Landowners claim compensation for loss of development chance due to administrative zoning reclassification.

Audience publique du cinq juin mil neuf cent quatre-vingt-seize.

Numéros 16453 et 16454 du rôle.

Composition:

Raoul GRETSCH, président de chambre;

LéaMOUSEL, premier conseiller:

Edmée CONZEMIUS, conseiller;

Jean-Claude WIWINIUS, avocat général, et

Jean-Paul TACCHINI, greffier.

I)

Entre:

1)

D)

, retraité, demeurant à

L -

- j.

2)

SCh)

indépendant, demeurant à, C wj

appelants aux termes d'un exploit de l'huissier de justice Georges

Nickts de Luxembourg en date du 9 mars 1994,

comparant par Maître Jean Medernach, avocat à Luxembourg,

e t :

COMMUNE DE.

. ayant sa maison commune

à

(_■")

intimée aux fins du susdit exploit Georges Nickts,

comparant par Maître Georges Margue, avocat à Luxembourg, et

W

Entre:

1) m\

, sans état particulier, demeurant à

2)

P)

retraite, et son epouse

3)

B)

sans état particulier, les deux demeurant

ensemble à

L >

)

appelants aux termes d'exploits de l'huissier de justice Pierre Biel

de Luxembourg en date des 16 février et 17 mars 1994,

comparant par Maître Fernand Entringer, avocat à Luxembourg,

e t :

1) COMMUNE DE

Uéu Ù

, ayant sa maison

commune à

C )

intimée aux fins du susdit exploit Pierre Biel du 16 février 1994,

comparant par Maître Georges Margue, avocat à Luxembourg,

2)

d)

, retraité, demeurant à

C---j

3)

SCH) \ indépendant, demeurant à

intimés aux fins du susdit exploit Pierre Biel du 17 mars 1994,

comparant par Maître Jean Medernach, avocat à Luxembourg.

LA COUR D'APPEL:

Par acte d'huissier du 26 mars 1992, m)

,

P) et son épouse

b)

,

et

Sch^

avaient fait donner assignation à la commune de

UéjO 0

,

représentée par son collège des bourgmestre et échevins, à comparaître

devant le tribunal d'arrondissement de Luxembourg, siégeant en matière

civile, pour s'entendre condamner à payer à M)

la somme

de 5.766.000.-francs, aux époux

P) et

B)

la

somme de 4.182.000.- francs, subsidiairement à chacim la somme de

2.091.000.- francs, à

D)

et à

Sch.)

chaque fois la

somme de 15.345.275.- francs, toutes ces sommes avec les intérêts

légaux à partir du 1®*^ août 1990.

À l'appui de leur demande, m)

,

P) et

B)

avaient exposé qu'ils sont propriétaires de terrains sur le

territoire de la commune de Li6U 0

d'une contenance de 372

ares respectivement de 204 ares, que ces terrains étaient classés en zone

d'activité et qu'ils ont été vendus par compromis du 12 avril 1990

respectivement du 24 avril 1990 à

D)

et à

Sch) , que

par décision du 1" août 1990, le conseil commimal avait reclassé les

terrains en zone verte, les frappant ainsi d'une servitude non aedificandi,

que malgré recours de leur part, tant le conseil communal que le ministre

de l'Intérieur ont maintenu le reclassement, de sorte qu'ils auraient subi

un préjudice évalué aux montants repris dans l'assignation.

Par jugement rendu le

décembre 1993, le tribunal a déclaré les

demandes non fondées.

Pour statuer de la sorte, le tribunal, sur le moyen de la défenderesse,

a retenu que les conventions invoquées du 12 et du 24 avril 1990 étaient

dépourvues de date certaine, de sorte que les demandeurs n'étaient pas en

mesure de prouver que la commune aurait pris une décision susceptible

de priver d'efficacité des contrats antérieius régulièrement formés.

De ce jugement, signifié le 28 janvier 1994 par la commime de

UéoO

à M)

, à

P) , à

B)

, à

et à

Sch ) , appel a été relevé, le 16

février 1994 par M)

,

P) et

le 9 mars 1994 par

D)

et

Sch)

et le 17 mars 1994

encore par m)

,

P) et

B^

«pour

autant que de besoin» contre

et

ScHl^

Ce dernier appel, dirigé contre des parties contre lesquelles les

appelants n'ont pas conclu en première instance, est irrecevable, le litige

n'étant pas indivisible; les autres appels, réguliers en la forme, sont

recevables.

Il y a lieu de les joindre dans l'intérêt d'ime bonne administration de

la justice.

