Agent's Right to Final Exceptional Leave Under Pre-Reform Rules

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 mai 2023, Mme A... B..., demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 20 février 2023 par laquelle le préfet de Mayotte lui a refusé le bénéfice d’un congé bonifié d’une durée de soixante-cinq jours ;

2°) de condamner l’État à lui rembourser le prix de son aller simple pour la métropole ;

3°) d’enjoindre au préfet de Mayotte de lui octroyer les dix-huit jours de congés annuels et les quatorze jours de compte épargne-temps qu’elle a dû poser pour préparer son retour dans l’Hexagone.

Mme B... soutient que :

- elle remplit les conditions pour bénéficier d’un congé bonifié d’une durée de soixante-cinq jours ;

- le préfet a accordé ce congé bonifié à certains de ses collègues, créant une rupture d’égalité entre les agents.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 juillet 2023, le préfet de Mayotte conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par Mme B... n’est fondé.

Par une ordonnance du 14 février 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 14 mars 2025.

Par un courrier du 13 aout 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’indemnisation, dès lors qu’elles n’ont pas été précédées d’une demande indemnitaire préalable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 78-399 du 20 mars 1978 ;

- le décret n° 2014-729 du 27 juin 2014 ;

- le décret n° 2020-851 du 2 juillet 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 9 septembre 2025 :

- le rapport de M. Jégard,

- et les conclusions de M. Felsenheld, rapporteur public,

- les parties n’étant ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

Mme A... B... est gardienne de la paix. Elle a été affectée à Mayotte pour une durée de quatre ans à compter du 1er septembre 2019. Par un courrier du 7 décembre 2022, elle a sollicité le bénéfice de soixante-cinq jours de congés bonifiés du 26 juin au 31 août 2023. Par une décision du 20 février 2023, le préfet de Mayotte a rejeté cette demande. Par la présente requête, Mme B... demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article 4 du décret du 20 mars 1978 relatif à la prise en charge des frais de voyage du congé bonifié accordé aux magistrats, aux fonctionnaires civils de l’État et aux agents publics de l’État recrutés en contrat à durée indéterminée, dans sa rédaction issue du décret du 2 juillet 2020 portant réforme des congés bonifiés dans la fonction publique : « Les personnels mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier, dans les conditions déterminées par le présent décret, de la prise en charge par l'Etat des frais d'un voyage de congé, dit congé bonifié.

Ce voyage comporte : / 1° Pour les personnels mentionnés au 1° de l'article 1er, un voyage aller et retour entre la collectivité où l'intéressé exerce ses fonctions et, le cas échéant, la collectivité ou le territoire européen de la France où se situe le centre de ses intérêts moraux et matériels ; / (…) ». Aux termes de l’article 6 de ce décret : « Les personnels mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier des dispositions du présent décret lorsque la durée prévue des congés dans la collectivité où se situe le centre de leurs intérêts moraux et matériels n'excède pas trente-et-un jours consécutifs ».

Dans sa version antérieure au décret du 2 juillet 2020, cet article disposait : « (…) Lorsque l'intéressé bénéficie de la prise en charge par l'Etat des frais d'un voyage de congé et si les nécessités du service ne s'y opposent pas, une bonification de congé d'une durée maximale de trente jours consécutifs s'ajoute au congé annuel. La durée du congé et celle de la bonification sont consécutives. / (…) ». L’article 9 de ce décret disposait, avant l’entrée en vigueur du décret 2 juillet 2020 : « La durée minimale de service ininterrompue qui ouvre à l'intéressé le droit à un congé bonifié est fixée à trente-six mois. / Toutefois, cette durée est portée à soixante mois pour les personnels exerçant leurs fonctions dans le département d'outre-mer où ils ont leur résidence habituelle. / (…) » et énonce désormais :

« La durée minimale de service ininterrompue qui ouvre à l'intéressé le droit à un congé bonifié est fixée à vingt-quatre mois. / (… ) ». Enfin, aux termes de l’article 26 du décret du 2 juillet 2020 : « A titre transitoire, les magistrats, les fonctionnaires civils de l'Etat, les fonctionnaires territoriaux et les fonctionnaires hospitaliers qui, à la date d'entrée en vigueur du présent décret, remplissent les conditions fixées respectivement à l'article 1er du décret du 20 mars 1978 mentionné ci-dessus, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du présent décret, au deuxième alinéa du 1° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ou au deuxième alinéa du 1° de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée peuvent opter : / 1° Soit pour le bénéfice d'un dernier congé bonifié attribué dans les conditions fixées par les textes réglementaires modifiés par le présent décret, dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du présent décret, et utilisé dans un délai de douze mois à compter de l'ouverture du droit à ce congé bonifié ; / 2° Soit pour l'application immédiate des conditions fixées par ces textes réglementaires dans leur rédaction issue du présent décret ».

