Council of State dismisses annulation request against wind farm permit based on administrative discretion and strategic framework compliance.

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

XIIIe CHAMBRE

no 253.764 du 17 mai 2022

A. 227.974/XIII-8628

En cause : 1. la ville de Tournai, représentée par son collège communal, 2. DEPAS Marie-France, ayant élu domicile chez Me Jacques SAMBON, avocat, rue des Coteaux 227

1030 Bruxelles, contre :

la Région wallonne, représentée par son gouvernement, ayant élu domicile chez Me Jean-François CARTUYVELS, avocat, boulevard du Midi 29

6900 Marche-en-Famenne.

Partie intervenante :

la société privée à responsabilité limitée STORM 32, ayant élu domicile chez Mes Olivier DI GIACOMO et Renaud SMAL, avocats, Central Plaza, rue de Loxum 25

1000 Bruxelles.

I. Objet de la requête

Par une requête introduite par la voie électronique le 25 avril 2019, la ville de Tournai, représentée par son collège communal, et Marie-France Depas demandent l’annulation de « l’arrêté du ministre de l’Environnement du 22 février 2019 confirmant l’arrêté des fonctionnaires technique et délégué du 5 novembre 2018 accordant à la SPRL Storm 32 un permis unique visant à construire et exploiter trois éoliennes d’une puissance nominale maximale de 3,6 MW et une cabine de tête

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dans un établissement situé [à] l’est de Mourcourt, au nord de l’autoroute A8/E429 à […] Mourcourt/Tournai ».

II. Procédure

Par une requête introduite le 24 juin 2019, la société privée à responsabilité limitée (SPRL) Storm 32 a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante.

Cette intervention a été accueillie par une ordonnance du 10 juillet 2019.

Le dossier administratif a été déposé.

Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été régulièrement échangés.

M. Jean-François Neuray, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.

Le rapport a été notifié aux parties.

Les parties ont déposé un dernier mémoire.

Par une ordonnance du 22 mars 2022, l’affaire a été fixée à l’audience du 28 avril 2022.

Mme Anne-Françoise Bolly, conseiller d’État, a exposé son rapport.

Me Jacques Sambon, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, Me Julien Laurent, loco Me Jean-François Cartuyvels, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Renaud Smal, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations.

Mme Isabelle Leysen, premier auditeur chef de section, a été entendue en son avis conforme.

Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

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III. Faits

1. Le 29 mars 2018, la partie intervenante introduit une demande de permis unique ayant pour objet la construction et l’exploitation d’un parc de trois éoliennes d’une puissance nominale maximale de 3,6 MW et d’une cabine de tête, l’aménagement d’aires de manutention, de chemins d’accès et la pose de câbles électriques sur le territoire de la ville de Tournai (Mourcourt).

Préalablement à l’introduction de cette demande, une réunion d’information s’est tenue le 8 mai 2017 et une étude d’incidences a été réalisée.

Le projet est situé en zone agricole au plan de secteur, le long de l’autoroute A8/E429.

Il fait suite à un précédent projet de la société privée à responsabilité limitée (SPRL) Wind Forever Del Melle portant sur l’implantation de cinq éoliennes d’une puissance unitaire de 2 à 3,4 MW de part et d’autre de l’autoroute A8/E429 et ayant fait l’objet d’une décision de refus du ministre de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire en date du 9 mars 2015, confirmant la décision de refus des fonctionnaires délégué et technique du 13 octobre 2014.

2. Le 18 avril 2018, les fonctionnaires technique et délégué accusent réception de la demande de permis unique, mais la déclarent incomplète et sollicitent divers renseignements et documents complémentaires.

La partie intervenante dépose les compléments demandés le 27 avril 2018.

3. Le 17 mai 2018, les fonctionnaires technique et délégué déclarent la demande de permis unique complète et recevable.

4. Des enquêtes publiques sont organisées du 8 juin au 10 juillet 2018

dans les communes de Frasnes-lez-Anvaing et de Celles et la ville de Tournai. Elles suscitent soixante-deux lettres de réclamations, parmi lesquelles celle de la deuxième partie requérante.