Les pièces versées et les renseignements recueillis en cause

établissent les faits suivants.

Les terrains des appelants M)

,

P) et

B)

sont situés au lieu-dit « C.-.] '» où la commune de

avait dès 1973 créé ime zone d'activité. Cette zone

avait été maintenue par le plan d'aménagement général en 1981 sans

cependant qu'une entreprise s'y soit implantée.

Les terrains en question ont toujours été exploités comme terrains

agricoles (prés et labours).

Le 16 janvier 1990, le collège échevinal a publié une déclaration

d'intention visant à changer le plan d'aménagement en reclassant la zone

d'activité, dont font uniquement partie les terrains des appelants, en zone

de verdure.

Après approbation du ministre de l'Intérieur et du ministre de

l'Environnement, le reclassement a été décidé par décision provisoire du

conseil commimal du 1®*^ août 1990, suivie de la décision définitive le 19

décembre 1990. Le gendre de M)

, conseiller communal, n'a

pas pris part au vote.

Par lettre du 10 août 1990 dans le cadre de la procédure de commodo

et d'incommodo, les appelants M)

,

P) et

b)

s'opposèrent à la décision de reclassement; leurs

objections furent rejetées; la décision de rejet fut confirmée par le

ministre de l'Intérieur par décision du 23 septembre 1991.

Les compromis de vente des 12 et 24 avril 1990 comportent chacun

les clauses suivantes:

«Conditions:

Les acquéreurs entreprendront toutes les démarches administratives

pour faire reclasser ledit ensemble de terrains et proposeront aux

administrations compétentes un plan de morcellement ou de lotissement

des fonds dont question.

L'acte notarié sera passé dès que les autorisations définitives de la

commune de

UCOf)

, du ministère de l'Intérieur et de

l'administration des ponts et chaussées auront été accordées pour le

plan de morcellement ou de lotissement proposé.

Si une de ces autorisations était refusée définitivement par la dernière

instance de recours, le présent compromis serait à considérer comme nul

et non avenu. La partie acquéreuse le dénoncerait alors par lettre

recommandée à la partie venderesse.».

Le tribunal a relevé que

d)

et

Sch)

n'ont,

d'après les pièces, jamais donné une forme concrète à un projet de

lotissement.

L'intimée qualifie les compromis de «papiers ad hoc rédigés après

la date de mise en mouvement de la procédure de consultation par

l'autorité communale, dans le but d'échafauder une prétendue perte

résultant du reclassement» et prétend que «la demanderesse M

^

était particulièrement bien située pour être tenue au courant des

intentions du collège échevinal», que «les demandeurs

D )

et

Sch ) ne s'engageaient dans aucune opération sérieuse puisque

leur obligation d'achat était soumise à une condition suspensive dont ils

avaient la quasi-certitude qu 'elle ne s'accomplirait pas», que, «pour eux

tout aussi bien que pour les propriétaires des parcelles en question, il

s'agit de contrats fictifs élaborés dans le seul but d'appuyer une

demande de dommages et intérêts à l'égard de la commune de

UfcCU) >.

Compte tenu de la chronologie des faits, des dispositions des

compromis et du fait que depuis la création de la zone d'activité en 1973

aucune implantation d'industrie n'a été exécutée ni même envisagée par

im plan d'aménagement particulier, la Cour estime que les parties ont

effectivement rédigé des conventions fictives devant permettre tant aux

vendeurs qu'aux acheteurs de se faire indemniser par la commune de

)

, que ces conventions sont inopposables à l'intimée et

ne peuvent donc servir de fondement à la demande.

Il s'ensuit dès à présent que l'appel de

et de

Sch) n'est pas fondé sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres moyens

présentés par ces appelants.

Les demandes de

, de

Pj et de

Bj

sont basées principalement sur l'article 1382 du code civil. Il est

soutenu que la responsabilité civile de la commune serait engagée à la

suite de la faute commise par celle-ci, que le comportement fautif

résulterait de ce que la décision de reclassement du conseil communal de

UésUA)

aurait été prise sur base de considérations

écologiques qui cependant ne pourraient légalement servir de fondement

à une mesure de reclassement, prise par les autorités communales dans le

cadre de la loi du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et

autres agglomérations importantes, que cette illégalité constituerait la

commune en faute.

C'est à bon droit que l'intimée rétorque qu'aucune disposition légale

n'interdit à une commune de faire intervenir des considérations d'ordre

écologique dans les décisions prises sur le fondement de la loi du 12 juin

1937.

Le moyen n'est donc pas fondé.

