation d’une indemnité de procédure pour l’instance d’appel ;

condamne la société à responsabilité limitée SOCIETE1.) et PERSONNE1.) conjointement aux

frais et dépens des deux instances. »

Cet arrêt fait l’objet du présent pourvoi.

Si votre Cour devait faire droit au cinquième ou au sixième moyen de cassation, les quatre premiers

moyens deviendraient sans objet. Les cinquième et sixième moyens sont dès lors préalables.

Sur le cinquième moyen qui est préalable:

Le cinquième moyen fait grief à l’arrêt attaqué d’avoir refusé d’appliquer le droit commun des

articles 1382 et 1383 du Code civil ou de la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité

civile de l’Etat et des collectivités publiques aux fautes commises par la CSSF, et d’avoir appliqué

le régime dérogatoire de responsabilité prévu à l’article 20 § 2 de la loi modifiée du 23 décembre

1998 portant création d’une commission de surveillance du secteur financier (ci-après la loi du 23

décembre 1998), qui dispose :

« Pour que la responsabilité civile de la Commission pour des dommages individuels subis par

des entreprises ou des professionnels surveillés, par leurs clients ou par des tiers puisse être

engagée, il doit être prouvé que le dommage a été causé par une négligence grave dans le choix

et l’application des moyens mis en œuvre pour l’accomplissement de la mission de service

public de la Commission. »

Ce moyen s’articule en deux branches, qui font valoir que le régime spécial de responsabilité civile

de la CSSF ne s’appliquerait pas à tous les dommages individuels subis par des entreprises ou des

professionnels surveillés, par leurs clients ou par des tiers, et causés par la CSSF dans

l’accomplissement de sa mission de service public. Ainsi seraient exclus, malgré la formulation

très générale du texte, les actes ultra vires et les actes à caractère répressif ou sanctionnateur

relevant de régimes spécifiques.

L’article 20 § 1 de la loi du 23 décembre 1998 vise l’objet de la mission de surveillance de la

CSSF en termes généraux:

« La surveillance exercée par la Commission n’a pas pour objet de garantir les intérêts

individuels des entreprises ou des professionnels surveillés ou de leurs clients ou de tiers, mais

elle se fait exclusivement dans l’intérêt public. »

Ni ce §1er ni le § 2 ne peuvent servir de fondement à la distinction à laquelle souhaitent procéder

les parties demanderesses en cassation. En se rapportant aux travaux parlementaires, on constate

aisément que l’intention du législateur était de soumettre toute l’activité de la CSSF à un régime

de responsabilité dérogatoire :

« Selon les termes du paragraphe (2). la responsabilité de la Commission n‘est pas pour autant

illimitée. ll s‘agit en effet d'éviter que tout dommage résultant d‘une erreur ou faute d'un

surveillé ne puisse être automatiquement mis charge des moyens financiers de la Commission.

Pour que la responsabilité soit engagée, il faut que les plaignants établissent la faute et le lien

de causalité, c'est-à-dire prouvent que le dommage est l‘effet direct d‘une négligence grave et

non seulement d'une erreur d'appréciation commise par la Commission dans le choix et

l'application de moyens de la surveillance. L'adéquation des moyens retenus par la Commission

est à mesurer aux standards qui sont appliqués par d‘autres autorités de surveillance, en

particulier de l'Union Européenne2. »3

Il ressort encore des travaux parlementaires que la Chambre de commerce a souhaité voir

soumettre l’action de la CSSF au droit commun de la responsabilité civile de l’Etat et des

collectivités publiques, telle que régie par la loi précitée du 1er septembre 1988. Malgré cela, la

version actuelle de l’article 20 §2 a été maintenue et a été approuvée par le Conseil d’Etat qui a

insisté sur le caractère particulier d’une limitation de responsabilité du genre de celle introduite

par l’article 30, paragraphes (2) et (3), dans la loi organique de l’IML par la loi du 5 avril 1993

relative au secteur financier.4

Il en découle que le législateur a choisi, de manière délibérée et après discussions, de ne pas

soumettre l’action de la CSSF au droit commun de la responsabilité civile de l’Etat et des

collectivités publiques, telle que régie par la loi du 1er septembre 1988.