5. Le 18 mai 2018, la S.A. FLUXYS émet un avis favorable.

6. Le 24 mai 2018, l’OTAN émet un avis favorable.

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7. Le même jour, l’institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) émet un avis favorable.

8. Le 4 juin 2018, la Défense émet un avis favorable conditionnel.

9. Le 5 juin 2018, Hainaut Ingénierie Technique (HIT) émet un avis favorable conditionnel.

10. Le 6 juin 2018, la cellule GISER du département de la ruralité et des cours d’eau émet un avis favorable.

11. Le 14 juin 2018, le département de la ruralité et des cours d’eau, direction du développement rural d’Ath donne un avis favorable sous conditions.

12. Le 18 juin 2018, la RTBF émet un avis favorable.

13. Le 26 juin 2018, le pôle Environnement du Conseil économique, social et environnemental de Wallonie (CESW Wallonie) émet un avis favorable conditionnel.

14. Le 29 juin 2018, le pôle Aménagement du territoire du CESW

Wallonie émet un avis favorable.

15. Le 2 juillet 2018, la DGO1 - direction des routes de Mons émet un avis favorable.

16. Le 4 juillet 2018, la commission consultative communale d’aménagement du territoire et de la mobilité (CCATM) de Tournai émet un avis favorable, sous réserve de respecter toutes les recommandations préconisées par l’auteur de l’étude d’incidences.

17. Le 16 juillet 2018, la DGO3 - direction de la prévention des pollutions - Cellule bruit remet un avis favorable conditionnel.

18. Le 18 juillet 2018, le collège communal de Celles émet un avis défavorable.

19. Le 20 juillet 2018, le collège communal de Frasnes-lez-Anvaing émet un avis défavorable.

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20. Le 27 juillet 2018, la DGO3 - direction extérieure de Mons -

département de la nature et des forêts (DNF) donne un avis favorable sous conditions.

21. Le 27 août 2018, le service public fédéral Mobilité et Transports, direction générale du Transport aérien (DGTA) émet un avis favorable conditionnel.

22. Le 21 septembre 2018, le collège communal de la ville de Tournai émet un avis défavorable.

23. Le 1er octobre 2018, les fonctionnaires technique et délégué prorogent de trente jours le délai de notification de leur décision.

24. Le 5 novembre 2018, ils octroient le permis unique sollicité.

25. Les 23 et 29 novembre 2018, les parties requérantes introduisent chacune un recours au Gouvernement wallon contre le permis unique.

26. Le 31 janvier 2019, les fonctionnaires technique et délégué adressent au Ministre leur rapport de synthèse, à l’issue duquel ils proposent de confirmer la décision accordant le permis unique.

27. Le 22 février 2019, le ministre ayant l’Environnement et l’Aménagement du territoire dans ses compétences autorise, moyennant le respect des prescriptions légales et réglementaires en vigueur et des conditions d’exploitation, la partie intervenante à construire et exploiter trois éoliennes d’une puissance nominale maximale de 3,6 MW et une cabine de tête sur un site situé à l’est de Mourcourt, au nord de l’autoroute A8/E429 à 7543 Mourcourt (Tournai).

Il s’agit de l’acte attaqué.

IV. Premier moyen

IV.1. Thèses des parties

A. La requête en annulation

Les parties requérantes prennent un premier moyen de la violation des articles D.I.1 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 95 du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, des articles D.50 et D.64

du Livre Ier du Code de l’environnement, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet XIII - 8628 - 5/22

1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, pris conjointement avec le cadre de référence pour l’implantation d’éoliennes en Wallonie approuvé par le Gouvernement wallon le 21 février 2013 et modifié le 11 juillet 2013, et de l’erreur manifeste d’appréciation.

