Court dismisses claim for damages against municipality for teacher's health issues due to lack of causal link to administrative errors.

CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

VIIIe CHAMBRE

no 247.801 du 16 juin 2020

A. 226.856/VIII-11.021

En cause : ABID Fatima, ayant élu domicile chez Me Jean BOURTEMBOURG, avocat, rue de Suisse 24

1060 Bruxelles, contre :

la commune d’Ixelles, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, ayant élu domicile chez Me Emmanuel JACUBOWITZ, avocat, avenue Tedesco 7

1160 Bruxelles.

I. Objet de la requête

Par une requête introduite le 4 décembre 2018, Fatima Abid sollicite la condamnation de la commune d’Ixelles au paiement d’une indemnité réparatrice en raison des préjudices moral et matériel qu’elle a subis par suite des illégalités constatées par l’arrêt n° 242.465 du 28 septembre 2018.

II. Procédure

Un arrêt n° 242.465 du 28 septembre 2018 a annulé :

- la délibération du collège des bourgmestre et échevins de la commune d’Ixelles du 31 août 2015 désignant A. M. et M. S. en tant qu’enseignantes à titre temporaire pour les cours techniques « cours commerciaux » (OR17095), dans l’enseignement secondaire ordinaire, au degré supérieur, à l’athénée Charles Janssens, pour l’année scolaire 2015-2016;

- les décisions implicites prises aux mêmes dates par le collège des bourgmestre et échevins et le conseil communal de la commune d’Ixelles de ne pas nommer Fatima Abid en tant qu’enseignante à titre temporaire pour ces mêmes heures;

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- la décision du collège des bourgmestre et échevins de la commune d’Ixelles du 31 août 2015, ratifiée par son conseil communal le 26 novembre suivant, refusant à Fatima Abid le congé de sa nomination de professeur de cours techniques « cours commerciaux » (OR17020), au degré inférieur, qu’elle demandait pour exercer, dans l’enseignement secondaire ordinaire, la fonction de professeur de cours techniques « cours commerciaux » (OR17095), au degré supérieur, du 1er septembre 2015 au 30 juin 2016.

L’arrêt susvisé a accordé une indemnité de procédure de 700 euros à la partie requérante à la charge de la partie adverse et liquidé les dépens à la charge de la partie adverse.

Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

M. Philippe Bouvier, auditeur général au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 25/3 du règlement général de procédure.

Le rapport a été notifié aux parties.

Les parties ont déposé un dernier mémoire.

Par une ordonnance du 27 février 2020, l’affaire a été fixée à l’audience du 3 avril 2020.

Par un courriel du 13 mars 2020, l’affaire a été remise sine die.

À la demande du Conseil d’État le 22 avril 2020, les parties ont donné leur accord pour que l’affaire soit traitée sans audience publique et le membre de l’auditorat désigné a ensuite déposé un avis écrit, en application de l’article 3 de l’arrêté royal de pouvoirs spéciaux n° 12 du 21 avril 2020 ‘concernant la prorogation des délais de procédure devant le Conseil d’État et la procédure écrite’, les délais prévus par cet article ayant été prolongés par les arrêtés royaux des 4 et 18 mai 2020.

M. Raphaël Born, conseiller d’État, a fait part à la chambre de l’état de l’affaire.

Mme Claudine Mertes, premier auditeur, a émis un avis partiellement conforme au présent arrêt.

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À la suite de la communication de l’avis précité aux parties en date du 26 mai 2020, les débats ont été clos et l’affaire prise en délibéré.

Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Faits

1. Les faits de la cause ont été exposés dans l’arrêt n° 242.465 du 28 septembre 2018. Il y a lieu de s’y référer et de les compléter comme suit.

Cet arrêt a été notifié à la partie adverse en date du 2 octobre 2018 et à la partie requérante en date du 9 octobre 2018.

2. Le 24 janvier 2019, le conseil communal de la partie adverse procède à la reconstitution de la carrière de la requérante, consécutive à l’arrêt du 28 septembre 2018. Il tient compte de son absence pour raison médicale à partir du 16 octobre 2015 et de sa mise en disponibilité pour maladie à partir du 27 novembre 2015 jusqu’au 30 juin 2016. Cette décision est notifiée à l’intéressée par un courrier du 15 février 2019.

