Constitutional court dismisses appeal against municipal zoning plan regarding water management and environmental impact assessment requirements.

RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

Xe KAMER

nr. 261.760 van 13 december 2024

in de zaak A. 237.792/X-18.282

In zake : 1. P.P.

2. G.V.

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Tom Huygens en Jorn Houvenaeghel kantoor houdend te 9100 Sint-Niklaas Vijfstraten 57

bij wie woonplaats wordt gekozen

tegen :

1. de GEMEENTE ALKEN

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Cies Gysen kantoor houdend te 2800 Mechelen Antwerpsesteenweg 16-18

bij wie woonplaats wordt gekozen 2. het VLAAMSE GEWEST

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Kristien Vanderheiden kantoor houdend te 3000 Leuven Diestsevest 47/001

bij wie woonplaats wordt gekozen

I. Voorwerp van het beroep

1. Het beroep, ingesteld op 28 november 2022, strekt tot de nietigverklaring van het besluit van de gemeenteraad van de gemeente Alken van 4

augustus 2022 houdende de definitieve vaststelling van het gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Sport- en recreatievelden’, alsook van de beslissing van de dienst Milieueffectrapportage van het departement Omgeving van de Vlaamse overheid van 1 juli 2020 dat voor dit gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan geen planmilieueffectrapport moet worden opgesteld en van de beslissing van het team Milieueffectrapportage van de Vlaamse overheid van 12 maart 2021 dat voor het

X-18.282-1/49

gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan geen planmilieueffectrapport moet worden opgemaakt.

II. Verloop van de rechtspleging

2. De verwerende partijen hebben een memorie van antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord ingediend.

Eerste auditeur Tom De Waele heeft een verslag opgesteld.

De verwerende partijen hebben een verzoek tot voortzetting van het geding en een laatste memorie ingediend. De verzoekende partijen hebben een laatste memorie ingediend.

De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 29 november 2024.

Staatsraad Stephan De Taeye heeft verslag uitgebracht.

Advocaat Jorn Houvenaeghel, die verschijnt voor de verzoekende partijen, advocaat Wouter Poulmans, die loco advocaat Cies Gysen verschijnt voor de eerste verwerende partij, en advocaat Jutte Nijs, die loco advocaat Kristien Vanderheiden verschijnt voor de tweede verwerende partij, zijn gehoord.

Eerste auditeur Tom De Waele heeft een met dit arrest eensluidend advies gegeven.

Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.

X-18.282-2/49

III. Feiten

3.1. In 2017 fuseren in de Limburgse gemeente Alken de drie voetbalverenigingen Koninklijke Waterkant Sporting Alken (Alken centrum), VCT Terkoest (Terkoest) en Eendracht Sint-Joris Alken (Sint-Joris), tot KFC

Alken.

De fusie biedt de kans om de werking van de voetbalinfrastructuur te optimaliseren. Er wordt beslist om op zoek te gaan naar een nieuwe vestigingsplaats voor de fusieclub en daar te investeren in een modernere voetbalinfrastructuur. Finaal valt de keuze op de locatie Broosveld, gelegen langs de gewestweg N80 en achter de woonbebouwing langs de Stationsstraat (op het plan hierna benaderend aangegeven met een zwarte pijl):

3.2.1. Op 14 juni 2017 vindt een startoverleg plaats over het voorgenomen gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Sport- en recreatievelden’ van de gemeente Alken (hierna: het gemeentelijk RUP). Het gemeentelijk RUP

omvat de deelplannen ‘Broosveld’, ‘Terkoest’, ‘St.-Joris’ en ‘Vallei van de Herk’.

X-18.282-3/49

3.2.2. De doelstellingen van het gemeentelijk RUP worden in de toelichtingsnota bij dit plan als volgt omschreven:

“Het ruimtelijke uitvoeringsplan (RUP) heeft als doelstelling om de ontwikkeling van een voetbalsite voor de nieuwe fusieclub mogelijk te maken.