Elles estiment que la motivation de l’acte attaqué est inadéquate, notamment au regard du cadre de référence, et ne répond pas aux recours en réformation introduits. Elles exposent que le cadre de référence privilégie le regroupement des unités de productions et donc, les parcs se composant d’un minimum de cinq éoliennes, dans le souci de veiller à une gestion parcimonieuse du territoire et de respecter la Convention européenne du paysage. Elles indiquent que les parcs de plus petite taille ne peuvent être autorisés que s’il ressort à suffisance du permis unique que son auteur s’est soucié de la limitation du mitage de l’espace et pour autant que le projet ne réduise pas le potentiel global de la zone. Elles font grief à l’acte attaqué de reconnaître que le projet litigieux ne constitue pas un parc prioritaire ni l’extension d’un parc existant, et de néanmoins valider le projet au motif que celui-ci s’implante en bordure d’une infrastructure structurante, sans prendre en considération la critique, formulée dans leurs recours en réformation, relative au mitage de l’espace induit par l’implantation d’un parc de trois éoliennes et sans motiver le fait que le projet ne réduirait pas le potentiel global de la zone. Or, elles évoquent les arrêts nos 242.669 du 16 octobre 2018 et 238.881 du 26 juillet 2017, qui notamment ont décidé que « le seul fait qu’un projet éolien soit prévu à proximité d’une voie de circulation importante ne permet pas de comprendre en quoi la première condition prise de la limitation du mitage est effectivement respectée »

et que « [l]a circonstance que le cadre de référence encourage […] le regroupement des parcs éoliens à proximité des infrastructures, dont les voies de circulation telles l’A8, ne justifie pas, à lui seul, qu’un projet de seulement quatre éoliennes puisse être considéré comme admissible au regard du critère de la limitation du mitage de l’espace ».

B. Le mémoire en réponse

La partie adverse répond que les griefs formulés quant au non-respect du cadre de référence dans les recours en réformation introduits contre le permis unique étaient très peu étayés. Elle estime que ces griefs doivent être lus au regard de la pièce 26 du dossier administratif, s’agissant des observations de l’exploitant aux griefs formulés à l’appui du recours. Elle relève ensuite que la question de l’interdistance entre les parcs est abordée en page 182 de l’étude d’incidences et que la carte n° 4B des contraintes montre que le projet tire un profit maximum du potentiel de la zone, dès lors que l’implantation de deux éoliennes au sud de l’autoroute ne permettrait pas de maximaliser le potentiel éolien de la zone. Elle XIII - 8628 - 6/22

souligne par ailleurs que la motivation de l’acte attaqué ne se limite pas aux seuls motifs critiqués par les parties requérantes à l’appui du moyen, mais qu’il est au contraire, à de multiples reprises, fait référence et répondu au grief soulevé dans les recours administratifs. Elle observe enfin qu’il est conclu que le projet respecte plusieurs objectifs majeurs du cadre de référence pour l’implantation des éoliennes en Région wallonne, dont notamment le fait que le projet propose une composition en accord avec le milieu d’accueil et la ligne de force secondaire du paysage.

C. Le mémoire en réplique

Les parties requérantes répliquent en soulignant que le moyen tel que développé dans la requête ne se limite pas à dénoncer le fait que les motifs de l’acte attaqué ne répondent pas aux recours en réformation introduits, mais qu’il critique également directement la motivation de l’acte attaqué, qu’elles considèrent inadéquate au regard des critères du cadre de référence. Elles indiquent ne pas comprendre le renvoi fait par la partie adverse « aux observations de l’exploitant aux griefs formulés à l’appui du recours » dans son mémoire en réponse, dès lors que l’acte attaqué ne se réfère nullement à ce document. Elles estiment en outre que le fait que l’étude d’incidences aborde la question de l’interdistance entre les parcs n’est pas pertinent pour l’examen du bien-fondé du moyen. Pour le surplus, elles relèvent que s’il n’est pas contestable que l’acte attaqué comporte une motivation formelle portant notamment sur l’aspect paysager du projet, ce n’est pas pour autant que celle-ci est nécessairement suffisante et adéquate quant à l’admissibilité du projet au regard d’un principe fondamental du cadre de référence, celui de privilégier les parcs d’au moins cinq éoliennes afin de maximiser le potentiel éolien sur un site et une zone. Elles ajoutent que ce n’est pas parce qu’un parc éolien se situe en bordure extérieure d’une zone d’exclusion de la cartographie Feltz que pour l’ensemble du paysage au-delà de cette zone d’exclusion, le projet ne participe pas au mitage de l’espace et ne réduit pas le potentiel global de la zone. Elles avancent que si le fonctionnaire délégué rappelle ainsi partiellement l’objectif du cadre de référence en exposant que le parc s’implante dans une zone du territoire où le productible semble être dans une moyenne qualifiée de « bonne » et dont il est opportun de maximaliser l’exploitation du gisement éolien, il n’expose pas en quoi l’implantation de trois éoliennes, soit 60 % du minimum préconisé par ce même cadre, « maximalise l’exploitation du gisement éolien » et « ne réduit pas le potentiel global de la zone » et ce, d’autant plus que, selon elles, d’autres sites alternatifs existent permettant l’implantation d’un nombre plus important d’éoliennes.

