Annulment of Special Contribution Due to Irregular Administrative Procedure and Violation of Right to Be Heard

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision du 26 novembre 2020 par laquelle l'Office français de l'immigration et de l'intégration lui a imposé le versement de la somme de 49 500 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail et, à titre subsidiaire, de lui accorder un échéancier de paiement.

Par un jugement n° 2102888 du 7 février 2023, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande regardée comme tendant à l'annulation de la décision du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration du 14 janvier 2021.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 5 avril 2023, M. B, représenté par Me de Brunhoff, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Mayotte du 7 février 2023 ;

2°) d'annuler la décision du 26 novembre 2020 par laquelle l'Office français de l'immigration et de l'intégration lui a imposé le versement de la somme de 49 500 euros au titre de la contribution spéciale à l'article L. 8253-1 du code du travail et, à titre subsidiaire, de lui accorder un échéancier de paiement lui permettant de procéder à des règlements de 300 euros par mois.

Il soutient que :

- sa requête n'est pas tardive et il justifie d'un intérêt à agir ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

- la minute du jugement n'est pas signée ;

- le jugement est insuffisamment motivé ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

- la sanction lui a été infligée au terme d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'a pas reçu le procès-verbal constatant l'infraction ni même été mis en situation de se le procurer.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juillet 2024, l'Office français de l'immigration et de l'intégration conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 12 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 août 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Caroline Gaillard,

- et les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 20 octobre 2020, les services de police ont procédé au contrôle du chantier de construction d'une maison à Chiconi (Mayotte) appartenant à M. A B. Ils ont constaté la présence en action de travail de trois ressortissants comoriens dépourvus de titre les autorisant à travailler en France et non déclarés. Les procès-verbaux d'infraction dressés ont été transmis à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) en application de l'article L. 8271-17 du code du travail. M. B a été invité à présenter ses observations par lettre recommandée en date du 26 novembre 2020 reçue le 4 janvier 2021. Par une décision du 14 janvier 2021, le directeur général de l'OFII a mis à la charge de M. B la somme de 45 000 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail. M. B a demandé au tribunal administratif de Mayotte l'annulation de la lettre du 26 novembre 2020. Il relève appel du jugement par lequel ce tribunal a rejeté sa demande qu'il a requalifiée et regardée comme tendant à l'annulation de la décision du 14 janvier 2021.

Sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance :

2. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la demande de première instance a été enregistrée le 4 août 2021 au greffe du tribunal administratif de Mayotte. Alors que l'OFII n'établit pas plus en appel qu'en première instance que la décision du 14 janvier 2021 aurait été notifiée à M. B, comme il le soutient, le 21 janvier 2021, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande ne peut qu'être écartée.

3. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que M. B a produit la décision du 14 janvier 2021 à l'appui de sa demande devant le tribunal administratif. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que cette décision n'aurait pas été produite en première instance doit être écartée.

4. En troisième lieu, si M. B a saisi le tribunal administratif de Mayotte d'une demande d'annulation de la lettre du 26 novembre 2020, dépourvue de caractère décisoire dès lors qu'elle se borne à inviter l'intéressé à présenter des observations, il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ont requalifié les conclusions de M. B comme dirigées contre la décision du 14 janvier 2021 du directeur général de l'OFII. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la demande de première instance serait irrecevable au motif qu'elle est dirigée contre un acte insusceptible de recours doit être écartée.

5. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 431-2 du code de justice administrative : " Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né de l'exécution d'un contrat. / La signature des requêtes et mémoires par l'un de ces mandataires vaut constitution et élection de domicile chez lui ". Il ressort des pièces du dossier que si la requête devant le tribunal administratif a été déposée sans ministère d'avocat, elle a été régularisée sur ce point en cours d'instance. Par suite, et alors au demeurant que M. B n'avait pas saisi le tribunal administratif de conclusions à fin de décharge, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de présentation de la requête par un ministère d'avocat doit être écartée.

