ECLI:BE:RVSCE:2022:ARR.254.780 · Conseil d'État

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

LE PRÉSIDENT DE LA VIIIe CHAMBRE SIÉGEANT EN RÉFÉRÉ

A R R ÊT

no 254.780 du 18 octobre 2022

A. 236.895/VIII-12.016

En cause : BOULLE Fanette, ayant élu domicile chez Me Nathalie TISON, avocat, rue Jules Destrée 72

6001 Marcinelle, contre :

l’État belge, représenté par le ministre des Finances.

I. Objet de la requête

Par une requête introduite le 26 juillet 2022, Fanette Boulle demande, d’une part, la suspension de l’exécution de :

« - la décision du 25 mai 2022 prise par le Service public fédéral des Finances –

P&O Statut – […] aux termes de laquelle la mention d’évaluation “Insuffisant”

attribuée par [C. V.] et contresignée par [F. B.] pour la période du 13 mai 2021

au 3 décembre 2021 devient définitive.

- l’arrêté du 27 juin 2022 pris par le Service public fédéral des Finances – P&O

Statut – […] aux termes duquel [elle] est démise d’office et sans préavis de sa fonction, pour inaptitude professionnelle définitivement constatée, à partir du 1er juillet 2022 »

et, d’autre part, l’annulation de ces mêmes actes.

II. Procédure

La note d’observations et le dossier administratif ont été déposés.

Mme Claudine Mertes, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 de l’arrêté royal du 5 décembre 1991 ‘déterminant la procédure en référé devant le Conseil d’État’.

Par une ordonnance du 14 septembre 2022, l’affaire a été fixée à l’audience du 14 octobre 2022 et le rapport a été notifié aux parties.

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M. Luc Detroux, président de chambre, a exposé son rapport.

Me Gwenaëlle Ricci, loco Me Nathalie Tison, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et M. Eric De Plaen, attaché, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.

Mme Claudine Mertes, premier auditeur au Conseil d’État, a été entendue en son avis conforme.

Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Faits

1. La requérante intègre le service public fédéral Finances en novembre 2011. Elle accède à la fonction d’attaché le 1er novembre 2018 (agent statutaire de niveau A). Elle exerce ses activités au sein de l’administration générale Douanes et Accises, service OR (Opsporingen/Recherche) de Mons.

2. Elle obtient, pour les périodes d’évaluation antérieures au 1er novembre 2018, ainsi que pour la période du 1er novembre 2018 au 30 avril 2019, la mention « répond aux attentes ».

Pour la période du 1er mai 2019 au 31 décembre 2019, la mention « à améliorer » lui est attribuée. Cette mention n’est pas contestée par la requérante.

3. Pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020, la mention « insuffisant » lui est attribuée, mention confirmée par la commission interdépartementale de recours en son avis du 21 avril 2021. Cette mention ne fait pas l’objet d’un recours au Conseil d’État.

4. Le cycle d’évaluation 2021 s’ouvre par un entretien de fonction en date du 31 mai 2021, dont le rapport est signé par la requérante et son supérieur hiérarchique respectivement les 4 et 7 juin 2021.

5. Le 31 mai 2021 toujours, est initié entre les intéressés l’entretien de planification, dont le rapport est signé respectivement aux mêmes dates.

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6. À la suite d’une remarque formulée par la requérante lors de cet entretien, le rapport d’entretien de planification est adapté le 7 juin 2021 et signé les 22 juin par la requérante et le 12 août suivant par le supérieur hiérarchique.

7. Un premier entretien de fonctionnement a lieu le 7 septembre 2021, après que le supérieur hiérarchique a ajouté des annexes dans Crescendo. Le rapport de cet entretien est signé le 16 novembre 2021.

8. Un second entretien de fonctionnement a lieu le 25 novembre 2021, après ajout de diverses pièces par le supérieur hiérarchique. Le rapport de cet entretien de fonctionnement est signé les 9 et 15 décembre 2021.