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D. Le mémoire en intervention

La partie intervenante précise que l’exigence de limitation du mitage de l’espace reprise comme principe de priorité du cadre de référence implique de limiter l’occupation de l’espace rural par un certain nombre d’éoliennes isolées. Elle indique que l’acte attaqué souligne que les trois éoliennes s’implanteront en bordure d’infrastructure structurante (autoroute), ce qui est privilégié dans le cadre de référence. Une telle implantation favorise, selon elle, la conservation d’espaces vierges et cohérents et permet donc de prévenir le mitage de ces espaces. Après avoir cité les motifs de l’acte attaqué relatifs à l’environnement visuel du projet, elle fait valoir que ceux-ci font apparaître que la partie adverse a bien apprécié l’admissibilité du projet au regard de la condition de l’absence de mitage de l’espace et qu’ils répondent à suffisance aux risques de mitage invoqués de manière vague et abstraite par les requérantes durant l’instruction de la demande. Elle considère que les requérantes s’abstiennent, pour le surplus, de soutenir qu’une telle appréciation serait erronée et, a fortiori, dénuée de tout fondement. Concernant la condition relative à l’absence de réduction du potentiel global de la zone, elle relève que l’acte attaqué considère, sur la base de l’étude des vents et des données de production de parc existant, que le site du projet dispose d’un gisement éolien de très bon niveau.

Elle rappelle que le projet litigieux fait suite à un précédent refus de permis pour un projet de cinq éoliennes au même endroit. Or, à son estime, la réduction du nombre d’éoliennes de cinq à trois et l’implantation de ces éoliennes du même côté de l’autoroute permettent précisément d’exploiter le potentiel éolien de la zone tout en limitant, à un niveau acceptable, les nuisances générées par un tel projet à cet endroit. Elle est d’avis que ces considérations, expressément rappelées dans la motivation formelle de l’acte attaqué et qui trouvent appui dans l’étude d’incidences, démontrent que la partie adverse a estimé que la configuration retenue de trois éoliennes alignées sur l’infrastructure autoroutière est la meilleure pour maximiser le potentiel de la zone au regard des contraintes locales. Elle conclut que les motifs de l’acte attaqué font dès lors apparaître que son auteur a apprécié l’admissibilité du projet au regard de cette seconde condition et qu’il n’est ni invoqué, ni a fortiori démontré, qu’une telle appréciation serait manifestement erronée.

