Cassation court allows incandidability declaration against mayors for public mismanagement linked to organized crime, rejecting criminal-style investigation.

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.4472/2024 R.G. proposto da : MINISTERO DELL'INTERNO, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende, -ricorrente- contro GIOFFRE' MICHELE, rappresentato e difeso da ll’avvocato DEL GIUDICE DESTITO PAOLO (DLGPLA76B08F537C) , -controricorrente- nonchè contro PANNIA MICHELE, rappresentato e difeso da ll’avvocato PANNIA MICHELE (PNNMHL50S04H941M) unitamente all'avvocato ALTIERI GIUSEPPE NICOLA (LTRGPP64M16F537Q), -controricorrente- nonchè contro CULLIA NICOLA, rappresentato e difeso dall’avvocato ANDRIZZI PASQUALE (NDRPQL69A17E389Q) , -controricorrente- nonchè contro PROCURA GENERALE PRESSO LA CORTE D’APPELLO DI CATANZARO, PROCURA GENERALE PRESSO LA CORTE DI CASSAZIONE, PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI VIBO VALENTIA, -intimati- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO CATANZARO n. 27/2023 depositata il 02/10/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/11/2024 dal Consigliere GIULIA IOFRIDA. FATTI DI CAUSA La Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza n. 27/2023 pubblicata il 2/10/2023, ha riformato la sentenza del Tribunale di Vibo Valentia con la quale era stata solo parzialmente accolta la domanda del Ministero dell’Interno, a seguito di scioglimento, con DPR dell’11 maggio 2018 del Consiglio comunale di San Gregorio d’Ippona (i cui organi elettivi sono stati rinnovati nelle consultazioni amministrative del 25 maggio 2014), di dichiarazione di incandidabilità di tutti i funzionari amministrativi risultati collusi.

Il Tribunale aveva respinto la richiesta esclusivamente con riferimento alla posizione dell’ex sindaco Pannia Michele e dichiarato incandidabili, per quanto interessa in questa sede, Gioffrè Michele e Cullia Nicola. I giudici di appello, nei giudizi riuniti, hanno respinto il reclamo del Ministero dell’Interno, in relazione alla posizione del Pannia, e accolto i reclami del Cullia e del Gioffrè, rigettando la domanda di declaratoria di incandidabilità formulata nei confronti degli stessi. In particolare, si evidenziava:

a) quanto alla posizione del Nicola Cullia, non essendo rilevanti meri rapporti di parentela (lo stesso è cugino della moglie di Patania Salvatore «esponente apicale della locale di ‘ndrangheta di Stefanaconi, condannato all’ergastolo, per omicidio doloso ed altro, ed a 15 anni, per associazione di tipo mafioso», di Francesco Lo Prelato, «affiliato alla locale di ‘ndrangheta di Stefanaconi e coinvolto nell’operazione di polizia “Gringia32” e “Romanzo Criminale33”», nonché nipote di Fresca Daniela, titolare firmataria dell’impresa individuale «Oasi Canina di Fresca Daniela», con sede a San Gregorio d’Ippona, già destinataria di informazioni antimafia interdittive emesse dalla Prefettura - U.T.G. di Vibo Valentia), la vicenda relativa alla costruzione dell’impianto sportivo polivalente presso il Comune di San Gregorio d’Ippona, i cui lavori sono stati appaltati alla Costruire Group, che si sarebbe avvalsa in buona parte di personale della Edil Max, di cui era socio lo stesso Nicola Cullia, e riguardante l’affidamento di tale appalto («l’anomalo scorrimento della graduatoria») non era ricollegabile ad una condotta del Cullia, o a collusioni tra il RUP (Responsabile unico del procedimento), che in concreto aveva gestito l’affidamento, e il Cullia, seppure questi era stati beneficiario indiretto dell’operazione, in quanto socio dell’impresa che aveva di fatto, in buona parte gestito l’appalto, facendo ricorso all’istituto del distacco dei lavoratori, mentre non erano emerse, quanto alla partecipazione alla commissione elettorale, costituita per le elezioni del 23.11.14, che avrebbe nominato come scrutatori alcuni soggetti legati a consorterie criminose, anomalie nelle nomine;