9. Le 15 décembre 2021, après ajout d’annexes par le supérieur hiérarchique, est tenu l’entretien d’évaluation clôturant le cycle d’évaluation 2021. Le rapport de l’entretien, signé les 16, 20 et 28 décembre 2021, se solde à nouveau par la mention « insuffisant ».

10. Un courriel est adressé le 20 décembre 2021 à la requérante, pour notification de la mention d’évaluation lui attribuée, mentionnant le recours possible contre cette mention.

11. Par un courriel du 28 décembre 2021, la requérante forme entre les mains du président du comité de direction, un recours contre son évaluation. Il lui en est accusé réception par courriel du service d’encadrement Personnel & Organisation (ci-après : le service P&O) le 4 janvier 2022.

12. Les 4 et 5 janvier 2022, le service P&O transmet le recours et le dossier individuel d’évaluation à la commission interdépartementale de recours en matière d’évaluation.

13. Le 22 février 2022, cette commission informe la partie adverse de la fixation de l’audience au 17 mars 2022. Le service P&O en avise les supérieurs hiérarchiques de la requérante par un courriel du 2 mars 2022.

14. À la demande du conseil de la requérante, la commission interdépartementale de recours reporte son audience au 21 avril 2022. Le service P&O

en informe les supérieurs hiérarchiques de la requérante par un courriel du 23 mars 2022.

15. La requérante sollicite, par la voie de son conseil, une nouvelle remise. La commission, après avoir attiré son attention sur l’article 30 de l’arrêté royal

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du 24 septembre 2013 ‘relatif à l’évaluation dans la fonction publique fédérale’, rend son avis en date du 21 avril 2022 et propose de maintenir la mention « insuffisant ».

Cet avis est notifié au service P&O, par un courriel du 3 mai 2022.

16. Par un courrier recommandé du 25 mai 2022, réceptionné le 2 juin 2021, le président du comité de direction confirme à la requérante qu’en application de l’article 32, alinéa 2, de l’arrêté royal du 24 septembre 2013, la mention attribuée est devenue définitive. Les voies de recours sont précisées.

Il s’agit du premier acte attaqué.

17. La notification lui est également communiquée par les soins du service P&O par un courriel du 30 mai 2022.

18. Dès lors que la requérante a recueilli deux fois la mention « insuffisant » lors de ses évaluations des trois dernières années, le président du comité de direction transmet, en exécution de l’article 34 de l’arrêté royal du 24 septembre 2013, une proposition de démission pour inaptitude professionnelle au ministre, en date du 21 juin 2022.

19. L’arrêté royal de démission est signé le 27 juin 2022.

Il s’agit du second acte attaqué.

Il est notifié par un courrier recommandé du 30 juin 2022. L’avis de suivi Track & Trace mentionne sa remise en date du 4 juillet 2022.

20. Par un courrier recommandé distinct du 30 juin 2022 également, le service P&O adresse à la requérante les documents sociaux consécutifs à la démission. L’avis de suivi Track & Trace mentionne la remise du pli en date du 6

juillet 2022.

21. Par un courriel du 30 juin 2022 toujours, le service P&O adresse en outre à la requérante copie de la notification du second acte attaqué.

IV. Conditions de la suspension

Conformément à l’article 17, § 1er, alinéa 2, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux

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susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision.

V. Premier moyen

V.1. Thèse de la partie requérante

Le premier moyen est pris de la violation de l’arrêté royal du 24

septembre 2013 ‘relatif à l’évaluation dans la fonction publique fédérale’ et notamment de l’article 30, §§ 1er et 2, du principe audi alteram partem, du principe des droits de la défense, du principe de précaution, du principe de légitime confiance et de l’erreur d’appréciation.