3. Par deux délibérations du même jour, le conseil communal de la partie adverse régularise, par ailleurs, la situation administrative de A. M. et M. S.

4. Le 30 janvier 2019, la requérante signe un formulaire S12.

5. Le 8 février 2019, la partie adverse adresse un courrier à la Communauté française afin que celle-ci procède à la régularisation de la situation financière de la requérante.

6. La Communauté française marque son accord sur la reconstitution de carrière de la requérante en date du 21 mars 2019.

IV. Exposé du préjudice

IV.1. Thèses des parties

La requérante demande la réparation d’un préjudice moral et matériel en lien, selon elle, avec les illégalités constatées dans l’arrêt n° 242.465 susvisé. En ce VIII - 11.021- 3/13

qui concerne le préjudice moral, elle fait état de circonstances qu’elle qualifie de particulières et qui la conduisent à soutenir que celui-ci n’est pas entièrement réparé par l’arrêt d’annulation. Elle se prévaut, d’une part, de son état de santé, certes déjà fragile, mais qui s’est brutalement détérioré à la suite de l’adoption des actes finalement annulés par l’arrêt n° 242.465 et qui l’ont conduite à être sous certificat médical du 16 octobre 2015 au 30 juin 2016, pour cause de burn-out, en sorte que son préjudice va au-delà de la simple déception de ne pas avoir obtenu la désignation à laquelle elle avait droit.

Elle invoque, d’autre part, la nature des illégalités elles-mêmes, consistant à être dépassée par des collègues moins anciennes qu’elle et à être jugée négativement sur sa manière de servir par le truchement de la réglementation sur les congés qui n’a pourtant pas cette finalité, en sorte que sa réputation professionnelle en a été affectée. À son estime, son dommage moral peut, dès lors, être évalué à 5000 euros ex aequo et bono. En ce qui concerne le préjudice matériel, la requérante se prévaut d’une perte de rémunération qui, pour l’année scolaire en cause, correspond à la différence entre la rémunération afférente à sa désignation à la suite des actes attaqués et la rémunération relative à une désignation à horaire complet dans le degré supérieur qu’elle eût dû percevoir, tenu compte notamment de son ancienneté élevée. Elle invite la partie adverse à produire l’ensemble des documents probants de nature à déterminer précisément le montant de la rémunération, des pécules et autres avantages sociaux qu’elle était incontestablement en droit de percevoir.

À défaut, elle considère que le préjudice matériel relatif à l’absence de reconstitution de carrière dans le degré supérieur peut être évalué à la somme de 5000 euros. En conclusion, la requérante postule l’octroi, pour son préjudice moral, d’une indemnité évaluée à 5000 euros ex aequo et bono, à augmenter des intérêts judiciaires dus jusqu’à son parfait paiement et, pour son préjudice matériel, d’une indemnité du même montant, cette fois à titre provisionnel, à valoir sur le montant équivalent à la différence entre la rémunération qu’elle a perçue pendant l’année scolaire 2015-2016 et celle qu’elle aurait dû percevoir pour une désignation à temps plein dans un horaire complet dans le degré supérieur pour cette même année, à majorer des intérêts légaux depuis les dates auxquelles ces rémunérations auraient dû être payées jusqu’à parfait paiement.

La partie adverse, à propos du préjudice moral allégué, expose, entre autres, que les décisions annulées ne l’ont été qu’en raison de sa mauvaise interprétation des dispositions statutaires, à l’exclusion de toutes considérations subjectives, que ces décisions sont exemptes de tout caractère infamant et que leur impact doit aussi être relativisé dès lors qu’à la suite de l’arrêt n° 242.465, elle a adopté de nouvelles décisions le 24 janvier 2019, qui sont de nature à donner entièrement gain de cause à la requérante. Au sujet du volet matériel du préjudice, elle considère que celui-ci est rendu sans objet par la décision du 24 janvier 2019, VIII - 11.021- 4/13