Tant dans la formulation de l’article 20 § 2 de la loi du 23 décembre 1998 que dans les travaux

parlementaires, il ne se trouve aucun élément permettant de conclure qu’il faudrait interpréter cette

disposition dans le sens voulu per les parties demanderesses en cassation.

Le moyen n’est pas fondé.

Quant à la question préjudicielle proposée dans le dispositif du mémoire en cassation :

Cette question préjudicielle est basée sur la prémisse que le pouvoir de la CSSF de prononcer des

sanctions serait entièrement détachable de sa mission de surveillance, et elle tend à obtenir de la

part de la Cour constitutionnelle la confirmation que l’article 20 § 2 est à interpréter en ce sens.

Or, l’interprétation d’une loi ne relève pas de la compétence de la Cour constitutionnelle. Il n’y a

dès lors pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle de la question préjudicielle proposée.

Sur le sixième moyen qui est également préalable:

Le sixième moyen reproche à la décision entreprise d’avoir violé l’article 6, alinéa 2, c) de la loi

du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle pour avoir refusé de saisir la

Cour constitutionnelle de la question de l’égalité des citoyens devant la loi sur la base de l’article

15(1) de la Constitution (anciennement article 10 bis de la Constitution) relative à l’application de

l’article 20 §2 à des actes aux effets sanctionnateurs, au motif que la Cour constitutionnelle aurait

déjà statué sur une question ayant le même objet.

2 En droit de l’Union, il était toujours admis que la responsabilité non contractuelle de l’Union concernant les

actes normatifs impliquant des choix de politique économique ne pouvait être engagée qu’en présence d’une

violation suffisamment caractérisée d’une règle supérieure de droit protégeant les particuliers (CJUE arrêt du 2

décembre 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt c/ Conseil, 5/71, Rec. 975). L’arrêt Laboratoires

pharmaceutiques Bergaderm SA et J.-J. Goupil c/ Commission du 4 juillet 2000 (n° C-352/98 P) a procédé à une

unification du régime de responsabilité non contractuelle autour de cette exigence d’une violation suffisamment

caractérisée.

3 doc. parl. n°4469, Commentaire des articles, articles 18- 21, p.15

4 avis du Conseil d’Etat du 1.12.1998, p. 6, article 21 (20 selon le Conseil d’Etat)

Il convient de relever qu’au moment où la CSSF a pris les décisions litigieuses, c’était l’ancienne

version de la Constitution qui était en vigueur, de sorte que le principe d’égalité était encore garanti

par l’article 10 bis de la Constitution et non pas par l’article 15.

L’article 6, alinéa 2, de la loi du 27 juillet 1997 précitée, dispose :

« Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que:

a)

une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement;

b)

la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement;

c)

la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet. »

L’obligation pour le juge « ordinaire » de saisir la Cour constitutionnelle au regard des cas de

dispense prévus à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997, précitée, est une question récurrente dans

la jurisprudence de votre Cour. Même si les cas de dispense prévus à l’article 6 de la loi du 27

juillet 1997 précitée donnent aux juges du fond une marge de manœuvre pour considérer qu’une

question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement, encore doivent-ils motiver

correctement leur décision de ne pas procéder à un renvoi, et leur motivation doit reposer sur

l’indication d’éléments de fait suffisants pour ne pas être sanctionnée pour défaut de base légale.

En l’espèce, les juges d’appel ont motivé leur refus de saisir la Cour constitutionnelle comme suit:

« La Cour constate que ni la première hypothèse, à savoir l’absence de pertinence de la

question pour la solution du litige, ni la deuxième hypothèse, à savoir que la question est

dépourvue de fondement, ne sont données en l’espèce.