Dans une première branche, après avoir rappelé l’article 30, §§ 1er et 2 de l’arrêté royal du 24 septembre 2013, elle indique que la partie adverse a estimé qu’elle n’avait répondu ni à la première ni à la seconde convocation et a statué sur le recours sur la base du seul dossier d’évaluation.

Elle soutient qu’elle a pourtant répondu à la première ainsi qu’à la seconde convocation puisqu’elle a indiqué, s’agissant de la première convocation, que son conseil était retenu à une audience et ne disposait pas de son dossier d’évaluation et a demandé le report de l’audience ainsi que l’envoi du dossier d’évaluation.

S’agissant de la seconde convocation, elle souligne qu’elle a fourni des certificats médicaux dont il résulte qu’elle est atteinte d’une maladie grave et sérieuse et qu’elle était incapable de se déplacer, de travailler et de préparer utilement ses moyens de défense de sorte qu’un report d’audition aurait dû être prévu. Elle se réfère sur ce point à des arrêts du Conseil d’État (arrêts n° 83.511 du 17 novembre 1999, n° 188.520 du 4

décembre 2008, n° 66.743 du 11 juin 1997, n° 115.347 du 31 janvier 2003 et n°

80.607 du 2 juin 1999).

Elle explique qu’elle a sollicité une troisième convocation à laquelle la partie adverse n’a nullement répondu. Elle ajoute qu’elle a appris qu’elle ne pourrait en bénéficier en recevant l’avis de la commission interdépartementale de recours.

Dans une seconde branche, elle allègue qu’elle a littéralement répondu à la première ainsi qu’à la deuxième convocation et qu’il est donc totalement erroné d’affirmer qu’elle n’a pas répondu aux convocations de sorte qu’une erreur manifeste d’appréciation a été commise dans le chef de la partie adverse.

V.2. Appréciation

Le principe général de droit audi alteram partem implique que l’agent qui

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risque d’encourir une mesure grave en raison d’une appréciation négative de son comportement en soit préalablement informé et puisse faire valoir utilement ses observations. À moins qu’une disposition légale ou réglementaire ne le prévoie, ce principe ne contraint cependant pas l’autorité administrative à procéder à l’audition de vive voix des arguments présentés par l’agent. Il suffit qu’il ait pu le faire par écrit.

Par ailleurs, l’article 30 de l’arrêté royal du 24 septembre 2013 précité dispose :

« § 1er. Le membre du personnel comparaît en personne ; il peut se faire assister par la personne de son choix ; il ne peut pas se faire représenter.

Le défenseur ne peut faire partie, à aucun titre, de la commission de recours.

§ 2. La commission de recours délibère sans entendre le membre du personnel, sur la base du seul dossier d’évaluation, lorsque le membre du personnel n’a pas répondu à la première ni à la deuxième convocation.

§ 3. L’absence de l’évaluateur n’empêche pas la commission de recours de délibérer.

§ 4. Le Ministre de la Fonction publique établit un règlement d’ordre intérieur commun à toutes les commissions ».

Cette disposition permet donc au membre du personnel de faire valoir ses arguments lors d’une audition par la commission de recours, en prévoyant toutefois que la commission délibère à l’issue d’une seconde convocation restée sans réponse.

Dès lors, à la suite de deux convocations n’ayant pu aboutir à une audition effective de l’agent, la commission de recours n’est plus tenue de procéder à une audition et doit délibérer sans entendre l’agent. L’objectif de la disposition étant de toute évidence d’éviter les remises successives qui empêcheraient la commission de délibérer sans retard, les mots « le membre du personnel n’a pas répondu à la première ni à la deuxième convocation », visent l’hypothèse du membre du personnel qui, quel qu’en soit le motif, ne s’est pas présenté à la suite d’une première convocation, a été convoqué une seconde fois et ne s’est pas présenté non plus à la suite de cette seconde convocation.