Het RUP omvat echter verschillende deelplannen. De deelplannen houden onderling verband, in die zin dat het samenbrengen van de voetbalactiviteiten op één locatie leidt tot het vrijkomen van huidige voetbalsites i.f.v. andere ontwikkelingen. Bijkomend moet – omdat ‘herbevestigd agrarisch gebied’ wordt herbestemd i.f.v. de nieuwe voetbalsite – dit planologisch gecompenseerd worden.

Elk deelplan zal uiteindelijk op zich een eigen doel hebben: voetbalsite voor de nieuwe fusieclub, herontwikkeling van een vrijgekomen locatie, planologische compensatie door aansnijden van herbevestigd agrarisch gebied.”

3.2.3. Nog in de toelichtingsnota wordt met betrekking tot het masterplan “Alken Valley 2020”, goedgekeurd door de gemeenteraad van de gemeente Alken op 21 december 2017, onder meer gesteld:

“Masterplan Alken Valley 2020

Het masterplan Alken Valley 2020 geeft uitvoering aan de bindende bepaling 36 van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan: ‘De gemeente stelt een ontwikkelingsplan op voor een kwalitatieve ontwikkeling en inrichting van het recreatiedomein de Alk als recreatie-‘park’’.

Doelstelling is om […] de aantrekkelijkheid van De Alk als bovenlokale recreatiepool te consolideren en de relatie met het centrum van Alken te versterken. Zo wordt ook het draagvlak voor handel en horeca in het centrum van Alken vergroot. Om meer recreanten aan te trekken moet een unieke beleving geboden worden.

Tegelijkertijd wordt de huidige waterproblematiek aangepakt door een kader te scheppen voor een verbeterde structuur van de waterlopen en verhoogde waterbergingscapaciteit, en door bedreigingen op te heffen en waar nodig de ontwikkelingsmogelijkheden (bebouwing, verharding)

hiertoe te beperken.

Het masterplan wil de aansluiting tussen het sport- en recreatiedomein en de Herkvallei waarin het gelegen is opzoeken, en de aanwezigheid van deze unieke landschappelijke context beter benutten. Dit, om niet alleen de identiteit en de verblijfskwaliteit, maar ook de ecologische waarde van het projectgebied uit te bouwen. Het sport- en recreatiedomein wordt zo verruimd tot valleipark, waarin de belevingswaarde gestoeld is op het bestaande valleilandschap. Door, naast het sport- en recreatief programma,

X-18.282-4/49

ruimte te bieden aan een streekeigen, extensief beheerde vallei-habitat onderscheidt het valleipark zich tot een unicum in de streek.

De uitbouw van een valleipark biedt mogelijkheden voor het verbeteren van het watersysteem van de regio. Er wordt gewerkt aan de waterkwaliteit en de ecologische waarde van de Herk en de Kleine Herk. Via het projectgebied kan aansluiting gemaakt worden met de Bengelbeemd en de Mombeekvallei ten noorden en met het Natuurreservaat De Herkvallei ten zuiden. Zo ontstaan er, behalve een aaneengesloten ecologische corridor, ook nieuwe mogelijkheden op vlak van natuurbeleving en -educatie.

Op mesoschaal kan het valleipark een belangrijke functie als waterretentiebekken opnemen. Er wordt opnieuw ruimte gegeven aan de beken (openleggen, hermeandering). Er worden, behalve meerdere vijvers en poelen, ook enkele onverharde programma-onderdelen van het park overstroombaar aangelegd. Verharding en bebouwing wordt vermeden in de stukken die als ‘signaalgebied’ zijn gekend. De aanwezigheid van water wordt zichtbaar, hoorbaar en voelbaar gemaakt. Daarom wordt water, doorheen het hele […] projectgebied, behalve als landschappelijk inrichtingselement ook zoveel als mogelijk ingezet als speel- en educatief element.