Quant à la troisième hypothèse prévue par l’article 6 alinéa 2 précité, tel que relevé à bon droit

par le tribunal, par un arrêt du 20 octobre 2010, la Cour d’appel avait saisi la Cour

constitutionnelle de la question de la constitutionalité, au regard du principe constitutionnel de

l’égalité découlant de l’article 10bis paragraphe 1er de la Constitution, du régime de

responsabilité dérogatoire au droit commun dont bénéficie la CSSF.

Après avoir rappelé que le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité,

soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à conditions que

la différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée,

adéquate et proportionnée à son but, la Cour constitutionnelle a entre autres retenu que « ce

régime d’atténuation de responsabilité, dérogatoire au principe de la responsabilité civile

délictuelle de droit commun, est rationnellement justifié ; qu’il est adapté aux objectifs à

atteindre et, compte tenu du fait que la Commission reste responsable de la négligence grave

dans le choix et l’application des moyens mis en œuvre pour l’accomplissement de sa mission,

il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre l’atténuation de sa responsabilité et

les objectifs visés » (…) » et « que l’article 20, paragraphe 2 de la loi du 23 décembre 1998

(…), en ce qu’il limite la responsabilité civile de la Commission pour les dommages individuels

subis par des entreprises ou des professionnels surveillés, par leurs clients ou par des tiers aux

dommages causés par une négligence grave dans le choix et l’application des moyens mis en

œuvre pour l’accomplissement de la mission de service public de la Commission, n’est dès lors

pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution ».

C’est partant à juste titre que le tribunal a retenu que dans la mesure où la Cour

constitutionnelle s’est déjà prononcée sur la question du principe constitutionnel de l’égalité

découlant de l’article 10 bis, paragraphe 1er de la Constitution, la demande des parties

SOCIETE1.) et PERSONNE1.) tendant à voir saisir la Cour constitutionnelle, est à rejeter. »

En refusant le renvoi au motif que la Cour constitutionnelle avait déjà statué sur une question ayant

le même objet par un arrêt rendu en date du 1er avril 2011, les juges d’appel ont correctement

motivé leur décision et ont fait une application correcte de l’article 6, alinéa 2, c) de la loi du 27

juillet 1997.

Le moyen n’est pas fondé.

Subsidiairement :

A supposer que votre Cour contrôle non seulement la motivation par laquelle les juges du fond ont

refusé de saisir la Cour constitutionnelle, mais procède également à un contrôle concret du motif

de dispense, il y a lieu de constater que c’est à juste titre que les juges du fond ont retenu que la

Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.

L’arrêt n°00063 du registre rendu par la Cour constitutionnelle en date du 1er avril 2011, auquel se

réfère l’arrêt dont pourvoi, avait pour objet la question de la conformité du régime dérogatoire de

la responsabilité civile de la CSSF prévu à l’article 20 § 2 de la loi du 23 décembre 1998 à l’article

10 bis de la Constitution:

« Considérant que le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité,

soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à condition que la

différence instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée,

adéquate et proportionnée à son but ;

Considérant que la situation de la Commission, de l’Etat, des autres personnes morales de droit

public et des particuliers est comparable en ce que, pour chacun d’eux, la responsabilité civile

est susceptible d’être engagée pour faute délictuelle.

Considérant que la différence entre les régimes de responsabilité de la Commission d’une part,

de l’Etat et des personnes morales de droit public, en ce qui concerne leurs services

administratifs et judiciaires, et des particuliers d’autre part, procède de la mission de

surveillance prudentielle du secteur financier conférée à la Commission, cette mission

constituant un critère objectif de disparité ;

Considérant que le Commissariat aux assurances et l’Institut luxembourgeois de régulation,

autorités prudentielles dans leurs domaines respectifs, bénéficient également d’un régime de

responsabilité limitée aux négligences graves commises dans l’exercice de leurs missions ;

Considérant que le régime spécifique de la responsabilité de l’autorité de surveillance du

secteur financier se meut dans un contexte international où les organes de surveillance

