Civil court declares incompetence for asylum housing refusal case, ruling administrative jurisdiction is exclusive.

No. Rôle: TAL-2024-00096

No. 2024TALREFO/00085

du 23 février 2024

Audience publique extraordinaire des référés du vendredi, 23 février 2024, tenue par

Nous Philippe WADLÉ, premier juge au Tribunal d’arrondissement de et à

Luxembourg, siégeant comme juge des référés, en remplacement du Président du

Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, assisté du greffier Loïc PAVANT.

DANS LA CAUSE

E N T R E

PERSONNE1.), sans état connu, né le DATE1.) à ADRESSE1.), actuellement sans

domicile,

élisant domicile en l’étude de Maître Max LENERS, avocat, demeurant à Luxembourg,

partie demanderesse comparant par Maître Max LENERS, avocat, demeurant à

Luxembourg,

E T

l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG, représenté par son Ministre

d’État actuellement en fonctions, établi à L-ADRESSE2.), sinon par son Ministre des

Affaires intérieures, établi à L-ADRESSE3.), sinon par son Ministre de la Famille, des

Solidarités, du Vivre ensemble et de l’Accueil, établi à L-ADRESSE4.),

partie défenderesse comparant par Maître Marc THEWES, avocat, assisté de Maître

Pierre DURAND, avocat, les deux demeurant à Luxembourg.

F A I T S :

A l’appel de la cause à l’audience publique des référés ordinaires du lundi matin,

12 février 2024, Maître Max LENERS donna lecture de l’assignation ci-avant transcrite

et exposa ses moyens.

Maître Marc THEWES fut entendu en ses explications.

Sur ce le juge prit l’affaire en délibéré et rendit à l’audience publique extraordinaire des

référés de ce jour l’

O R D O N N A N C E

qui suit:

Faits

Au mois de décembre 2023, PERSONNE1.) est arrivé au Luxembourg et s’est rendu

dans les locaux de la Direction de l’Immigration pour y introduire, en date du DATE2.),

une demande de protection internationale (sur base de la loi du 18 décembre 2015

relative à la protection internationale et à la protection temporaire), ainsi qu’une

demande en obtention des conditions matérielles d’accueil pour demandeurs de

protection internationale conformément aux dispositions de la loi modifiée du 18

décembre 2015 relative à l’accueil des demandeurs de protection internationale et de

protection temporaire (ci-après « la Loi Accueil »).

Suite au dépôt de ces demandes, il s’est vu remettre un courrier du directeur de

l’ORGANISATION1.) (ci-après « l’ORGANISATION1.) »)1 dans lequel celui-ci,

après avoir dressé une liste des conditions matérielles d’accueil dont le demandeur

pouvait immédiatement bénéficier (aide alimentaire, aide vestimentaire, aide pour

l’hygiène, allocation pécuniaire mensuelle et prise en charge des besoins nutritionnels

spécifiques et des soins médicaux de base) conformément aux articles 2, point g) et 13

de la Loi Accueil, l’informe de ce qui suit :

« […]

Cependant, le réseau d’hébergement est saturé au point que nous ne sommes

actuellement pas en mesure de vous attribuer un logement dans l’une de nos structures

d’hébergement. Je tiens toutefois à préciser que vous êtes inscrit sur une liste d’attente

en vue de l’attribution d’un logement dans notre réseau. Par conséquent, dès que les

capacités d’accueil le permettent, l’ORGANISATION1.) vous contactera sans délai.

Soyez convaincu que l’ORGANISATION1.) met tout en œuvre pour garantir au mieux

votre droit à l’accueil et ce même en situation de saturation du réseau

d’hébergement. […] »

1 L’ORGANISATION1.) est un organisme placé sous l’autorité du Ministère de la Famille, des Solidarités, du

Vivre ensemble et de l'Accueil, chargé d’organiser l’accueil des demandeurs de protection internationale et de

créer et gérer des structures d’hébergement réservées au logement provisoire de demandeurs de protection

internationale et de personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire.

Il est constant en cause qu’PERSONNE1.) bénéficie, depuis l’introduction de sa

demande de protection internationale, d’aides alimentaire, vestimentaire et pour

l’hygiène, qui lui sont fournies sous forme de bons, ainsi que d’une allocation mensuelle

et des soins médicaux de base.

Les parties sont cependant en désaccord quant au respect du droit à un hébergement du

demandeur.