De herstructurering tot een uniek vallei landschap gaat samen met enkele gerichte ingrepen in het programma.

Een aantal plekken worden momenteel reeds intensief gebruikt en behouden dus in eerste instantie hun huidige invulling: de tennisclub met het clubhuis van de pagclub en de wielerclub, de atletiekpiste met sportzaal ’T ABC (tafeltennis, atletiek, boogschieten, curve bowls) , de visvijver, de manege. Andere functies krijgen een facelift, worden uitgebreid met een hedendaagse invulling of krijgen een nieuwe omkadering: de speeltuin, het verkeerspark, de visvijver, ...:

- De speeltuin is in het huidige sport- en recreatiedomein een belangrijke publiekstrekker die in het masterplan verder uitgebouwd wordt. De aantrekkelijkheid van spelen in het valleipark wordt met het masterplan geïntensiveerd door natuurlijke speelelementen doorheen het hele park toe te voegen. Spelen wordt gethematiseerd uitgebreid rond het thema ‘water’ (roeivijver, waterspeeltuin, avontuurlijk spelen, interactieve educatie rond water).

- Het huidige programma op de site De Molen wordt bijgesteld zodat De Molen kan worden uitgebouwd tot een bovenlokaal bezoekerscentrum. De Molen wordt het vertrekpunt van natuurexploraties, wandelingen en fietstochten in het valleipark en/of in de ruimere omgeving. Het huidige programma op de site De Molen wordt bijgesteld zodat De Molen kan worden uitgebouwd tot een bovenlokaal bezoekerscentrum. De Molen wordt het vertrekpunt van natuurexploraties, wandelingen en fietstochten in het valleipark en/of in de ruimere omgeving.

- De chiro (nu in site De Molen) worden gehuisvest in een nieuw chiroheem ter hoogte van de zuidelijke toegangspoort van het valleipark (omgeving manege / Rijdreef).

- Het verkeerspark in het sport- en recreatiedomein De Alk is zowel voor scholen als voor particuliere bezoekers een belangrijke bovenlokale aantrekkingspool. De huidige infrastructuur is echter verouderd. Met het

X-18.282-5/49

masterplan wordt het voor scholen op uitstap mogelijk om verkeerslessen te organiseren in het educatief centrum in De Molen en te oefenen in een hedendaags, aantrekkelijk verkeerspark. Het masterplan voorziet hiervoor in drie verschillende, maar aaneen te sluiten terreinen waar er op verschillende manieren met verkeersopvoeding kan worden omgegaan: een oefenterrein voor jonge fietsers (op warme dagen te transformeren tot een waterspeelplein), formele verkeerslessen ter hoogte van de sporthal, het zuidelijke deel van het verkeerspark dat de huidige roeivijver vervangt met een combinatie van twee programma’s nl. een natuurlijke waterzuiveringsinstallatie met verschillende kleine poelen en vijvers, anderzijds een padenstructuur waar kinderen met fietsen en gocarts vrij kunnen spelen en ‘doortrappen’.

Dit deel functioneert als een uitbreiding van de speeltuin voor iets oudere kinderen, waar er ook plaats is voor interactie met water, bv. een picknickhoek, speeloevers of zelfs een speelvijver.”

En nog:

“De Alk wordt in het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan van de gemeente Alken aangeduid als te (her)ontwikkelen recreatiedomein op (boven)lokaal niveau. Dit werd nadien concreter uitgewerkt in het masterplan Alken Valley 2020. Daaruit blijkt dat de delen recreatiegebied, die herbestemd worden in voorliggend deelplan Vallei van de Herk, geen rol krijgen in de (her)ontwikkeling van het recreatiedomein.”