En l’espèce, la requérante a été convoquée une première fois à une audition fixée le 17 mars 2022 devant la commission de recours par un courriel du 22 février 2022. Cette convocation attirait son attention sur l’article 30, §§ 1er et 2, de l’arrêté royal précité et sur l’article 2 de l’arrêté ministériel du 13 janvier 2016

‘établissant le règlement d’ordre intérieur commun des commissions de recours en matière d’évaluation’ selon lequel « l’évalué communique son éventuelle motivation écrite, voire pièces complémentaires au dossier transmis, au plus tard le cinquième jour ouvrable qui précède la date d’audience. Il communique, dans le même temps, les

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éléments susmentionnés à l’autre partie invitée à être entendue ».

Par un courriel du 10 mars 2022, le conseil de la requérante indique à la commission de recours ce qui suit :

« […]

Il y a lieu de reporter l’audition prévue ce jeudi 17 courant dans la mesure où :

o Je suis retenue à une audience et ne peut en conséquence être présente ;

o Il y a également lieu de reporter ladite audition pour que je puisse prendre connaissance de l’ensemble du dossier ainsi que les pièces sollicitées ci-après, d’une part, et que je puisse […] préparer adéquatement et efficacement avec ma cliente son audition, d’autre part.

Par ailleurs, ma cliente est pour l’heure en incapacité de travail et son état de santé actuel rend plus difficile pour l’heure la concertation avec cette dernière.

[…]

Je vous remercie également de bien vouloir veiller à prévoir un délai raisonnable à partir de la communication des documents sollicités ».

Le 11 mars 2022, la commission de recours accuse réception du courriel précité et envoie le dossier au conseil de la requérante.

La requérante est convoquée une seconde fois, le 22 mars 2022, à une audience fixée le 21 avril 2022.

Par un courriel du 14 avril 2022, le conseil de la requérante fait état de ce qui suit à la commission de recours :

« Ma cliente est convoquée ce jeudi 21 avril prochain à 13h00.

Toutefois, celle-ci se trouve actuellement en incapacité de travailler, de se déplacer et de préparer utilement ses moyens de défense (voy. certificat médical du Docteur [S.]).

En effet, Madame BOULLE a une maladie rénale chronique et endure actuellement un traitement lourd qui nécessite impérativement du repos tant physiquement que psychologiquement (voy. rapport de consultation du Docteur [H.]).

La situation médicale de ma cliente se dégradant constamment, elle commencera les dialyses très prochainement.

[…] ».

Par un courriel du 19 avril 2022, la commission accuse réception du courriel précité et rappelle au conseil de la requérante l’article 30 de l’arrêté royal du 24 septembre 2013.

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Le 20 avril 2022, le conseil de la requérante répond ce qui suit :

« […]

La convocation adressée pour l’audition fixée le 21 courant étant comme vous le précisez la seconde convocation, l’article 30 précité ne peut être mis en œuvre.

Ma cliente devra donc être reconvoquée prochainement à l’issue de sa période d’incapacité actuelle.

Au surplus, la situation actuelle procède d’un cas de force majeure vu son état de santé particulièrement lourd suivi et à suivre.

[…] ».

Il ressort de ce qui précède que le dossier complet a été transmis au conseil de la requérante dès le 22 mars 2022. La requérante et son conseil disposaient donc de presqu’un mois pour établir une défense et, à défaut de pouvoir comparaître en personne, pour rédiger et envoyer leurs arguments par écrit à la commission de recours. Cette faculté avait d’ailleurs été évoquée par la commission dans son courriel du 22 février 2022. Force est donc de constater que la requérante a bien eu le temps et la possibilité de faire valoir ses arguments par écrit dans un délai raisonnable et qu’elle n’a pas usé de cette faculté. Si les certificats produits indiquent qu’elle ne peut pas se déplacer à des audiences et a besoin de repos physique et psychique, ils ne démontrent pas qu’elle était dans l’impossibilité, avec l’aide de son conseil, de faire valoir ses observations par écrit.