précitée, laquelle procède à la reconstruction de la carrière administrative et pécuniaire de la requérante, étant entendu qu’en ce qui concerne la différence de rémunération, la régularisation devrait intervenir prochainement à l’initiative de la Communauté française, pouvoir subsidiant. Quant au lien de causalité, elle soutient que la demande d’indemnité réparatrice ne reprend aucun passage des décisions annulées qui pourrait être à l’origine du dommage décrit et, au sujet du préjudice moral lié à l’état de santé de la requérante, que les éléments avancés par celle-ci ne permettent pas d’établir un lien causal entre l’illégalité constatée par le Conseil d’État et le dommage allégué. Sous l’angle de la question des intérêts publics et privés en présence, elle considère qu’il faut avoir égard à la circonstance que « la question de la prise en compte de la manière de servir d’un enseignant dans le cadre de l’octroi d’un congé pour exercer une fonction donnant accès à une échelle de traitement supérieure n’avait, jusqu’à l’arrêt précité, jamais été traitée par [le]

Conseil [d’État] ». Elle fait encore valoir que « la position soutenue par [elle] à l’occasion de la décision par laquelle elle a refusé la demande de congé et à l’occasion de la procédure en annulation devant [le] Conseil [d’État] n’a pas été jugée déraisonnable par Reine-Marie Braeken, auteur d’un article commentant l’arrêt précité ». Pour la partie adverse, « ces éléments doivent être pris en compte dans l’hypothèse où il devait être décidé d’octroyer à la demanderesse une indemnité réparatrice et ce afin limiter le montant de l’indemnité de procédure [lire : indemnité réparatrice] à 1 euro symbolique ».

Dans son mémoire en réplique, la requérante relève, s’agissant du préjudice moral, que la partie adverse n’en conteste pas la matérialité en ce qu’il a trait à son état de santé. Elle s’oppose à la partie adverse pour ce qui est de l’atteinte à sa réputation professionnelle et ajoute que le montant allégué n’est pas déraisonnable. Pour ce qui est de son préjudice matériel, elle fait observer qu’à la date du dépôt de son mémoire, l’on ignore si la Communauté française acceptera de subventionner la rémunération qu’elle aurait dû percevoir en l’absence des illégalités commises par la partie adverse, en ce compris les intérêts de retard visés par l’article 10 de la loi du 12 avril 1965 ‘concernant la protection de la rémunération des travailleurs’. Sur le lien de causalité entre les actes illégaux et son préjudice, elle met l’accent sur la circonstance que l’examen doit être opéré au cas par cas et rappelle que sa santé s’est détériorée après que le refus de congé lui a été notifié et malgré les démarches qu’elle avait ensuite entreprises pour obtenir gain de cause, en vain. Elle considère que les attestations médicales produites suffisent à établir un lien de causalité entre les décisions querellées et la dégradation de son état de santé, « sauf à considérer », poursuit-elle, « que des professionnels de la santé ne devraient plus se contenter d’établir des constats médicaux mais devraient en outre expressément identifier, dans leurs attestations ou rapports médicaux, les actes VIII - 11.021- 5/13

administratifs ayant causé grief à leur patient pour permettre à celui-ci d’obtenir réparation de son dommage devant le Conseil d’État ». Enfin, à propos de la question des intérêts publics et privés en présence, la requérante écrit ne pas apercevoir « comment l’indemnité de procédure [lire : indemnité réparatrice] à laquelle [elle] aurait droit en cas de recours fructueux pourrait être diminuée sur [la]

base des circonstances dont se prévaut la partie adverse, sans qu’il soit porté atteinte au principe constitutionnel d’égalité et de non-discrimination ».

Dans son dernier mémoire, la partie adverse estime que le préjudice matériel n’a plus d’objet, en raison de sa régularisation par la Communauté française. En ce qui concerne l’atteinte alléguée à la santé de la requérante, elle renvoie à ce qu’elle a indiqué dans son mémoire en réponse, faisant en substance valoir que la présente procédure n’a valeur que de prétexte, que l’absence de soutien de la direction, l’agression de 2012 et la situation de harcèlement avec une collègue sont sans lien avéré avec l’adoption des décisions annulées et que l’état de santé de la requérante ne l’a pas empêchée de prester un stage dans le cadre de l’obtention de son agrégation. En ce qui concerne l’atteinte alléguée à sa réputation, elle souligne que la requérante n’invoque pas la publicité qui aurait été donnée aux décisions annulées, ni ne démontre la réalité de ce préjudice. Elle ajoute que les collègues M.