Luidens de toelichtingsnota wordt “[t]er uitvoering van het masterplan […] o.a. een RUP opgemaakt (versie voorontwerp – scopingsnota september 2019). In dit RUP wordt voor het recreatiegebied een onderscheid gemaakt in zones voor groen en recreatie enerzijds en zones voor groen, waterbeheer en recreatie anderzijds.”

3.3. Op 18 april 2018 keurt het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Alken de startnota met betrekking tot het gemeentelijk RUP goed. Van 1 mei 2019 tot 30 juni 2019 vindt een publieke consultatie plaats tijdens welke de start- en procesnota kan geraadpleegd worden en het advies van meerdere adviesinstanties wordt ingewonnen.

3.4.1. Naar aanleiding van de ingediende inspraakreacties laat de gemeente Alken in november 2019 door het studiebureau Ecotoop een onderzoeksnota (hierna: de studie van Ecotoop van november 2019) opmaken. In

X-18.282-6/49

die studie wordt onder meer het aspect water onderzocht. De studie van Ecotoop van november 2019 gaat daarbij uit van een aanvankelijke locatie van het deelplan ‘Broosveld’ (op de volgende afbeelding rood omrand), die later in de planprocedure in zuidoostelijke richting zal worden verplaatst (studie van Ecotoop van november 2019, figuur 13. Potentieel overstroombare gebieden):

De eerste verwerende partij geeft in haar memorie van antwoord naast de (oude) locatie van het deelgebied (rood) ook nog het ganse onderzoeksgebied (groen omrand) van de studie van Ecotoop van november 2019

weer:

X-18.282-7/49

3.5. Op grond van de scopingnota (versie februari 2020) beslist de dienst Milieueffectrapportage (dienst Mer) van de Vlaamse overheid op 1 juli 2020

dat voor het voorgenomen gemeentelijk RUP geen planmilieueffectrapport (plan-MER) moet worden opgemaakt.

Dit is de tweede bestreden beslissing.

3.6. Op 26 augustus 2020 vindt een plenaire vergadering over een eerste voorontwerp van het gemeentelijk RUP plaats.

3.7. Op 24 februari 2021 vindt een plenaire vergadering over een tweede voorontwerp van het gemeentelijk RUP plaats.

3.8. Op 12 maart 2021 beslist het team Mer (vroeger dienst Mer) op basis van een gewijzigde scopingnota (versie maart 2021) dat er geen plan-MER

voor het voorgenomen gemeentelijk RUP moet worden opgesteld.

Dit is de derde bestreden beslissing.

X-18.282-8/49

3.9. Op 25 maart 2021 stelt de gemeenteraad van de gemeente Alken het ontwerp van het gemeentelijk RUP voorlopig vast.

3.10. Van 3 mei 2021 tot en met 1 juli 2021 vindt een openbaar onderzoek over het ontwerp van het gemeentelijk RUP plaats. Onder anderen de verzoekende partijen dienen een bezwaarschrift in.

3.11. Op 25 augustus 2021 verleent de gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening (hierna: de Gecoro) van de gemeente Alken een voorwaardelijk gunstig advies over het ontwerp van het gemeentelijk RUP.

3.12. Met een besluit van 25 november 2021 stelt de gemeenteraad van Alken het gemeentelijk RUP definitief vast.

3.13. Met een besluit van 13 januari 2022 schorst de bevoegde Vlaamse minister het voormelde besluit van 25 november 2021. Dit schorsingsbesluit is als volgt gemotiveerd:

“Motivering De gemeenteraadsbeslissing met betrekking tot de definitieve vaststelling van het ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Sport- en Recreatievelden’ van 25 november 2021 geeft aan dat het advies van de GECORO wordt gevolgd en volgt de daaraan toegevoegde behandeling van de bezwaren.

De gemeenteraad verwijst daarbij o.m. naar enkele aanpassingen die werden doorgevoerd aan het RUP naar aanleiding van dat advies. In diverse bezwaren naar aanleiding van het openbaar onderzoek wordt gewezen op de zeer natte zones van het plangebied, de onmogelijkheid tot infiltratie, de bijkomende druk door de geplande verhardingen, bebouwing én de aanleg van kunstgrasvelden, met risico op bijkomende wateroverlast.