Au surplus, il ressort du courriel envoyé le 20 avril 2022 à la commission par le conseil de la requérante qu’elle sollicite un report à l’issue de sa période d’incapacité actuelle, soit après le 31 décembre 2022. Face à une telle demande, la commission n’aurait pas pu valablement considérer qu’il lui était possible de procéder à une audition dans un délai raisonnable.

Le principe audi alteram partem n’a donc pas été méconnu.

Le premier moyen n’est pas sérieux.

VI. Deuxième moyen

VI.1. Thèse de la partie requérante

Le deuxième moyen est pris de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 ‘relative à la motivation formelle des actes administratifs’, de l’arrêté royal du 24 septembre 2013 ‘relatif à l’évaluation dans la fonction publique fédérale’, du principe de motivation adéquate et du principe d’impartialité, ainsi que de l’erreur

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manifeste d’appréciation

La requérante indique que, lors de l’entretien de planification, six objectifs de prestation, quatre objectifs de développement, deux objectifs de disponibilité à l’égard des usagers du service et un objectif de contribution aux prestations d’équipe lui ont été assignés.

a) Concernant les objectifs de prestation :

Quant au premier objectif de prestation « Utilisation de CAMADA et des nouvelles méthodes de travail. Encoder les documents dans le délai de 48h dans l’application camada ; Gestion des dossiers d’enquête Douane (Origine, Droits antidumping, Valeur, Fausse dénomination, Message AM OLAF, etc.) et Droit commun (Drogues, Précurseurs, Contrefaçon, Cash, etc.) ; Réalisation des devoirs d’enquête Douane et Droit commun ; Briefing de coordination sur les dossiers d’enquête ; Douane et Droit commun). Dossier [N. W. S.] – 20/S/003074 –

21/D/000084 », elle constate que ce premier objectif est évalué sur la base de trois indicateurs de succès, chacun présenté comme étant « Pas atteint » puisque, selon la partie adverse, elle « n’a pas terminé son dossier, malgré qu’elle dispose, depuis le 12 octobre 2021, “de la réponse de l’avocat pour finaliser le rejet de la valeur et rédiger [le] P.V. et l’assistance mutuelle n’est pas un obstacle qui empêche d’avancer dans le dossier” » et que « en date du 09 décembre 2021, le Conseiller – Responsable Équipe Douane et Droit commun, informe l’évaluée des différentes étapes à suivre pour clôturer le procès-verbal » et « que le 14 décembre suivant, il lui transmet par courriel une version du procès-verbal adapté par ses soins, laissant à l’évaluée la responsabilité d’y apporter encore des corrections sur la base des points d’attention qu’il lui communique ».

Elle soutient que la partie adverse ne prend pas la peine de vérifier si elle répond ou non aux trois indicateurs et ne justifie nullement en quoi elle aurait pris du retard dans le dossier. Elle indique que le PV a été envoyé et relu par son supérieur, de manière tout à fait normale conformément à la procédure et qu’elle a ensuite demandé une relecture du PV et a pris l’initiative de proposer une date.

Elle souligne aussi que l’entretien d’évaluation s’est déroulé en date du 15 décembre 2021 alors qu’elle clôturait son PV le 17 décembre 2021, soit deux jours après l’entretien d’évaluation, de sorte que le dossier N. W. S. était donc clôturé fin décembre 2021. Elle rappelle que selon l’article 9, alinéas 1er et 2, de l’arrêté royal du 24 septembre 2013, l’évaluateur pouvait effectuer l’entretien d’évaluation jusqu’au 31 janvier 2022 mais qu’il a décidé de l’effectuer le 15 décembre 2021 alors qu’il savait très bien que le dossier se finirait sous peu.

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Quant au deuxième objectif de prestation « Participer à l’objectif national de 60 millions de droits de douanes et accises à constater », la requérante indique qu’il est présenté comme étant « Pas atteint » sur la base de l’indicateur de succès « Montants des droits constatés Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2022:ARR.254.780