b) quanto alla posizione del Michele Gioffrè («titolare firmatario dell’omonima impresa individuale ad insegna “Ecologia del Fare”, con sede a San Gregorio d’Ippona in contrada Nicolao s.n.c., la quale è stata destinataria di diniego di iscrizione all’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (c.d. “White List”) n. 53274 e di informazione antimafia interdittiva n. 0003317 emesse in data 07.12.2017 e 23.01.2018 dalla Prefettura - U.T.G. di Vibo Valentia »), non essendo rilevanti meri rapporti di parentela (lo stesso è figlio di Gregorio Gioffrè, gravato da precedenti penali, e cugino Gioffre’ Gregorio, alias «Nasone», esponente della locale della ‘ndrangheta di San Gregorio d’Ippona, coniugato con Fiare’ Marianna, figlia di Fiare’ Rosario, esponente apicale della locale della ‘ndrangheta di San Gregorio d’Ippona), in ordine alla contestata gestione del servizio di raccolta differenziata, nella quale venivano utilizzati due veicoli, di proprietà dell’ex Consigliere di maggioranza Gioffre’ Michele, nonostante il servizio di raccolta dei rifiuti fosse stato appaltato alla ditta Mea nell’agosto 2017, ma l’utilizzo dei suddetti mezzi dell’azienda gestita dal Gioffrè non appariva anomalo, atteso che vi era un regolare contratto allegato di nolo dei predetti mezzi, del 01.08.17, intercorso tra la ditta del Gioffre’ e la Mea, nonché emissione di fatture, attestanti il corrispettivo versato e il provvedimento interdittivo, relativo al diniego di iscrizione nella c.d.

«white list», veniva adottato solo nel dicembre 2017, quindi dopo la redazione del contratto di nolo, come pure l’informazione antimafia interdittiva;

c) infine, in relazione al Michele Pannia, Sindaco del Comune, non poteva rilevare il fatto che un immobile («riferibile al padre del sindaco») fosse nella disponibilità di un esponente apicale della ‘ndrangheta locale, Razionale Saverio, in assenza dell’indicazione di collegamenti concreti tra dette situazioni ed un agire poco trasparente dello stesso in seno al Comune (tanto che in sede penale la vicenda si era conclusa favorevolmente per il medesimo), avendo anzi il sindaco documentato che la sua amministrazione aveva svolto un ruolo attivo nel recupero coattivo di somme, a seguito di più appropriati controlli, e non era sufficiente argomentare sul generale potere di controllo del sindaco, in mancanza « di elementi concreti, univoci e rilevanti, espressione di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata che abbiano inciso negativamente sull’azione e sulla credibilità dell’Ente».

Avverso la suddetta pronuncia, il Ministero dell’Interno propone ricorso per cassazione, notificato il 22/2/2024, affidato a un motivo, nei confronti di Michele Pannia, Michele Gioffrè e Nicola Cullia (che resistono con separati controricorsi) nonché del Pubblico Ministero presso il Tribunale di Vibo Valentia, del Procuratore Generale presso la Corte d’appello di Catanzaro e del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione . RAGIONI DELLA DECISIONE 1.Il Ministero ricorrente lamenta, con unico motivo, la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 143, commi 1 e 11, del D.lgs. n.267/2000, ex art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c., in quanto la Corte d’Appello di Catanzaro non ha correttamente interpretato e applicato la previsione di «concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti e indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori», ovvero di «forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali», avendo erroneamente utilizzato parametri di giudizio inidonei a verificare le condizioni di incandidabilità.