Diverse bezwaren geven aan dat de aanleg van wadi’s de waterproblematiek onvoldoende zullen oplossen gezien de lage infiltratiecapaciteit van het plangebied en het verlies aan waterbergend vermogen ingevolge de geplande inrichting.

In de toelichtingsnota bij het ruimtelijk uitvoeringsplan wordt verwezen naar wateroverlast ten gevolge van afstroming van hoger gelegen velden en de beperkte infiltratiecapaciteit van het plangebied. In haar advies heeft de GECORO ook uitdrukkelijk verwezen naar de waterproblematiek en de vraag gesteld of de wadi’s voldoende garantie bieden voor de opvang van het hemelwater.

X-18.282-9/49

Bij de behandeling van de bezwaren met betrekking tot de waterhuishouding en de watertoets inzake het deelplan ‘Broosveld’ heeft de GECORO en vervolgens de gemeenteraad zich beperkt tot een verwijzing naar een (bijkomend) ecologisch onderzoek ‘op basis van kaartmateriaal, terreinwaarneming en bodemboringen’ en de toelichtingsnota bij het ruimtelijk uitvoeringsplan. In die toelichtingsnota wordt onder ‘7.1.9.4 Effecten op het watersysteem’ een deel van dat onderzoek overgenomen, waarbij ook de voorgestelde aanbevelingen voor optimalisatie van het plan/het project worden opgesomd. Hierbij wordt ook verwezen naar het advies van de VMM naar aanleiding van de startnota en de daarin geformuleerde aanbevelingen inzake infiltratie en buffering.

De stedenbouwkundige voorschriften van het deelplan ‘Broosveld’ laten binnen artikel 1.1 ‘Recreatiegebied’ en artikel 1.2 ‘Zone voor recreatie en parking’ bijkomende verhardingen en bebouwing toe. Hieromtrent worden slechts minimale voorwaarden opgenomen inzake oppervlakte, doorlatend karakter en groendaken. Eveneens wordt vastgesteld dat binnen de ‘Zone voor groenbuffer’ (art. 1.3) bijkomende verhardingen en constructies zijn toegelaten en dat 2/3 van die zone moet ingericht worden als groenstrook.

Op geen enkele wijze wordt aangetoond dat binnen deze zone voldoende ruimte beschikbaar zal blijven om de noodzakelijke wadi’s en waterbuffering op te vangen, zoals voorgeschreven in het advies van de VMM.

De plannende overheid lijkt ervan uit te gaan dat het gevoerde ecologisch onderzoek voldoende garanties biedt om bijkomende wateroverlast te voorkomen. De plannende overheid heeft hierbij evenwel nagelaten in concreto te oordelen omtrent de bezwaren. De aanbevelingen van het ecologisch onderzoek werden niet allemaal vertaald in de voorschriften.

Ook de aanbevelingen en opmerkingen van het advies van de VMM

werden niet of onvoldoende opgenomen in de Stedenbouwkundige voorschriften.

Bijgevolg dient geoordeeld te worden dat onvoldoende maatregelen worden opgenomen in de stedenbouwkundige voorschriften om de schadelijke effecten van het voorgenomen plan of project te vermijden of te milderen. Het louter doorschuiven van de watertoets naar het projectniveau door een ‘waterstudie’ op te leggen in kader van concrete vergunningsaanvragen is strijdig met de direct werkende norm zoals opgenomen in het Decreet Integraal Waterbeleid, gecoördineerd op 15 juni 2018, en geeft daarom aanleiding tot schorsing van voormeld gemeentelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Sport- en Recreatievelden’.”