étrangers ont été peu à peu soumis à un régime de non-responsabilité totale ou partielle sinon

d’atténuation de responsabilité ;

Considérant que le législateur, en instaurant un régime particulier d’atténuation de

responsabilité de l’autorité chargée de la surveillance prudentielle du secteur financier, d’une

« mission de police générale destinée à assurer dans l’intérêt public le bon fonctionnement du

système financier dans son ensemble », (Doc.parl. Projet de loi N° 3600.3, Amendement

gouvernemental, page 2) avait pour objectif d’éviter une responsabilité qui, eu égard aux «

enjeux potentiellement énormes » et à la spécificité de la mission de l’Institut monétaire

luxembourgeois, actuellement la Commission de surveillance du secteur financier, exposerait

l’organe de surveillance, en cas de soumission de son activité au droit commun de la

responsabilité pour faute la plus légère à un risque financier illimité ;

Considérant que l’article 20, paragraphes 1er et 2, de la loi portant création d’une commission

de surveillance du secteur financier, repris de l’article 30, paragraphes 2 et 3, inséré par la loi

du 5 avril 1993 relative au secteur financier dans la loi du 20 mai 1983 portant création d’un

Institut Monétaire luxembourgeois, article qui a introduit un régime de responsabilité exigeant

la preuve d’une négligence grave des services de l’organisme de surveillance, vise surtout à

empêcher la recherche systématique de la responsabilité de l’autorité de surveillance du

secteur financier, du contrôleur, plutôt que celle des professionnels surveillés du secteur

financier, les contrôlés, et à éviter que la responsabilité de ces derniers ne soit absorbée par

celle de la Commission ;

Que pareille recherche de responsabilité risque d’intervenir d’autant plus que dans un système

de responsabilité tel le système luxembourgeois, où, en cas de concours de fautes d’inégale

importance, le mécanisme de l’obligation in solidum oblige l’auteur d’une faute n’ayant

contribué que dans une faible ou moindre proportion à la genèse du dommage à supporter

l’intégralité de la réparation à l’égard de la victime, sauf son recours contre les

coresponsables, vain en cas de défaillance de ceux-ci ; qu’il en résulterait la mise à

contribution systématique d’un responsable à priori de seconde ligne ;

Considérant qu’il s’ensuit que le régime d’atténuation de responsabilité de l’article 20,

paragraphe 2, de la loi du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de

surveillance du secteur financier, dérogatoire au principe de la responsabilité civile délictuelle

de droit commun, est rationnellement justifié ; qu’il est adapté aux objectifs à atteindre et,

compte tenu du fait que la Commission reste responsable de la négligence grave dans le choix

et l’application des moyens mis en œuvre pour l’accomplissement de sa mission, il existe un

rapport raisonnable de proportionnalité entre l’atténuation de sa responsabilité et les objectifs

visés ;

Que l’article 20, paragraphe 2, de la loi du 23 décembre 1998 portant création d’une

commission de surveillance du secteur financier, en ce qu’il limite la responsabilité civile de la

Commission pour les dommages individuels subis par des entreprises ou des professionnels

surveillés, par leurs clients ou par des tiers aux dommages causés par une négligence grave

dans le choix et l’application des moyens mis en œuvre pour l’accomplissement de la mission

de service public de la Commission, n’est dès lors pas contraire à l’article 10bis, paragraphe

1er, de la Constitution ; »

La Cour constitutionnelle a donc jugé que le régime dérogatoire de la responsabilité civile de la

CSSF n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution en raison de la

spécificité de sa mission de service public. Il en découle que l’arrêt attaqué a correctement pu

retenir que la Cour constitutionnelle avait déjà statué sur une question ayant le même objet, y

compris en ce qui concerne l’argument des parties demanderesses en cassation faisant valoir que

la mission de la CSSF consistant à prononcer des sanctions serait comparable à la mission du

pouvoir judiciaire de l’Etat et ne connaîtrait pas de disparités objectives par rapport au pouvoir

judiciaire.