S. et A. M. de la requérante ont été informées du recours en annulation introduit par celle-ci, de l’arrêt d’annulation du Conseil d’État et de la régularisation consécutive de leur situation administrative, ce préjudice étant dès lors entièrement réparé, à supposer qu’il existe. Elle relève encore que les attributions de la requérante pour l’année 2015-2016 étaient similaires à celles des années scolaires 2014-2015 et 2016-2017, qu’elle ne peut être tenue responsable de l’atteinte à la réputation éventuelle résultant du rapport de l’inspection, que les décisions attaquées ne reprennent aucun passage infamant et que la décision du 24 janvier 2019 est de nature à réparer l’atteinte alléguée à la réputation de la requérante. En ce qui concerne la prise en compte des intérêts publics et privés en présence, la partie adverse rejoint les conclusions de l’auditeur rapporteur selon qui « l’intérêt de l’enseignement commande, quant à lui, de moduler la hauteur de l’indemnité à laquelle l’intéressée prétend ». Elle renvoie au surplus à son mémoire en réponse.

Enfin, en ce qui concerne l’évaluation du dommage, elle indique ne pas pouvoir souscrire à l’évaluation ex aequo et bono du dommage proposé par l’auditeur rapporteur, étant d’avis que le préjudice matériel vanté par la requérante est intégralement évaluable en argent et ne peut donc, à l’inverse du préjudice moral, être évalué en équité. Elle estime que le montant de 5000 euros est manifestement disproportionné au regard des données de la cause, le préjudice matériel étant devenu sans objet alors que, pour le préjudice moral, elle n’a jamais eu la volonté méchante de nuire à la requérante mais de veiller à la qualité de l’enseignement. Elle VIII - 11.021- 6/13

estime que ce préjudice a été réparé par elle ou qu’il devrait, au plus, se limiter à l’euro symbolique.

Dans son dernier mémoire, la requérante fait valoir, en ce qui concerne le préjudice matériel, qu’elle a été privée de la totalité de la rémunération qu’elle aurait dû percevoir pendant l’année 2015-2016 dans un horaire complet au degré supérieur, sans le congé de maladie causé par les actes attaqué. Elle rappelle qu’il faut y ajouter les intérêts légalement dus à dater de chaque mois concerné. Elle reprend, par ailleurs, l’expression de l’auditeur rapporteur selon laquelle ce volet du préjudice conserve ses « parts d’ombre », à défaut de disposer des documents de la partie adverse indiquant précisément le montant de la rémunération, des pécules et autres avantages sociaux qu’elle aurait été en droit de percevoir pendant l’année scolaire 2015-2016. Elle évalue ces montants à la somme de 5000 euros, de laquelle elle déduit le montant de 501,42 euros déjà reçus. En ce qui concerne le préjudice moral, elle relève que, contrairement à ce que soutient la partie adverse, l’auditeur rapporteur se réfère aux annexes 2 et 3 de la requête pour considérer que les actes attaqués sont à l’origine de la dégradation de son état de santé. Elle renvoie également à son mémoire en réplique, estimant que sa demande d’indemnité réparatrice vise à réparer le préjudice non réparé par l’arrêt d’annulation ou par la décision du 24 janvier 2019. En ce qui concerne sa réputation professionnelle, elle se prévaut de l’article de doctrine invoqué par la partie adverse, en ce qu’il porte précisément sur l’arrêt n° 242.465 qui la concerne. Elle rejoint également l’auditeur rapporteur sur le fait que les actes attaqués, en tant que tels, y ont porté préjudice. En revanche, elle ne partage pas ses conclusions, en ce qui concerne l’atteinte aux intérêts publics et privés en présence. Elle indique que ce serait « s’aventurer sur un terrain glissant que de considérer que cette notion pourrait être utilisée par [le]