Il résulte des dispositions citées au point précédent que, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur du décret du 2 juillet 2020, le décret du 20 mars 1978 permettait aux fonctionnaires de l’État exerçant dans un département d’outre-mer et à ceux dont le lieu de résidence habituelle se trouvait dans un département d’outre-mer et qui exerçaient leurs fonctions en métropole de bénéficier, tous les trente-six mois de service ininterrompus, d’une part, de la prise en charge des frais de voyage aller et retour entre leur lieu d’affectation et leur lieu de résidence habituelle et, d’autre part, d’une bonification de congé d’une durée maximale de trente jours consécutifs s’ajoutant au congé annuel. Pour les personnels exerçant leurs fonctions dans le département d’outre-mer où ils ont leur résidence habituelle, la durée de service ininterrompue était de soixante mois et leurs frais de voyage n’étaient pris en charge qu’à hauteur de 50 %. Le décret du 2 juillet 2020 a réformé le dispositif dit des « congés bonifiés » en prévoyant la prise en charge des frais de voyage des agents tous les vingt-quatre mois de service ininterrompus, tout en supprimant la bonification de congé de trente jours, afin de permettre aux bénéficiaires de regagner moins longtemps mais plus souvent le lieu où ils ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux. Il a également supprimé le bénéfice des congés pour les agents qui ont désormais le centre de leurs intérêts matériels et moraux là où ils sont affectés. Toutefois, les dispositions transitoires prévues par le décret du 2 juillet 2020 permettaient aux bénéficiaires d’opter soit pour l’application immédiate des conditions fixées par les textes réglementaires dans leur rédaction issue du décret, soit pour un dernier congé bonifié attribué dans les conditions fixées par les textes réglementaires modifiés par le décret, dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du décret de 2020.

Pour refuser le congé sollicité, le préfet de Mayotte s’est fondé sur la circonstance que le droit d’option ouvert aux agents par l’article 26 du décret du 2 juillet 2020 n’était pas applicable aux agents qui n’avaient jamais bénéficié d’un congé bonifié avant le 5 juillet 2020, date d’entrée en vigueur du décret de 2 juillet 2020 portant réforme des congés bonifiés dans la fonction publique.

Le préfet de Mayotte fonde son interprétation du texte sur une note du ministre de l’intérieur du 28 juillet 2022. Il ne résulte toutefois pas des dispositions du 1° de l’article 26 du décret du 2 juillet 2020, notamment pas de l’utilisation du terme « dernier », qui signifie qu’il s’agit d’une dernière application du régime de congé bonifié dans sa version alors en voie de disparition, qu’il ait pour but d’exclure du régime les agents remplissant les conditions qui n’auraient jamais fait usage de ce droit jusqu’alors. Il ressort des pièces du dossier que Mme B... remplissait, à la date de la décision attaquée, les conditions d’octroi d’un congé bonifié dans sa version antérieure à la réforme du 5 juillet 2020. La décision attaquée est donc entachée d’une erreur de droit.

Il résulte de ce qui précède que la décision du 20 février 2023 du préfet de Mayotte refusant l’octroi d’un congé bonifié de soixante-cinq jours à Mme B... doit être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen.

Sur les conclusions indemnitaires :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / (…) ».

Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées.

Mme B... ne justifie pas avoir, avant de présenter au tribunal des conclusions tendant au versement d’indemnités ou même en cours d’instance, saisi l’administration d’une réclamation préalable tendant aux mêmes fins. Le contentieux n’étant par suite pas lié, les conclusions visées ci-dessus sont en tout état de cause irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Mme B... n’établit pas avoir pris des jours de congés supplémentaires en compensation du refus de congé bonifié. Il en résulte que les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint au préfet de Mayotte, de lui restituer les jours indûment posés doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 20 février 2023 du préfet de Mayotte prise à l’égard de Mme B... est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B... est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera transmise au ministre d’État, ministre des outre-mer et au préfet de Mayotte en application de l’article R. 751-8 du code de justice administrative.

Délibéré après l’audience du 9 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Khater, présidente,

M. Jégard, premier conseiller,

Mme Lebon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025.

Le rapporteur,

X. JÉGARD

La présidente,

A. KHATER

La greffière,

N. SERHIR

La République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.