Dans les motifs précités de son arrêt, la Cour constitutionnelle a en effet retenu l’existence d’une

telle disparité :

« Considérant que la différence entre les régimes de responsabilité de la Commission d’une

part, de l’Etat et des personnes morales de droit public, en ce qui concerne leurs services

administratifs et judiciaires, et des particuliers d’autre part, procède de la mission de

surveillance prudentielle du secteur financier conférée à la Commission, cette mission

constituant un critère objectif de disparité ; ».

Le moyen n’est pas fondé.

Quant à la question préjudicielle proposée dans le dispositif du mémoire en cassation :

Dans la mesure où cette demande de renvoi est formulée dans le cadre du sixième moyen, il y a

lieu de la rejeter, étant donné qu’elle est étrangère au grief invoqué dans ce moyen, qui consiste à

reprocher aux juges d’appel une mauvaise application de la dispense prévue à l’article 6, alinéa 2,

c) de la loi du 27 juillet 1998.

Subsidiairement :

Aux termes de l’article 6, alinéa 2, de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour

constitutionnelle, une juridiction est dispensée de saisir la Cour constitutionnelle à titre préjudiciel

lorsqu’elle estime que:

a)

une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement;

b)

la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement;

c)

la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.

Compte tenu de la réponse à donner au sixième moyen, votre Cour est dispensée de saisir la Cour

constitutionnelle, étant donné que celle-ci a déjà statué sur une question ayant le même objet.

Sur le premier moyen de cassation:

Le premier moyen fait grief à l’arrêt attaqué d’avoir retenu que la CSSF aurait commis une erreur

d’interprétation et que son comportement ne caractérisait pas une « négligence grave » au sens de

l’article 20 §2 de la loi du 23 décembre 1998.

Le moyen s’articule en trois branches.

La première branche du moyen reproche à l’arrêt attaqué de ne pas avoir retenu la qualification de

« négligence grave » au sens de l’article 20 § 2 de la loi du 23 décembre 1998, alors qu’elle a

constaté l’erreur commise par la CSSF, qui réside dans le fait d’avoir considéré qu’elle a agi dans

le cadre d’une enquête et non pas dans le cadre de l’examen assurance qualité, ce qui a conduit à

ce qu’elle prenne une mesure sans base légale valable.

Dans son jugement rendu en date du 28 septembre 2015, le tribunal administratif a constaté que la

CSSF ne pouvait pas prendre les décisions litigieuses sur la base de l’article 61, alinéa 2, point e)

de la loi du 18 décembre 2009 relative à la profession de l’audit, et il les a annulées. La CSSF a

dès lors commis une erreur de droit, voire une illégalité. Toute erreur commise n’est toutefois pas

constitutive d’une « négligence grave », sinon le régime dérogatoire de responsabilité de la CSSF

serait dépourvu de tout sens.

Les parties demanderesses en cassation demandent en substance à votre Cour de contrôler si c’est

à bon droit que les juges d’appel n’ont pas considéré que l’erreur commise par la CSSF était

tellement évidente qu’elle est constitutive d’une « négligence grave » équipollente à une faute

lourde.

Or, traditionnellement votre Cour considère que l’appréciation de la faute ressort du pouvoir

souverain des juges du fond et échappe au contrôle de la Cour de cassation5. Il en de même en ce

qui concerne l’appréciation de la faute grave6 ou de la faute lourde7.

En suivant cette jurisprudence bien établie, votre Cour décidera que le premier moyen, pris en sa

première branche, ne saurait être accueilli.