Conseil [d’État] pour désavantager – en réalité, sanctionner – les requérants concernant lesquels il pourrait être estimé – par qui ? comment ? dans quelles circonstances ? – qu’ils n’auraient pas donné satisfaction dans leur manière de servir ». Cette disposition de l’article 11bis présente, selon elle, une portée limitée qui ne permettrait pas à la partie adverse d’exciper de circonstances étrangères à l’objet de la décision annulée et du dommage qu’elle a causé pour faire établir que la partie requérante ne mériterait finalement pas de voir son dommage complètement indemnisé. Elle se réfère ainsi à un arrêt n° 237.495 du 27 février 2017 et à l’idée émise par Jérôme Sohier pour qui cette disposition viserait le cas théorique de la mise en péril de la poursuite du service public. Elle estime qu’il n’en va pas de la sorte en l’espèce, au point de réduire de moitié l’indemnité réparatrice à laquelle elle estime avoir droit. Selon elle, la thèse de l’auditeur rapporteur revient à dire que « l’acte annulé, tout illégal qu’il soit, serait “un peu justifié” ». Se référant à l’idée d’équilibre procédural entre parties requérante et adverse à laquelle renvoie la notion VIII - 11.021- 7/13

de prise en compte des intérêts publics et privés et qui se dégage des travaux préparatoires de la loi spéciale du 6 janvier 2014 à l’origine de l’article 11bis, elle dit ne pas apercevoir la cause d’exonération que la partie adverse aurait pu invoquer devant le juge judicaire et qu’elle ne peut invoquer devant le Conseil d’État.

IV.2. Appréciation

L’article 11bis des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, dispose comme il suit :

« Art. 11bis. Toute partie requérante ou intervenante qui poursuit l’annulation d’un acte, d’un règlement ou d’une décision implicite de rejet en application de l’article 14, § 1er ou § 3, peut demander à la section du contentieux administratif de lui allouer par voie d’arrêt une indemnité réparatrice à charge de l’auteur de l’acte si elle a subi un préjudice du fait de l’illégalité de l’acte, du règlement ou de la décision implicite de rejet, en tenant compte des intérêts publics et privés en présence.

La demande d’indemnité est introduite au plus tard dans les soixante jours qui suivent la notification de l’arrêt ayant constaté l’illégalité. Il est statué sur la demande d’indemnité dans les douze mois qui suivent la notification de l’arrêt ayant constaté l’illégalité.

En cas d’application de l’article 38, la demande d’indemnité doit être introduite au plus tard soixante jours après la notification de l’arrêt qui clôt la procédure de recours. Il est statué sur la demande d’indemnité dans les douze mois qui suivent la notification de l’arrêt qui clôt la procédure de recours.

La partie qui a introduit la demande d’indemnité ne peut plus intenter une action en responsabilité civile pour obtenir une réparation du même préjudice.

Toute partie qui intente ou a intenté une action en responsabilité civile ne peut plus demander à la section du contentieux administratif une indemnité pour le même préjudice ».

Il résulte de cette disposition que le Conseil d’État est compétent pour accorder une indemnité réparatrice lorsque le bénéficiaire d’un arrêt d’annulation établit que l’illégalité sanctionnée est à l’origine d’un préjudice qu’il subit et qui n’est pas entièrement réparé du fait de l’annulation. Le requérant doit ainsi faire la démonstration d’un lien de causalité entre l’illégalité constatée et le préjudice dont il se plaint (Doc. parl., Sénat, session 2012-2013, avis de la section de législation n° 59/933/AG du 29 août 2013, n° 5-2é/2, p. 6), cette démonstration devant établir que ce préjudice ne se serait pas produit sans l’illégalité commise par la partie adverse et l’indemnisation d’un préjudice sur la base de l’article 11bis ne trouvant en outre à s’appliquer que lorsque l’acte administratif illégal a, en dépit de son effacement ab initio de l’ordre juridique ou du constat d’illégalité, engendré un préjudice que ceux-ci ne peuvent réparer. Selon la ratio legis, l’indemnité réparatrice constitue une notion autonome qui se distingue tant de la réparation du dommage sur VIII - 11.021- 8/13

la base des articles 1382 à 1386 du Code civil que de l’indemnité « en équité » de l’article 11 des lois coordonnées précitées, et dont « il convient de laisser au Conseil d’État le soin de dégager progressivement les modalités au travers de sa jurisprudence » (Doc. parl., Sénat, session 2012-2013, commentaire des articles, n° 5-2é/1, pp. 6-7).