Procédure

En vertu d’une autorisation présidentielle du 19 décembre 2023, rendue sur le

fondement de l’article 934, alinéa 2 du Nouveau Code de procédure civile, et par exploit

d’huissier de justice du 20 décembre 2023, PERSONNE1.) a fait donner assignation à

l’ÉTAT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG (ci-après « l’ETAT ») à

comparaître devant le Président du Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg,

siégeant en matière de référé, pour voir ordonner à l’ETAT, par l’intermédiaire de

l’ORGANISATION1.), sinon de toute autre administration étatique ou paraétatique, de

l’admettre dans une des structures d’hébergement pour demandeurs d’asile, sinon de le

faire loger dans une chambre d’hôtel ou tout autre logement assurant des conditions de

vie dignes, le tout aux frais de l’ETAT et sous peine d’une astreinte de 2.000,- euros

par jour de retard à compter du jour sinon du lendemain du prononcé de l’ordonnance

à intervenir.

Aux termes de son assignation, PERSONNE1.) réclame encore l’allocation d’une

indemnité de procédure de 2.000,- euros sur base de l’article 240 du Nouveau Code de

procédure civile, l’exécution provisoire de l’ordonnance à intervenir, ainsi que la

condamnation de l’ETAT aux frais et dépens de l’instance.

A l’audience publique du 12 février 2024, les parties se sont accordées, sur proposition

du tribunal, à limiter les débats dans un premier temps à la question de la compétence

matérielle de la juridiction saisie.

Positions des parties

L’ETAT conclut à l’incompétence du magistrat saisi au motif que la répartition

constitutionnelle des compétences entre les juridictions de l’ordre judiciaire, d’un côté,

et les juridictions de l’ordre administratif, de l’autre côté, s’oppose à ce que le président

du tribunal d’arrondissement siégeant en matière de référé, en tant que juridiction de

l’ordre judiciaire, connaisse de la demande d’PERSONNE1.).

Estimant que la lettre du directeur de l’ORGANISATION1.) (ci-avant citée) contient

deux décisions administratives individuelles, l’une positive (confirmation du droit à

l’octroi des conditions matérielles d’accueil), l’autre négative (placement sur une liste

d’attente pour un hébergement), l’ETAT soutient que le demandeur, sous le couvert

d’une voie de fait au sens de l’article 933, alinéa 1er du Nouveau Code de procédure

civile, conteste en réalité la légalité de la décision négative ayant eu pour effet de le

placer sur une liste d’attente. Or, comme il appartiendrait au seul juge administratif de

se prononcer sur la régularité d’un acte administratif, bénéficiant par ailleurs d’une

présomption de légalité, le juge judiciaire devrait décliner sa compétence pour connaître

de la demande. Ce dernier pourrait intervenir uniquement après que la décision

litigieuse ait fait l’objet d’un recours devant les juridictions administratives et que la

question de sa légalité ait été tranchée par ces dernières dans une décision définitive.

En ce sens, l’examen à ce stade de la demande d’PERSONNE1.) par le juge judiciaire

aurait pour effet de contourner les règles régissant les recours de droit administratif.

PERSONNE1.) considère que le juge des référés près les juridictions de l’ordre

judiciaire est compétent pour connaître de sa demande dans la mesure où son droit

objectif à l’octroi des conditions matérielles d’accueil, et plus précisément son droit à

un hébergement, n’est pas contesté. Rappelant que la répartition des compétences entre

les juridictions judiciaires et les juridictions administratives s’opère en fonction de la

nature du droit en cause, il fait valoir que seul l’aspect subjectif, à savoir l’exercice (ou

le bénéfice) effectif du droit à un logement est litigieux entre parties, l’ETAT lui

refusant actuellement l’accès à un hébergement conforme aux dispositions de la Loi

Accueil, sans lui nier pour autant son droit objectif à l’octroi d’un tel hébergement.

Comme sa demande aurait pour objet une voie de fait, se manifestant par une violation

manifeste de son droit subjectif à un hébergement, le magistrat saisi aux termes de son

assignation serait bien compétent pour en connaître.

En ordre subsidiaire, pour le cas où la juridiction saisie ne suivrait par son raisonnement,

il demande à voir renvoyer la question de compétence à la Cour Constitutionnelle,

conformément aux dispositions de la loi du 23 janvier 2023 portant règlement des

conflits d’attribution et portant modification de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant

organisation de la Cour Constitutionnelle (ci-après « la Loi du 23 janvier 2023 portant

règlement des conflits d’attribution »).

Appréciation

Les règles de compétence matérielle étant d’ordre public, il appartient à la juridiction

saisie d’analyser, même d’office, sa compétence pour connaître du litige.

Le juge des référés étant l’émanation de la juridiction à laquelle il appartient, il en

découle que sa compétence est limitée aux seuls litiges qui, par leur nature ou leur

montant, entrent dans les attributions de la juridiction dont il relève.

Sur base de cette considération, la jurisprudence retient que les attributions du président

du tribunal d’arrondissement statuant en référé trouvent leur domaine et leurs limites

dans celles du tribunal d’arrondissement siégeant en formation collégiale (Cour

d’appel, 5 décembre 1995, Pas. 30, p. 11).