6. Il résulte de ce qui précède que la demande présentée devant le tribunal administratif de Mayotte était recevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 8251-1 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France ". Aux termes de l'article L. 8253-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l'employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, une contribution spéciale.

Le montant de cette contribution spéciale est déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Il est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-12. Ce montant peut être minoré en cas de non-cumul d'infractions ou en cas de paiement spontané par l'employeur des salaires et indemnités dus au salarié étranger non autorisé à travailler mentionné à l'article R. 8252-6. Il est alors, au plus, égal à 2 000 fois ce même taux. () ". Aux termes de l'article L. 8271-17 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : " Outre les agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés à l'article L. 8112-1, les agents et officiers de police judiciaire, les agents de la direction générale des douanes sont compétents pour rechercher et constater, au moyen de procès-verbaux transmis directement au procureur de la République, les infractions aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler et de l'article L. 8251-2 interdisant le recours aux services d'un employeur d'un étranger non autorisé à travailler.

Afin de permettre la liquidation de la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 du présent code et de la contribution forfaitaire mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration reçoit des agents mentionnés au premier alinéa du présent article une copie des procès-verbaux relatifs à ces infractions ". Aux termes de l'article R. 8253-3 du même code, " Au vu des procès-verbaux qui lui sont transmis en application de l'article L. 8271-17, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration indique à l'employeur, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa date de réception par le destinataire, que les dispositions de l'article L. 8253-1 sont susceptibles de lui être appliquées et qu'il peut présenter ses observations dans un délai de quinze jours ".

8. D'une part, si ni les articles L. 8253-1 et suivants du code du travail, ni l'article L. 8271-17 du même code ne prévoient expressément que le procès-verbal constatant l'infraction aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler en France, et fondant le versement de la contribution spéciale, soit communiqué au contrevenant, le respect du principe général des droits de la défense suppose, s'agissant des mesures à caractère de sanction, ainsi d'ailleurs que le précise l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et mise à même de demander la communication des pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus. Par suite, l'Office français de l'immigration et de l'intégration est tenu d'informer l'intéressé de son droit de demander la communication du procès-verbal d'infraction sur la base duquel ont été établis les manquements qui lui sont reprochés.

9. D'autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

10. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 26 novembre 2020, le directeur général de l'OFII a informé M. B qu'il avait été établi par un procès-verbal, dressé par les services de police à la suite d'un contrôle effectué le 20 octobre 2020, qu'il avait employé trois travailleurs démunis de titres les autorisant à exercer une activité salariée, qu'il était susceptible de se voir appliquer la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail et qu'il disposait d'un délai de quinze jours à compter de la réception de cette lettre pour faire valoir ses observations. Toutefois, il ne ressort ni des termes de ce courrier ni ne résulte de l'instruction que M. B aurait été informé de son droit de demander la communication du procès-verbal d'infraction sur la base duquel les manquements reprochés ont été établis. Dans ces conditions, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'il aurait sollicité lui-même la communication de ce procès-verbal ou qu'il lui aurait été communiqué d'office, M. B n'a pas été mis à même de demander les pièces fondant la sanction dont il était susceptible de faire l'objet et a ainsi été privé d'une garantie. Cette irrégularité entache la légalité de la décision du 14 janvier 2021 du directeur général de l'OFII.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué ni les autres moyens dirigés contre la décision contestée, que M. B est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 14 janvier 2021 du directeur général de l'OFII. Il y a lieu d'annuler ce jugement et cette décision.

Sur les frais liés à l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à l'OFII d'une quelconque somme en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 7 février 2023 du tribunal administratif de Mayotte et la décision du 14 janvier 2021 du directeur général de l'OFII sont annulés.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'OFII sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Karine Butéri, présidente,

M. Stéphane Guéguein, président-assesseur,

Mme Caroline Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 septembre 2024.

La rapporteure,

Caroline Gaillard

La présidente,

Karine Butéri

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au ministre du travail et de l'emploi en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.