Subsidiairement :

Contrairement à la Cour de cassation luxembourgeoise, la Cour de cassation française contrôle la

qualification de la faute lourde, notamment en matière de responsabilité de l’Etat : Lorsque la

responsabilité de l’Etat du fait du fonctionnement défectueux de la justice est recherchée sur la

base de l’article L.141-1 du Code de l’organisation judiciaire, la Cour de cassation considère que

« la faute lourde s'entend de toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits

traduisant l'inaptitude du service public de la justice à remplir la mission ».8 Une simple erreur

d’appréciation ne suffit pas pour retenir l’existence d’une faute lourde, ni dans le cadre du prédit

article L.141-1 du Code de l’organisation judiciaire9, ni dans le cadre de l’ancien article L.781-1

(abrogé et remplacé par l’actuel article L.141-1 du même code)10.

Au cas où votre Cour décidait de contrôler la qualification de la faute retenue par les juges du fond,

il est utile de rappeler qu’en droit luxembourgeois, «[l]a faute lourde est à interpréter de manière

restrictive 11».

En l’espèce les juges d’appel ont exposé par une motivation exhaustive12 et sans se contredire

pourquoi ils ne considèrent pas la faute commise par la CSSF comme une « négligence grave » en

5 Cass. n° 04/05 du 13.01.2005, n° 2145 du registre, réponse au 1er moyen ; Cass. n° 33/11 du 19.5.2011, n° 2867

du registre, réponse à la 1e branche du 1er moyen ; Cass. n° 16/13 du 28.2.2013, n° 3102 du registre, réponse au

3e moyen ; Cass. n° 99/15 du 17.12.2015, n° 3569 du registre, réponse au 5e moyen ;

6 Cass. n° 106/2019 du 20.06.2019, n° CAS-2018-00089 du registre, réponse au 2nd moyen

7 Cass. n° 44/10 du 17.6.2010, n° 2769 du registre, réponse aux 3e et 4e moyens

8 Cass.,1e civ.,16 juin 2011, n°10-19.791, inédit ; Cass., 1e civ., 18 novembre 2020, n° 19-19.517, publié au

bulletin

9 Cass. 1e civ., 4 mai 2017, n° 16-18.751, inédit, à propos d’une erreur commise par un procureur ayant ordonné

une saisie et une destruction de biens ;

10 Cass. 1e civ., 17 mars 1992, n° 90-14.100, inédit, à propos de la méconnaissance des règles de la procédure

pénale résultant d’une erreur d’appréciation juridique commise par un agent de police

11 G. RAVARANI, La responsabilité civile des personnes privées et publiques, 2e éd., n° 72

12 pages 20 à 22 de l’arrêt attaqué

relevant notamment la similitude des deux systèmes de contrôle que constituent l’examen

d’assurance qualité et l’enquête. En statuant ainsi, ils n’ont pas violé l’article 20 §2 de la loi du 23

décembre 1998.

Le premier moyen, pris en sa première branche, n’est pas fondé.

La deuxième branche du premier moyen fait valoir que l’article 20 § 2 de la loi du 23 décembre

1998 commande d’apprécier la gravité de manière in concreto et au regard du choix et de

l’application des moyens. Concrètement il est reproché à la Cour d’appel d’avoir écarté comme

« inopérants » (1) la nature de la mesure assimilable à une sanction et (2) ses effets concrets sur

l’activité, sans les intégrer dans l’analyse de l’appréciation de la gravité de la négligence.

Cette branche du moyen semble viser le paragraphe à la page 20 de l’arrêt attaqué, qui se lit comme

suit :

« La Cour approuve le tribunal d’avoir assimilé la notion de « négligence grave » à celle de

faute lourde, ce qui n’est pas critiqué par les parties. La faute lourde se distingue de la faute

simple, non pas par l’importance des préjudices, mais par la gravité intrinsèque du

comportement fautif. La question de la qualification de la mesure imposée par la CSSF aux

parties intimées sur le fondement de l’article 61 e) de la loi audit est inopérante dans le cadre

de l’examen du comportement fautif de la CSSF, de sorte que l’argumentaire des intimées que

la mesure de double signature serait à assimiler à la sanction de retrait d’un agréement n’est

d’aucune pertinence ».