3.14. Met een besluit van 31 maart 2022 stelt de gemeenteraad van de gemeente Alken een aangepast gemeentelijk RUP opnieuw definitief vast.

In de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP wordt met betrekking tot het deelplan ‘Broosveld’ de volgende effectbeoordeling inzake het aspect water vermeld:

X-18.282-10/49

“7.1.9.4 Effecten op het watersysteem Kenmerken van de omgeving

- Mogelijk overstromingsgevoelig gebied nabij het plangebied, klein deel aan de zuidzijde in het plangebied - Geen effectief overstromingsgevoeliggebied in of vlak bij het plangebied - Waterloop met overstromingsgevoelig gebied aan de overzijde van de Expressweg (N80)

In inspraakreacties n.a.v. de startnota wordt aangehaald dat het plangebied waterziek is. N.a.v. bijkomend ecologisch onderzoek werd ook de waterhuishouding van het gebied nader onderzocht op basis van kaartmateriaal, terreinwaarneming en bodemboringen verspreid in het gebied. Dit onderzoek concludeert dat het onderzoeksgebied gelegen is op een zandlemige bodem. De bodem kan worden omschreven als vochtig tot nat (in een beperkt aantal zones). De echt natte zones zijn beperkt tot de zone rond de twee zuidelijk gelegen waterpartijen en in iets mindere mate een dwarsgracht doorheen de maisakker. De gleyverschijnselen in het projectgebied tonen aan dat de grondwatertafel schommelt tussen de 70 cm en 30 cm diepte. De meest uitgesproken gleyverschijnselen bevinden zich dieper dan 50 cm. De plassen water die aan het projectgebied aanwezig zijn na regenval zijn het gevolg van de slechte infiltratie van regenwater door de kenmerken van de leembodems. Er zijn geen kwelzones in het gebied waargenomen. Door het natuurlijke reliëf is er een duidelijke waterscheiding tussen het plangebied en de Lokerstraat, zodat er geen bijkomend afstromend water vanuit de voetbalsite richting Lokerstraat kan lopen.

Het bijkomend ecologisch onderzoek omvat een aantal aanbevelingen voor de optimalisatie van het plan/het project:

- Het moet steeds de ambitie zijn om de oppervlakte verharding tot een minimaal te beperken. Regenwater ter plaatse laten infiltreren is essentieel in de strijd tegen zowel droogte als wateroverlast.

Waterdoorlatende verhardingen zoals kiezel lijken vaak een aantrekkelijke optie. Toch is dit niet aangewezen. De bestrijding van onkruiden (die onvermijdelijk opduiken op kiezel) met pesticiden is decretaal verboden in de openbare ruimte. Ook sportinfrastructuur valt

X-18.282-11/49

onder deze regelgeving. Er zijn twee opties om dit probleem op te lossen:

- waterdoorlatende, groene verhardingen - niet-waterdoorlatende verhardingen met afvoer naar lokale infiltratievoorziening (wadi)

- Gebouwen die worden opgetrokken op de projectsite kunnen best worden ingericht met groendaken.

- Het is belangrijk om het afstromende regen[w]ater van de verhardingen en de voetbalvelden (eventueel met drainage) maximaal lokaal te verwerken. Wadi’s zorgen ervoor dat regenwater lokaal gebufferd wordt en de tijd krijgt om te infiltreren.

De voorschriften voorzien dat verhardingen moeten beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke en ondoorlatend mogen zijn mits wordt voorzien in voldoende buffercapaciteit d.m.v. wadi’s, dat daken met een oppervlakte van 40m² of meer als groendak moeten worden aangelegd en dat maatregelen inzake waterhuishouding (bv. wadi’s) in alle bestemmingszones mogelijk zijn.

Uit het advies van de provinciale dienst Water en Domeinen n.a.v. de startnota, worden volgende aanbevelingen geformuleerd:

- Aangezien de plaatselijke situatie (infiltratiecapaciteit PDF document ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.261.760