Il Ministero deduce, in premessa, che:

a) lo scioglimento, ex art.143 d.lgs. 267/2000, del Consiglio Comunale di San Gregorio d’Ippona, con DPR 11 maggio 2018, era dipeso dall’accertata forte influenza «della ’ndrina Fiarè/Razionale/Gasparro, la cui operatività sul territorio è stata più volte accertata all’esito di diverse note operazioni di polizia, quali Rima, Stammer e Processone Mancuso e che aveva già determinato lo scioglimento del consiglio comunale nel 2007», essendo emersa l’ingerenza delle cosche suddette nei settori della gestione dei rifiuti e delle opere pubbliche, per come concretizzatasi, in particolare, nell’attribuzione del servizio di raccolta dei rifiuti ad azienda di titolarità dello stesso amministratore locale Gioffrè Michele, colpita da interdittiva antimafia nel dicembre 2017 e nel gennaio 2018, nonché nell’attribuzione dell’appalto di lavori per la costruzione di una dispendiosa opera pubblica alla ditta Costruire Group s.r.l. riferibile a Curello Michele (zio del vice sindaco Curello Saverio) e destinataria di diniego di iscrizione alla c.d. «white list»;

b) l’ingerenza nei suddetti settori è stata consentita dallo sfruttamento di diversi legami di parentela tra esponenti delle consorterie e gli amministratori dell’ente locale, che ha comportato il favoreggiamento delle imprese ad essi direttamente o indirettamente riconducibili, in violazione degli obblighi di imparzialità, trasparenza e legalità dell’azione amministrativa. In diritto, l’Amministrazione evidenzia che, ai fini dell’incandidabilità degli amministratori ex art.143, comma 11, d.lgs. 267/2000, sono sufficienti «collegamenti» o «forme di condizionamento» degli amministratori con la criminalità organizzata sulla scorta di circostanze (elementi, non prove né gravi indizi) «che presentano un grado di significatività e di concludenza inferiore rispetto a quelle che legittimano l'azione penale (delitti ex art. 416 bis cod. pen., delitti di favoreggiamento commessi in relazione ad esso) o l'adozione di misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenenza ad associazioni di tipo mafioso o analoghe».

In relazione alla posizione del Cullia, si deduce, richiamando il contenuto della Relazione prefettizia e della Relazione della Commissione di Accesso, che, in relazione alla vicenda della realizzazione dell’impianto sportivo polivalente presso il Comune di San Gregorio d’Ippona, era emerso che tra i soci della Costruire Group srl (cui era stato affidato, dopo recessi e rinunce di varie ditte, l’appalto, malgrado fosse solo terza classificata nella gara) vi era Simone Cullia, fratello di Nicola Cullia, e che la gestione dell’opera pubblica era stata effettuata in concreto dalla Edil Max srl, di cui era socio proprio Nicola Cullia, il quale aveva ceduto le sue quote nella società (con il padre, la madre, il fratello e la cognata) al momento dell’insediamento della commissione di accesso, e che per l’espletamento dell’appalto l’appaltante Costruire Group aveva assunto varie persone, tutti soggetti contigui alla criminalità ovvero parenti dell’amministratore Cullia, i quali «risultavano trasferiti alla s.r.l.

Costruire Group ma erano, in realtà, dipendenti dalla Edil Max s.r.l.». Anche in relazione alla vicenda della Commissione elettorale per le consultazioni del 23 novembre 2014, nella quale erano stati chiamati con il ruolo di scrutatori parenti di noti esponenti della consorteria locale, il giudizio espresso dalla Corte d’appello non rispondeva ai parametri richiesti ai fini dell’art.143, comma 11, del TUEL. In relazione alla posizione del Gioffré, si rammenta in ricorso che, a sostegno del condizionamento subito dall’Amministrazione comunale per l’intervento del sig.