Les appelants m)

,

P) et

b)

soutiennent ensuite que l'intimée serait tenue de réparer le préjudice

causé par la mesure réglementaire modifiant le plan d'aménagement

général sur base de l'article

alinéa deux de la loi du

septembre

1988 relative à la responsabilité civile de l'État et des collectivités

publiques.

Aux termes de leurs conclusions notifiées le 22 février 1995, les

appelants invoquent encore l'article 21 de la loi du 20 mars 1974 sur

l'aménagement général du territoire aux termes duquel «// y a lieu à

indemnité à charge de l'État lorsque l'interdiction de bâtir ou de lotir

résultant d'un plan déclaré obligatoire met fin à l'usage auquel un

immeuble est affecté ou normalement destiné...».

L'article l" alinéa deux de la loi du

septembre 1988 prévoit que si

un acte de l'autorité administrative a causé un dommage à un particulier

qu'il serait inéquitable de ne pas indemniser eu égard à la nature et à la

fmalité de l'acte, réparation est due même en cas de fonctionnement

régulier du service, à condition que le dommage soit spécial et

exceptionnel et qu'il ne soit pas imputable à une faute de la victime.

Le dommage spécial est celui souffert par un groupe restreint de

personnes identifiables.

La responsabilité de l'autorité administrative est engagée sur le

fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, c'est-

à-dire lorsque des intérêts particuliers auront été sacrifiés à l'intérêt

général.

La situation visée est celle où une décision de l'administration,

quoique légale, cause de façon inattendue et involontaire à certains

administrés un préjudice qtii excède la charge incombant normalement

aux autres individus de la collectivité.

La commune de

UéJJ.k)

fait observer que le préjudice

pouvant résulter du reclassement ne serait, vu le mode d'exploitation des

terrains, pas im dommage causé (damnum emergens), mais représenterait

tout au plus la perte d'une chance (lucrum cessans simplement espéré),

que pareille perte ne serait cependant ni spéciale ni exceptionnelle, étant

la conséquence normale de l'exercice du pouvoir réglementaire des

communes.

La Cour est d'avis qu'au vu des développements qui précèdent, la

décision de reclassement a effectivement privé les propriétaires

uniquement d'ime chance; pareil préjudice est cependant indemnisable

pour répondre aux critères ci-avant dégagés.

La Cour ne possède cependant pas les éléments d'appréciation

nécessaires pour procéder à une évaluation du préjudice, de sorte qu'il y

a lieu de recourir à l'avis d'un expert.

Il y a lieu de relever dès à présent que l'indemnisation d'ime perte de

chance, qui par définition n'est pas celle d'ime certitude, ne peut être que

partielle à la mesure de la probabilité.

La décision concernant l'allocation d'ime indemnité de procédure est

réservée.

Par ces motifs,

la Cour d'appel, deuxième chambre, siégeant en matière civile, statuant

contradictoirement, le ministère public entendu en ses conclusions,

dit irrecevable l'appel dirigé par M)

^

P)

et

B)

contre

D)

et

Sch) ;

déclare les autres appels recevables;

les joint;

dit non fondé l'appel de

d)

et de

Sch) ;

dit fondé en principe l'appel de M.)

, de

P) et de

B)

dirigé contre la commune de Lje^A)

avant tout autre progrès en cause,

nomme expert le sieur Sandro Mattioli, demeurant à Dudelange, 144,

rue du Révérend Père Jacques Thiel, avec la mission de rechercher si, du

fait du reclassement en zone de verdure, les terrains appartenant à M}

et aux époux

P) et

B)

ont subi

une dévaluation et le cas échéant d'en fixer le montant,

ordonne à M )

et aux époux

P) et

B)

de consigner à titre de provision le montant de 15.000.- francs à

valoir sur la rémimération de l'expert nommé à la Caisse des

consignations ou à un établissement de crédit à convenir entre parties

pour le 31 juillet 1996,

dit que l'expert devra déposer son rapport au greffe de la Cour avant

le 1®^ novembre 1996,

charge Madame le premier conseiller Léa Mousel du contrôle de la

mesure d'instruction;

réserve les autres demandes, droits et moyens des parties;

condamne

D ) et

Sch) aux frais de leur appel et

en ordonne la distraction au profit de Maître Georges Margue sur ses

affirmations de droit;

réserve les autres frais;

fixe l'affaire pour la continuation des débats à l'audience du lundi,

12 mai 1997.

La lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience

publique par Léa Mousel, premier conseiller, déléguée à ces fins, en

présence de Jean-Paul Tacchini, greffier.