Aux termes de l’article 20 du Nouveau Code de procédure civile, « [e]n matière civile

et commerciale, le tribunal d’arrondissement est juge de droit commun et connaît de

toutes les affaires pour lesquelles compétence n’est pas attribuée expressément à une

autre juridiction, en raison de la nature ou du montant de la demande ».

La compétence du juge des référés auprès du tribunal d’arrondissement (dont les

pouvoirs sont déterminés par les articles 919 et suivants du Nouveau Code de procédure

civile) couvre les litiges dont la connaissance appartient quant au fond à ce tribunal et

dont la compétence n’a donc pas été spécialement attribuée à une autre juridiction.

L’article 98 de la Constitution dispose que « [l]es juridictions de l’ordre judiciaire ont

compétence générale en toute matière, à l’exception des attributions conférées par la

Constitution à d’autres juridictions à compétence particulière ».

En vertu de l’article 99 de la Constitution « [l]e contentieux administratif et fiscal est

du ressort des juridictions de l’ordre administratif, dans les cas et sous les conditions

déterminés par la loi ».

Il découle de ces dispositions constitutionnelles que le juge judiciaire est juge de droit

commun, tandis que le juge administratif connaît, au titre de ses compétences

d’attribution, notamment le contentieux administratif.

La Constitution ne définit pas le contentieux administratif visé à l’article 99 précité. Les

définitions y relatives résultent de la loi.

L’article 2, paragraphe 1er de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation

des juridictions de l’ordre administratif dispose que « [l]e tribunal administratif statue

sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation

de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les

décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible

d’après les lois et règlements ».

Il en suit que les juridictions administratives sont seules compétentes pour connaître des

questions de régularité des actes administratif à caractère individuel, sauf dans

l’hypothèse où la loi attribue expressément compétence à une juridiction judiciaire pour

connaître du recours contre une décision (Thierry HOSCHEIT, Le droit judiciaire privé

au Grand-Duché de Luxembourg, 2e édition, 2019, nos. 96 et 97, pp. 109-110).

Les juridictions judiciaires ne sont partant pas compétentes, en principe, pour connaître

des litiges ayant trait à la légalité d’une décision administrative.

La jurisprudence considère d’ailleurs que cette incompétence s’étend au contrôle

incident de la régularité des actes administratifs individuels. La Cour de cassation a en

effet confirmé, à deux reprises déjà, que l’exception d’illégalité des décisions

administratives individuelles ne pouvait être accueillie devant une juridiction judiciaire

parce qu’une telle démarche aurait pour effet de contourner les règles régissant les

recours de droit administratif, visant à assurer la stabilité des situations produites par

lesdites décisions (Cass. 7 janvier 2016, arrêt n° 3/16, JTL 2016, n° 43, p. 19 ; Cass.

21 avril 2022, n° 53/2022, n° CAS-2021-00044 du registre)

Il résulte de ce qui précède que les règles organisant la répartition des compétences

respectives des ordres judiciaire et administratif s’opposent à ce qu’une juridiction

judiciaire apprécie, même par voie incidente, la légalité d’une décision administrative

individuelle.

En l’espèce, l’action d’PERSONNE1.) tend à l’obtention d’une mesure (injonction)

judiciaire visant à faire cesser une situation qu’il qualifie de voie de fait au sens de

l’article 933, alinéa 1er du Nouveau Code de procédure civile.

Plus précisément, le demandeur reproche à l’ETAT de commettre un trouble

manifestement illicite en ayant décidé de le placer sur une liste d’attente et en lui

refusant ainsi actuellement l’accès à une structure d’hébergement. Cette privation de

logement constituerait, notamment, une violation évidente et intolérable de son droit

aux conditions matérielles d’accueil, tel que consacré par la Loi Accueil.

L’examen de cette demande, et plus particulièrement la constatation de la voie de fait

alléguée par PERSONNE1.), implique nécessairement un examen, du moins sommaire,

de la légalité (conformité par rapport à la Loi Accueil) de l’acte incriminé dans le chef

de l’ETAT.

L’acte visé par la demande d’PERSONNE1.) se trouve matérialisé dans la lettre du

directeur de l’ORGANISATION1.) lui remis le DATE2.) suite à l’introduction, en date

du même jour, de sa demande en obtention des conditions matérielles d’accueil

conformément aux dispositions de la Loi Accueil.

Tel que relevé à juste titre par l’ETAT, il importe de préciser que cette lettre présente

deux aspects distincts : l’un favorable, l’autre défavorable au demandeur. En effet,

d’une part, l’ORGANISATION1.) confirme que le demandeur est en droit de bénéficier

des conditions matérielles d’accueil telles que prévues notamment à l’article 2, point g)

de la Loi Accueil. D’autre part, l’ORGANISATION1.) informe le demandeur de ce

qu’en raison d’une saturation des structures d’hébergement dédiées aux demandeurs

d’asile, il a été inscrit sur une liste d’attente en vue de l’attribution d’un logement dans

les meilleurs délais.