C’est à juste titre que la Cour d’appel a fait abstraction de l’importance du préjudice allégué pour

apprécier la gravité de la négligence13, de sorte que le moyen n’est pas fondé sur ce point.

Si l’arrêt attaqué a retenu que « la question de la qualification de la mesure imposée par la CSSF

aux parties intimées sur le fondement de l’article 61 e) de la loi audit est inopérante dans le cadre

de l’examen du comportement fautif de la CSSF », le choix et l’application des moyens mis en

œuvre a néanmoins fait l’objet d’une analyse détaillée de la faute reprochée à la CSSF (pages 20à

22 de l’arrêt attaqué), tel que relevé ci-avant. Sur ce point, les motifs attaqués sont surabondants,

de sorte que le moyen, pris en sa deuxième branche, est inopérant, sinon il n’est pas fondé.

La troisième branche du premier moyen reproche aux juges d’appel une fausse application de

l’article 20 § 2 précité en faisant valoir que le régime dérogatoire ne serait d’application que pour

les actes accomplis dans l’exercice d’un pouvoir de surveillance prévu par la loi.

Le grief formulé dans le cadre de la troisième branche est en substance identique au reproche

faisant l’objet de la première branche. La soussignée se permet dès lors de renvoyer à ses

observations relatives à la première branche. En effet, si toute erreur de droit commise par la CSSF

devait automatiquement entraîner la non-applicabilité du régime dérogatoire de responsabilité de

la CSSF, ce régime serait dépourvu de tout sens. La circonstance qu’en l’espèce cette erreur avait

trait à la base légale de ses décisions est sans incidence, d’autant plus que les juges d’appel ont

constaté que l’interprétation et l’application de l’article 61 de la loi audit n’était pas évidente.

13 J.-F. Couzinet, La notion de faute lourde administrative: RDP 1977, p. 283 : « La faute lourde administrative

doit être appréciée en elle-même et non en fonction des conséquences dommageables qu'elle engendre »

Le premier moyen, pris en sa troisième branche, ne saurait être accueilli, sinon il n’est pas fondé.

Sur le deuxième moyen de cassation :

Le deuxième moyen reproche à l’arrêt attaqué un défaut de base légale au regard de l’article 20 §

2 de la loi du 23 décembre 1998 pour avoir omis d’apprécier (i) la nature de la mesure de « double

signature » et ses effets concrets sur l’activité et (ii) le comportement de la CSSF avant le sursis

malgré les recours gracieux l’alertant de l’absence de base légale.

Le moyen s’articule en deux branches.

La première branche se recoupe en substance avec la deuxième branche du premier moyen en ce

que les parties demanderesses en cassation estiment que la nature de la mesure de « double

signature » et ses effets concrets sur l’activité auraient une incidence sur la gravité de la négligence

constatée dans le chef de la CSSF.

Tel que la soussignée l’a déjà relevé, la nature de la mesure de « double signature » et les effets

des mesures litigieuses sur l’activité des demanderesses en cassation ne constituent pas des

éléments à prendre considération pour apprécier si la CSSF a commis une « négligence grave » au

sens de l’article 20 § 2. Le reproche tiré du défaut de base légale n’est partant pas fondé.

La deuxième branche fait grief à l’arrêt attaqué d’avoir omis de procéder à « l’examen de

l’ensemble du comportement de l’autorité, dont notamment son maintien de la mesure avant

l’ordonnance de sursis malgré les mises en garde (échanges et recours gracieux) outre la nature

de la sanction et ses effets, ainsi qu’une constatation des faits in concreto ».