Gioffrè Michele, si era evidenziata la vicenda relativa all’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti, il quale «era stato formalmente affidato alla s.r.l. M.E.A., che aveva assunto personale del luogo, risultato, poi, essere parente degli amministratori comunali o di soggetti vicini alle consorterie locali», cosicché, di fatto, «la gestione del servizio era controllata dalla ditta Ecologia del Fare di titolarità del consigliere Gioffré Michele, destinataria di diniego di iscrizione alla c.d. white List e di informazione antimafia interdittiva emesse in data 07.12.2017 e 23.01.2018 dalla Prefettura - U.T.G. di Vibo Valentia (cfr. capitolo VII della reazione della commissione d’indagine, pag. 106 e ss.)».

Inoltre, anche l’affidamento diretto alla ditta SDS Ecologia srl, di titolarità del cugino del sig. Gioffrè, Ielpo Nicola, era stata indicata come esempio di un’ottica familistica della gestione del servizio di raccolta dei rifiuti; tale profilo era stato valorizzato correttamente dal Tribunale. Ancora, lo Gioffré risultava tra gli amministratori evasori dei tributi - nella specie, T.A.R.I. Tutti gli elementi suindicati, contestualizzati nell’ambito di un’amministrazione fortemente condizionata delle consorterie locali, unitariamente analizzati, consentono di ritenere provata la sussistenza delle condizioni di cui all’art. 143, comma 11, d.lgs. 267/2000, diversamente da quanto sostenuto dalla Corte d’Appello che ha erroneamente interpretato tale norma.

Infine, in relazione alla posizione del Michele Pannia, si evidenzia in ricorso come si doveva invece valorizzare proprio il ruolo svolto dall’amministratore presso l’ente locale, che impone di attribuirgli la responsabilità rispetto a tutte le decisioni adottate dell’ente locale disciolto, in quanto il condizionamento da parte delle cosche locali del disciolto Comune non poteva che essere ricondotto alla figura di vertice dell’ente sul quale gravano gli obblighi di vigilanza e controllo e la violazione da parte dell'amministratore, anche solo per colpa, degli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo, previsti dagli artt. 50, comma 2, 54, comma 1, lett. c), e 107, comma 1, T.U.E.L., deve considerarsi di per sé sufficiente a integrare i presupposti per l'applicazione della misura interdittiva prevista dall’art. 143, comma 11, d. lgs. n. 267/2000.

In particolare, il Ministero aveva posto in evidenza la cattiva gestione del settore della raccolta dei rifiuti e delle opere pubbliche ove il condizionamento mafioso si è concretato nella manipolazione della scelta relative alle ditte da incaricare, essendo il servizio stato formalmente affidato alla s.r.l. M.E.A., la quale per l’occasione aveva assunto personale del luogo, risultati, poi, essere parenti degli amministratori comunali o soggetti vicini alle consorterie locali, mentre, di fatto, la gestione del servizio era controllata dalla ditta Ecologia del Fiore, di titolarità del consigliere comunale con delega all’ambiente e risorse comunitarie, Gioffré Michele, nonché l’affidamento dei lavori per opere pubbliche e, più in generale, il settore degli appalti e degli affidamenti diretti, dove vi erano stati plurimi episodi di cattiva gestione a favore delle consorterie locali, tra i quali spiccava la vicenda della costruzione del campo polivalente con annessi spogliatoi, vicenda che, per l’iter amministrativo che la connota (con affidamento alla terza classificata s.r.l.

Costruire Group, riferibile a Curello Michele, zio del vice sindaco Curello Saverio e cugino di primo grado del geom. comunale Suriano Domenico, responsabile unico del procedimento, nei cui confronti era stato già proposto il diniego di permanenza nella c.d. «white List», e gestione di fatto dell’appalto da parte della Edil max s.r.l., appalto che si era caratterizzato per l’assunzione di apposito personale, soggetti contigui alla criminalità ovvero parenti dell’amministratore Cullia, che risultava trasferito dalla Edil Max s.r.l. alla s.r.l.