S’il est vrai que le premier volet de ce courrier ne fait l’objet d’aucune contestation

entre parties, l’action du demandeur dénonce cependant son placement sur une liste

d’attente (aspect négatif) comme constituant une violation manifeste de son droit à être

accueilli dans une structure d’hébergement au sens de la Loi Accueil.

La décision, prise par le directeur de l’ORGANISATION1.), de placer le demandeur

sur une liste d’attente et, partant, de ne pas l’admettre immédiatement dans une structure

d’hébergement, est à qualifier d’acte administratif susceptible d’un recours contentieux

puisqu’il répond aux deux conditions cumulatives posées en la matière par la

jurisprudence administrative.

La décision en question revêt d’abord un caractère administratif en ce qu’elle émane de

l’ORGANISATION1.), une autorité administrative qui relève du Ministère de la

Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l’Accueil et qui a pour mission,

conformément à l’article 2, paragraphe 1er de la loi du 4 décembre 2019 portant création

de l’Office national de l’accueil, d’organiser l’accueil des demandeurs de protection

internationale, ainsi que de gérer les structures d’hébergement réservées au logement

provisoire de demandeurs de protection internationale, de réfugiés et de personnes

pouvant bénéficier de la protection subsidiaire (tels que définis par la loi du 18

décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire).

Il résulte ensuite de la jurisprudence que, pour être sujet à un recours contentieux, l’acte

émanant d’une autorité administrative doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui

l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un

acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation

personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame

(voir par exemple Cour

administrative, 6 juillet 2023, n° 48711C du rôle).

Mis à part le fait que le caractère décisionnel de l’acte litigieux n’est pas discuté entre

parties, la présente juridiction constate que non seulement il résulte des pièces et

renseignements fournis en cause (voir notamment le questionnaire intitulé « Détection

rapide pour bénéficier d’un logement en Primo accueil » rempli le DATE2.)) que le

placement sur la liste d’attente repose sur un examen in concreto de la situation

personnelle du demandeur (application du critère de la vulnérabilité), mais en outre, il

est évident que cette décision est de nature à causer grief au demandeur dans la mesure

où elle a pour conséquence que l’accès à une structure d’hébergement lui est, au moins

temporairement, refusé.

Il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que l’acte argué d’être un

trouble manifestement illicite constitue une décision administrative individuelle.

Étant donné que l’examen de la demande d’PERSONNE1.) amène nécessairement le

juge saisi à se prononcer sur la régularité de cette décision et que, d’après les règles de

compétence ci-avant exposées, un tel examen relève de la compétence d’attribution des

juridictions administratives, la présente juridiction doit se déclarer incompétente pour

connaître du litige lui soumis.

Il convient de préciser que, dans la mesure où, en l’occurrence, le renvoi de la question

de compétence à la Cour Constitutionnelle est facultatif au sens de l’article 1er de la Loi

du 23 janvier 2023 portant règlement des conflits d’attribution (aucune juridiction

n’ayant jusqu’à présent décliné sa compétence pour connaître du litige), et où le tribunal

considère, au regard des développements faits ci-dessus, que la question de compétence

examinée ne soulève pas de difficulté sérieuse, il n’y a pas lieu de soumettre celle-ci à

la Cour Constitutionnelle.

La demande de renvoi formulée à titre subsidiaire par PERSONNE1.) est par

conséquent à rejeter.

L’article 240 du Nouveau Code de procédure civile dispose que : « [l]orsqu’il paraît

inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non

comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant

qu’il détermine ».

L’application de l’article 240 du Nouveau Code de procédure civile relève du pouvoir

discrétionnaire du juge (Cass., 2 juillet 2015, n° 60/15 du registre, JTL 2015, p. 166).

Au vu de l’issue de la présente instance, la demande d’PERSONNE1.) en obtention

d’une indemnité de procédure n’est pas fondée.

P A R C E S M O T I F S

Nous Philippe WADLÉ, premier juge au Tribunal d’arrondissement de et à

Luxembourg, siégeant comme juge des référés, en remplacement du Président du

Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, statuant contradictoirement,

recevons la demande en la forme ;

Nous déclarons incompétent pour en connaître ;

rejetons la demande subsidiaire d’PERSONNE1.) visant à voir renvoyer la question de

compétence à la Cour Constitutionnelle ;

déboutons PERSONNE1.) de sa demande en allocation d’une indemnité sur base de

l’article 240 du Nouveau Code de procédure civile ;

laissons les frais de l’instance à charge d’PERSONNE1.).