Les parties demanderesses en cassation reprennent non seulement un élément qui faisait déjà

l’objet de la deuxième branche du premier moyen et de la première branche du deuxième moyen

(« la nature de la sanction et de ses effets »), tout en y ajoutant d’autres éléments nouveaux, qui

n’ont pas été discutés devant les juges du fond, tel que « le maintien de la mesure avant

l’ordonnance de sursis » et en reprochant l’absence de « constatation des faits in concreto » sans

autrement préciser cet amalgame de reproches. Dans ce contexte, l’emploi du terme « notamment »

ne contribue en rien à une meilleure compréhension du grief formulé. Le deuxième moyen, pris en

sa deuxième branche, ne répond pas aux exigences de l’article 10 de la loi modifiée du 18 février

1885 sur les pourvois et la procédure en cassation et doit être déclaré irrecevable pour manque de

précision et pour nouveauté.

Subsidiairement :

Sous le couvert de la violation de l’article 20 § 2, le moyen ne tend qu’à remettre en discussion

l’appréciation souveraine par les juges du fond de la « négligence grave » au sens de l’article 20 §

2. Le deuxième moyen, pris en sa deuxième branche, ne saurait être accueilli.

Sur les troisième et quatrième moyens de cassation réunis:

Les troisième et quatrième moyens sont tirés de la violation des articles 109 de la Constitution et

249 du Nouveau code de procédure civile et ils reprochent à l’arrêt entrepris de ne pas avoir

répondu à des moyens déterminants des conclusions des parties demanderesses en cassation.

Tandis que le troisième moyen fait état d’un véritable défaut de réponse à conclusions, le quatrième

moyen critique l’arrêt entrepris en lui reprochant d’avoir statué par des motifs de pure forme.

Le défaut de réponse à conclusions présuppose qu’un véritable moyen exigeant réponse ait été

soulevé en instance d’appel. Or, il ressort des conclusions prises en instance d’appel par les parties

demanderesses en cassation qu’elles ont seulement fait état du refus de la CSSF de revenir sur ses

décisions et son choix de poursuivre la procédure judiciaire sous le point 3.5 relatif au préjudice

moral subi par PERSONNE1.). Ce comportement aurait entraîné une aggravation du préjudice.

Dès lors que les juges d’appel ont retenu que l’erreur commise par la CSSF n'était pas constitutive

d’une « négligence grave » au sens de l’article 20 § 2 de la loi du 23 décembre 1998, ils n’étaient

pas obligés de répondre à une argumentation ayant trait à l’évaluation du préjudice subi. Il en est

de même en ce qui concerne la nature de la décision litigieuse, voire les effets concrets et

immédiats de la mesure sur l’activité et la réputation. Ces considérations auraient pu avoir une

incidence en ce qui concerne l’évaluation du préjudice subi, mais elles sont sans incidence sur la

solution du litige, et partant inopérantes, en l’absence de « négligence grave » retenue dans le chef

de la CSSF. Les juges d’appel n’étaient dès lors pas obligés d’y répondre.

Les troisième et quatrième moyens ne sont pas fondés.

Subsidiairement :

Le défaut de réponse à conclusions équivaut à un défaut de motifs constituant un vice de forme.

«[ L]e jugement est régulier en la forme dès qu’il comporte un motif exprès ou implicite, si

incomplet ou si vicieux soit-il, sur le point considéré. »14

En l’espèce, l’arrêt attaqué a clairement écarté l’importance des préjudices allégués comme critère

lorsqu’il s’agit d’apprécier l’existence d’une « négligence grave ».

« La Cour approuve le tribunal d’avoir assimilé la notion de « négligence grave » à celle de

faute lourde, ce qui n’est pas critiqué par les parties. La faute lourde se distingue de la faute

simple, non pas par l’importance des préjudices, mais par la gravité intrinsèque du

comportement fautif. »

L’arrêt dont pourvoi comporte partant une motivation, au moins implicite ou succincte, sur les

points en question.

Les deux moyens ne sont pas fondés.

14 J. et L. Boré, La cassation an matière civile, éd. Dalloz, 6e éd. 2023/2024, n°77.41

Conclusion

Le pourvoi est recevable, mais non fondé.

Pour le Procureur Général d’Etat,

Le procureur général d’Etat adjoint

Marie-Jeanne Kappweiler