Costruire Group) non poteva che essere ben conosciuta anche dal Sindaco. Inoltre, tra gli amministratori evasori di tributi figurava lo stesso Sindaco Pannia e numerosi erano gli abusi edilizi nel territorio, riferibili a parenti dei vari amministratori oppure a soggetti vicini alle consorterie mafiose, cosicché, anche in questo caso, l’azione di contrasto da parte dell’ente risultava pressoché inesistente o addirittura contra ius, consistendo, in alcuni casi, nella concessione del permesso di costruire in sanatoria (cfr. capitolo IX, pag. 120 e ss. della relazione della commissione d’indagine). 2.La censura è fondata. 2.1.Secondo la giurisprudenza di questa Corte (Cass., sez.

U., 1747/2015; Cass. 15038/2018) l'incandidabilità temporanea e territorialmente delimitata degli «amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento» del consiglio dell'ente locale - a mente dell'art. 143, comma 11, d. Igs. 267/2000, cos̀ come risultante dalla sostituzione operata dall'art. 2, comma 30, I. 94/2009 - rappresenta una misura interdittiva volta a porre rimedio al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto dell'amministrazione comunale possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, consentire - per dolo o colpa - l'ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali.

Il procedimento giurisdizionale per la dichiarazione di incandidabilità ex art. 143, comma 11, TUEL è autonomo rispetto tanto alla precedente declaratoria di scioglimento del consiglio comunale, che costituisce l'antecedente storico indispensabile ma non il suo oggetto (poiché la verifica della legittimit à di tale provvedimento è rimessa al giudice amministrativo in caso di impugnazione), quanto a quello penale, poiché la misura interdittiva elettorale non richiede che la condotta dell'amministratore dell'ente locale integri gli estremi del reato di partecipazione ad associazione mafiosa o concorso esterno nella stessa, essendo sufficiente che egli sia stato in colpa nella cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze e alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio (Cass.

SU n. 1747/2015; Cass. 19407/2017). Vanno quindi evidenziati collusioni con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare o condizionamenti degli amministratori, che abbiano determinato «una situazione di cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze esterne e asservita alle pressioni inquinanti delle associazioni criminali operanti sul territorio» (Cass. SU 1747/2015; Cass. 19407/2017; Cass. 15038/2018; Cass.2749/2021). Secondo Cass. 3857/2021, ai fini della sanzione di incandidabilità degli amministratori di cui all'art. 143, comma 11, d.lgs. n. 267 del 2000, «è sufficiente una situazione di cattiva gestione della cosa pubblica ascrivibile ad una condotta anche soltanto omissiva, ove quest'ultima abbia costituito la causa o la concausa dello scioglimento dell'organo consiliare, potendo tale fattispecie realizzarsi quando si ometta di assumere, sia pure solo per colpa, le determinazioni utili per rimediare ad ingerenze esterne e pressioni inquinanti derivanti da associazioni criminali, quantunque ereditate da precedenti consiliature».

E' stato, tuttavia, ritenuta insufficiente, ai fini della dichiarazione d'incandidabilità, una «valutazione globale delle vicende dell'amministrazione», richiesta invece per il provvedimento di scioglimento, attesa la natura personale della misura prevista a carico degli amministratori, volta a colpire «esclusivamente coloro che sono responsabili del degrado dell'ente», con necessità quindi «di una maggiore individualizzazione degli elementi di addebito, attraverso un esame specifico della condotta tenuta da ciascun amministratore» (Cass. 8030/2020).

Le contestazioni possono emergere, oltre che dalla Relazione del Ministero e da quella prefettizia, anche da altri documenti acquisiti al processo (Cass. SU 1747/2015). La valutazione della sussistenza di condotte rilevanti ai fini della dichiarazione di incandidabilità di cui all'art. 143, comma 11, del d.lgs. n. 267 del 2000, non deve essere compiuta in modo parcellizzato, isolando ciascun comportamento ed esaminandolo singolarmente, dovendo piuttosto essere effettuata in modo complessivo, tale da non tralasciare ed anzi valorizzare le interconnessioni tra le condotte stesse, dalla cui trama ben può emergere la sussistenza dei presupposti per l'incandidabilità (Cass.25380/2023).