E. Le dernier mémoire de la partie adverse

La partie adverse s’en réfère à son mémoire en réponse et aux motifs de l’acte attaqué, desquels il résulte, selon elle, que si le projet ne peut être considéré comme prioritaire au regard du cadre de référence, les trois éoliennes vont néanmoins s’implanter en bordure d’infrastructures structurantes (autoroute) ce qui, dans ce cas, est privilégié dans le cadre de référence. Elle fait valoir qu’il ressort également de l’acte attaqué qu’il a été considéré que le projet présente une lisibilité XIII - 8628 - 8/22

sans faille et parfaitement associée à l’infrastructure routière, ou encore que le projet est simple, lisible et prendra place dans un environnement en parfaite cohérence avec l’autoroute. Elle renvoie par ailleurs aux pages 63 et 64 de l’acte attaqué, où est discutée la conformité du projet avec le cadre de référence et où il est conclu que le projet respecte plusieurs objectifs majeurs du cadre de référence pour l’implantation des éoliennes en Région wallonne, à savoir la proximité d’un réseau structurant, la distance par rapport à l’habitat et le fait que le projet propose une composition en accord avec le milieu d’accueil et la ligne de force secondaire du paysage. En tout état de cause, elle est d’avis qu’il ne peut être raisonnablement soutenu que l’acte attaqué ne tient pas compte de la nécessité de prévenir le « mitage » du paysage par l’implantation d’éoliennes en ordre dispersé, dès lors qu’au niveau de l’aménagement du territoire, il est, selon elle, évident que les implantations de parcs éoliens en bordure d’infrastructures autoroutières contribuent largement à éviter le mitage des territoire et paysage wallons.

F. Le dernier mémoire de la partie intervenante

La partie intervenante répète que les motifs de l’acte attaqué rencontrent à suffisance les deux conditions fixées par le cadre de référence pour l’autorisation de parcs de moins de cinq éoliennes. Elle relève qu’en ce qui concerne la limitation du mitage de l’espace, l’acte attaqué souligne que le projet présente une « lisibilité sans faille », s’implante en bordure d’une infrastructure structurante avec laquelle il s’associe « parfaitement », n’engendrera pas de situation problématique en termes de co-visibilité ou d’encerclement et « ne morcellera pas » la zone dite d’exclusion à l’extrémité de laquelle il s’implante. En ce qui concerne le potentiel global de la zone, elle observe que l’acte attaqué souligne que le site du projet dispose d’un gisement éolien de très bon niveau et rappelle que ce projet fait suite au refus de permis dont a fait l’objet un premier projet de cinq éoliennes au même endroit. Elle constate que le cadre de référence ne définit ni l’échelle territoriale à laquelle doit s’apprécier la condition de limiter le mitage de l’espace, ni la notion de « zone » à laquelle se réfère la condition de ne pas réduire le potentiel éolien, de sorte que ces questions relèvent du pouvoir d’appréciation discrétionnaire de la partie adverse.

Elle considère qu’au demeurant, les développements présentés dans la motivation de l’acte attaqué, qui se réfèrent notamment à l’absence de situation problématique en termes de co-visibilité ou d’encerclement, dépassent la seule zone d’exclusion ou le seul « site » dans lequel s’implante le projet.

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G. Le dernier mémoire des parties requérantes

Les parties requérantes observent que la partie adverse reconnaît, dans l’acte attaqué, que le parc de trois éoliennes en projet n’est pas prioritaire, qu’il ne constitue pas l’extension d’un parc existant et qu’il s’implante en bordure d’une infrastructure structurante. Elles rappellent toutefois qu’au regard du cadre de référence, l’admissibilité de parcs qui ne se composent pas d’un minimum de cinq éoliennes implique que l’autorité se soucie de limiter le mitage de l’espace et apprécie que le projet autorisé ne réduise par le potentiel global de la zone. En ce qui concerne le mitage de l’espace, elles soulignent à nouveau que le seul constat qu’un projet est prévu à proximité d’une voie de circulation importante ne suffit pas. Elles font par ailleurs valoir que la lisibilité d’un parc est une composante intrinsèque du projet analysé et soulignent que le mitage de l’espace concerne l’impact du projet au regard des autres installations dans le paysage global. Selon elles, pour éviter un tel mitage, le cadre de référence édicte le principe de regroupement, qui vise tant à réunir plusieurs éoliennes dans un seul projet qu’à rassembler plusieurs projets par le biais de l’extension des parcs existants, raison pour laquelle, selon le cadre de référence, les parcs plus importants et moins nombreux doivent être préférés aux petites unités démultipliées. Elles estiment que l’analyse de l’existence d’unités démultipliées participant au mitage de l’espace n’apparaît nullement dans la motivation de l’acte attaqué et que sur ce plan, celle-ci est donc défaillante. Elles considèrent enfin que le seul constat que « le site du projet de Mourcourt dispose d’un gisement éolien de très bon niveau » est insuffisant, car il convient selon elles de prendre en considération le potentiel global de la zone, l’autorité devant vérifier en quoi l’autorisation de petites unités ne compromet pas l’implantation de parcs plus importants qui, par leur taille, maximisent le potentiel éolien de la zone.