En l’espèce, le Conseil d’État a fondé son arrêt d’annulation n° 242.465

du 28 septembre 2018 sur deux constats d’illégalité qui peuvent être résumés comme suit :

- la mise en œuvre des règles de priorité imposées par l’article 24, § 1er, du décret du 6 juin 1994 ‘fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement officiel subventionné’ imposait, pour l’année scolaire 2015-2016, l’attribution à la requérante d’un horaire complet dans les cours techniques « cours commerciaux » (ORI 17095) dans l’enseignement ordinaire, au degré supérieur, à l’athénée Charles Janssens;

- le refus de congé sollicité par la requérante à concurrence des heures pour lesquelles elle est nommée dans l’enseignement secondaire inférieur afin de lui permettre de disposer d’un horaire complet dans l’enseignement secondaire supérieur ne trouve pas de fondement suffisant dans la règlementation relative aux congés des enseignants, laquelle n’a pas vocation à être sollicitée pour sanctionner leur manière de servir.

La requérante estime que ces illégalités sont en lien causal avec les préjudices d’ordres moral et matériel qu’elle invoque.

IV.2.1 Atteinte à la santé

En termes de préjudice moral, la requérante se prévaut, tout d’abord, de la dégradation de son état de santé, à la suite des illégalités constatées. Elle produit, à cet égard, un certificat médical du 22 octobre 2015 et un rapport d’évaluation du 26 juillet 2016 établi par l’Institut de psychiatrie et de psychologie médicale du C.H.U. Brugmann. Le certificat médical indique que son état de santé « ne lui permet pas de pouvoir prendre des décisions ou signer des documents concernant son travail et ce pour une durée indéterminée ». Le rapport circonstancié d’évaluation médicale, dressé le 26 juillet 2016, conclut, par ailleurs, que : « […] la patiente se trouve au stade 8 du processus de Burn-Out au travail (maximum 8), avec une intensité de 75 % indiquant un processus de Burn-Out - Extrême (8) » et que : « La patiente répond aux critères légaux de stress pathologiques, à savoir : 1.

Un état de tension persistant vécu négativement par l’individu 2. où le sujet n’est plus capable (ou ne se sent plus capable) de répondre adéquatement aux exigences VIII - 11.021- 9/13

de sa tâche […] ». La requérante indique, en outre, être atteinte du « syndrome de Sjörgen » qui trouverait son origine dans le stress professionnel qu’elle a subi, sans cependant produire de pièce faisant état de cette pathologie, ni de ses causes, de sorte que ce dernier préjudice ne peut, en tout état de cause, être retenu.

Comme le relève par ailleurs la partie adverse, ni le certificat, ni le rapport médical susvisés n’indiquent que la dégradation soudaine de l’état de santé de la requérante, au mois d’octobre 2015, trouverait son origine dans les illégalités constatées. Par les indications qu’ils comportent, ils ne permettent pas davantage de tenir pour établi, avec le degré de certitude requis, le lien causal entre ce préjudice et de telles illégalités. La requérante se présente d’emblée comme étant « de santé fragile ». Elle insiste également sur le contexte professionnel plus ancien dans lequel semble s’inscrire le burn-out dont elle a souffert. Elle se réfère ainsi à une agression par un élève en 2012, à des faits de harcèlement par l’une de ses collègues en 2014

et au manque de soutien consécutif de sa direction. Or, de tels faits, qui ne présentent pas de lien avec les actes attaqués, illustrent le contexte plus large dans lequel est apparue cette maladie et duquel il est difficile, sinon impossible en l’absence d’éléments de preuve plus précis, d’isoler les illégalités des actes attaqués comme causes du dommage moral subi, en l’absence d’indications médicales ou d’autres éléments probants en ce sens.

Dans le rapport de l’hôpital Brugmann du 26 juillet 2016, les « éléments anamnestiques en relation avec l’épisode » qu’évoque la requérante à l’appui de sa demande sont ceux qu’elle a fournis aux médecins, au titre de l’historique de sa maladie, parmi lesquels figurent, comme « [é]vénements de vies marquants – Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2020:ARR.247.801