L'elemento soggettivo dell'amministratore consiste anche solo nel non essere riuscito a contrastare efficacemente le ingerenze e pressioni delle organizzazioni criminali operanti nel territorio, mentre l'elemento oggettivo richiede la verifica di una condotta inefficiente, disattenta ed opaca che si sia riflessa sulla cattiva gestione della cosa pubblica. 2.2.Orbene, la Corte d'appello, attraverso una «valutazione atomistica» dei comportamenti degli amministratori, l’ex sindaco e gli altri due amministratori, ha sostanzialmente ritenuto che non vi sarebbero elementi concreti e significativi idonei a rilevare, in maniera inequivoca, l'esistenza di forti contiguità fra l'operato dei singoli amministratori e gli interessi delle consorterie criminose e che la documentazione prodotta non sarebbe idonea a rilevare, in maniera significativa, una collusione tra lo stesso e la criminalità organizzata.

Ma la Corte di merito, pur avendo atto correttamente atto che l'indagine a cui era chiamata aveva finalità preventive e non sanzionatorie, dovendosi di conseguenza prescindere dall'accertamento di una responsabilità penale, si è posta proprio nella prospettiva di ricerca propria del giudice penale e in questo modo ha compiuto un'indagine orientata all'individuazione di condotte che deponessero per una partecipazione dell'ex sindaco e degli ex amministratori, in termini diretti o di fiancheggiamento, al sodalizio criminoso, anche in relazione agli specifici fatti imputati relativi alla gestione del servizio rifiuti, degli appalti di opere pubbliche, dello svolgimento delle operazioni elettorali.

Una simile indagine, che si spende nella ricerca di comportamenti volontari di agevolazione degli interessi delle associazioni criminose, finisce per confondere il giudizio di accertamento della responsabilità penale con quello di verifica delle condizioni di incandidabilità, quando non vi era alcuna necessità - come detto - di acclarare una simile responsabilità, anche nelle forme del concorso esterno, in ragione dell'autonomia del processo di applicazione della misura in discorso e della diversità dei presupposti della stessa rispetto a ipotesi di carattere criminoso.

Era, invece, sufficiente accertare l'esistenza di un'oggettiva situazione di cattiva gestione della cosa pubblica, tale da rendere possibili ingerenze esterne nel suo ambito e un concreto asservimento dell'amministrazione alle pressioni inquinanti delle associazioni criminali operanti sul territorio, e verificare se una simile situazione fosse riconducibile - non solo per un intento doloso, ma anche per semplice colpa - all'amministratore di cui è stata proposta l'incandidabilità, essendo sufficiente l'accertamento di tale profilo nella gestione della cosa pubblica per applicare la misura interdittiva in discorso.

E, nella specie, era emerso il coinvolgimento sia del Gioffré, nella contestata gestione del servizio di raccolta differenziata, quale titolare firmatario dell’omonima impresa individuale ad insegna «Ecologia del Fare», comunque destinataria di provvedimento interdittivo, relativo al diniego di iscrizione nella c.d. «white list», essendo utilizzati mezzi dell’azienda gestita dal Gioffrè, sia del Cullia, coinvolto direttamente nella vicenda relativa alla costruzione dell’impianto sportivo polivalente presso il Comune di San Gregorio d’Ippona, i cui lavori erano stati appaltati, dopo vari recessi e con scorrimento nella graduatoria di gara, alla Costruire Group, che si avvaleva in buona parte di personale della Edil Max, di cui era socio lo stesso Nicola Cullia, nonché nella Commissione elettorale, con nomina di scrutatori tra alcuni soggetti legati a consorterie criminose; né poteva ritenersi estraneo il Sindaco Pannia, per l’evidente violazione da parte dell'amministratore, anche solo per colpa, degli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo, essendo risultato che pressoché tutti i settori dell’azione amministrativa si caratterizzavano per una cattiva gestione.

3. Per quanto sopra esposto, va accolto il ricorso e cassata la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Catanzaro in diversa