IV.2. Examen

Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l'objet d'une motivation formelle, laquelle consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu'elle a été précédée d'un examen des circonstances de l'espèce.

Par ailleurs, le contrôle du Conseil d'État sur la matérialité des faits et leur qualification est complet. En revanche, le contrôle de l'appréciation est marginal, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. À cet égard, en effet, il n'appartient pas au Conseil d'État d'intervenir comme arbitre des appréciations XIII - 8628 - 10/22

divergentes de l'administration et des parties requérantes quant au bon aménagement des lieux. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l'autorité chargée de la délivrance du permis et ne peut censurer cette appréciation que dans le cas d'une erreur manifeste. L'appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti.

Il ne suffit pas de constater qu'au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s'agit de l'attitude qu'aucune autre autorité placée dans les mêmes circonstances n'aurait adoptée. Tout doute doit être exclu.

Le cadre de référence, visé au moyen, a pour objet de donner les orientations stratégiques du Gouvernement wallon en matière de développement de projets éoliens. L'administration régionale peut s'y référer comme à une ligne de conduite destinée à orienter de manière cohérente son pouvoir discrétionnaire.

L'auteur d'un acte individuel peut s'en écarter moyennant une motivation adéquate.

Ce cadre repose sur plusieurs principes et expose, notamment, ce qui suit :

« Les parcs se composant d'un minimum de 5 éoliennes seront prioritaires; si des parcs éoliens de plus petite taille doivent être envisagés, ils seront autorisés dans le souci de limiter le mitage de l'espace et pour autant qu'ils ne réduisent pas le potentiel global de la zone. [...] Les parcs plus importants et moins nombreux sont préférés aux petites unités démultipliées ».

Ainsi, ce cadre privilégie les parcs d'au moins cinq éoliennes afin de maximiser le potentiel éolien sur un site et une zone, mais il envisage que des parcs de plus petite taille puissent être autorisés « dans le souci de limiter le mitage de l'espace et pour autant qu'ils ne réduisent pas le potentiel global de la zone ».

Il s'ensuit qu'un projet de moins de cinq éoliennes ne peut être autorisé que s'il ressort à suffisance du permis unique délivré que son auteur s'est soucié de la limitation du mitage de l'espace et que le projet autorisé ne réduit pas le potentiel global de la zone. Le mitage vise l'éparpillement anarchique des constructions (Grand Robert).

En l'espèce, l'acte attaqué comporte les motifs suivants :

« Considérant que le projet comporte l’implantation de trois éoliennes, ce qui peut être considéré comme non prioritaire au regard du cadre de référence mais que ces trois éoliennes vont néanmoins s’implanter en bordure d’infrastructure structurante (autoroute) ce qui dans ce cas est privilégié dans le cadre de référence; (p.22)

(…)

Considérant que selon l’étude d’incidences, sur base de l’étude de vent et des données de production de parc existant, il peut être considéré que le site du projet de Mourcourt dispose d’un gisement éolien de très bon niveau; (p.32)

(…)

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Lisibilité du projet  Les trois éoliennes projetées sont disposées en ligne courbe parallèlement à l’autoroute A8/E49 et à des niveaux d’implantation très proches l’un de l’autre.

 Il en résulte une lisibilité sans faille et parfaitement associée à l’infrastructure autoroutière A8/E49.

(…)

Lignes de force  Le paysage régional ne présente pas de ligne de force principale ( Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2022:ARR.253.764