Belgian Council of State dismisses visa refusal appeal regarding imam role in unregistered mosque.

TRADUCTION LIBRE

CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

CHAMBRES RÉUNIES

n° 244.143 du 3 avril 2019

A. 221.932/XIV-37.386

En cause : XXX

assisté et représenté par Me Kursat Bilge, avocat, ayant son cabinet à 1160 Bruxelles drève de Willerieken 34

où il est fait élection de domicile

contre: l'ÉTAT BELGE, représenté par le Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration, actuellement le Ministre de l'Asile et de la Migration, assisté et représenté par Me Carmenta Decordier, avocat, ayant son cabinet à 9041 Gent-Oostakker, Orchideestraat 61A

où il est fait élection de domicile

I. Objet du recours en cassation

1. Le recours en cassation, introduit le 10 avril 2017, sollicite la cassation de l'arrêt du Conseil du contentieux des étrangers n° 183.666 du 10 mars 2017, rendu en chambres réunies.

II. Déroulement de la procédure

2. Le recours en cassation a été déclaré admissible par une ordonnance n° 12.424 du 17 mai 2017.

La partie adverse a déposé un mémoire en réponse et le requérant a déposé un mémoire en réplique.

XIV - 37.386f - 1/12

Mme Marijke Sterck, premier auditeur, a rédigé un rapport sur la base de l’article 16 de l’arrêté royal du 30 novembre 2006 ‘déterminant la procédure en cassation devant le Conseil d’État .

Le requérant a introduit une demande de poursuite de la procédure afin d'être entendu.

Une ordonnance du premier président du Conseil d'État du 9 mai 2018

a renvoyé l'affaire en chambres réunies de la section du contentieux administratif.

Une ordonnance du 9 mai 2018 a fixé l’affaire à l’audience du 7 juin 2018.

M. Carlo Adams, conseiller d’État, a fait rapport.

Mes Kursat Bilge et Rik Van Reusel, avocats, comparaissant pour le requérant, et Me Tine Bricout loco Me Carmenta Decordier, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus.

Mme Marijke Sterck, premier auditeur, a donné un avis conforme au présent arrêt.

Il est fait application des dispositions relatives à l'emploi des langues, énoncées au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973.

III. Faits

3. Le 11 septembre 2015, le requérant introduit auprès des services belges de l'immigration en Turquie une demande en vue de l’obtention d’un visa de long séjour (type D) sur la base de l'article 9 de la loi du 15 décembre 1980 'sur l’accès

XIV - 37.386f - 2/12

au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers' (ci-après :

la loi sur les étrangers), notamment dans le but d'exercer une fonction en tant qu’imam dans une mosquée.

Le 9 septembre 2016, le Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration prend à l’égard du requérant une décision de refus du visa demandé.

Le 14 octobre 2016, le requérant introduit contre cette décision une demande de suspension et un recours en annulation auprès du Conseil du contentieux des étrangers. Par un arrêt du 10 mars 2017, le Conseil du contentieux des étrangers rejette la demande de suspension et le recours en annulation dirigés contre la décision du 9 septembre 2016 précitée. Il s’agit de l’arrêt attaqué.

IV. Examen des moyens

Premier moyen

Exposé du moyen

4. Le requérant prend un premier moyen de la violation des articles 1er, 9

et 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 juin 1950 (ci-après : la CEDH).

Dans une première branche, il reproche au Conseil du contentieux des étrangers d’interpréter de manière trop restrictive l’article 1er de la Convention précitée en considérant qu’il ne relève pas de la juridiction de l’État belge parce qu’il ne se trouve pas sur son territoire, alors que la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après : Cour eur. D.H.) a admis certaines circonstances exceptionnelles « susceptibles d’emporter exercice par l’État contractant de sa juridiction à l’extérieur de ses propres frontières ». Il fait valoir, d’une part, que contrairement à ce que décide l’arrêt, les agents de l’Office des étrangers et les agents diplomatiques ayant traité sa demande de visa ont posé des actes « qui

XIV - 37.386f - 3/12

engagent la responsabilité de l’État belge et relèvent de sa juridiction ». Le requérant considère qu’en développant une interprétation trop restrictive de la notion de « juridiction », le juge administratif méconnaît la jurisprudence de la Cour eur. D.H. qui, notamment par son arrêt n° 6289/73 du 9 octobre 1979 en cause Airey c. Irlande interprète la notion de « juridiction » visant à une application effective de la CEDH dont « le but est de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs ». Il fait valoir, d’autre part, que le premier juge n’a pas examiné de manière concrète si, en dehors des hypothèses retenues par la Cour eur. D.H., l’État belge n’avait pas exercé dans ce cadre un contrôle ou une autorité sur le requérant, quod est, de sorte qu’il aurait dû constater ensuite que « la décision de refus de visa relève du champ d’application de l’article 9 de la CEDH » dès lors que la principale raison de sa demande de séjour de plus de trois mois réside dans le but de « pouvoir pratiquer et prêcher un culte à destination de la communauté musulmane installée en Belgique » et que le refus de visa l’empêche d’exercer la mission de ministre des cultes qui lui a été confiée et de « jouir pleinement de sa liberté religieuse ».

Dans une seconde branche, le requérant souligne que, dans les deuxième et troisième branches du moyen unique soulevé devant le juge administratif, il avait invoqué la violation des articles 10, 11, 19, 21 et 191 de la Constitution. Il reproche au juge administratif de considérer que, ne se trouvant pas sur le territoire belge, il ne relève pas de l’article 191 précité. Le requérant observe que l'article 191 de la Constitution ne s'applique qu’à l'égalité entre les étrangers et les Belges, mais pas à l'égalité entre les étrangers entre eux. Il fait valoir que les articles 10 et 11 de la Constitution garantissent le principe d’égalité des étrangers entre eux et ne s’appliquent pas exclusivement aux étrangers présents sur le territoire belge.

5. Dans le mémoire en réplique, le requérant ajoute, qu'en ce qui concerne la première branche du moyen, il ne demande pas au Conseil d'État de s'immiscer dans l'appréciation des faits, mais bien de vérifier si le Conseil du contentieux des

XIV - 37.386f - 4/12

étrangers, se fondant sur « une qualification juridique erronée » ou « une déduction inexacte sur le plan légal » n'a pas violé l'article 1er de la CEDH.

Appréciation

Première branche du moyen : quant à la violation alléguée de l’article 1er de la CEDH

6. Le requérant soutient que l’arrêt attaqué viole l’article 1er de la CEDH

en ce qu’il donne une interprétation trop restrictive de cette disposition pour juger que le requérant ne se trouve pas sous la juridiction de la Belgique.

L’intérêt à un moyen est lié à l’avantage qu’il procurerait en cas de cassation sur la base de la critique qu’il contient. L’avantage que pourrait procurer la consécration d’une interprétation de la notion de « juridiction » élargie aux actes de délivrance d’un visa long séjour résulterait de la perspective d’une application de l’article 9 de la CEDH auxdites décisions.

Il ressort toutefois de ce qui suit que le Conseil du contentieux des étrangers a bel et bien examiné l'acte initialement attaqué au regard de l'article 9 de la CEDH et que le requérant n'apporte pas la preuve de la violation, dans l'arrêt attaqué, de cette disposition de la Convention. Partant, le requérant ne justifie pas d'un intérêt à la violation alléguée de l'article 1er de la CEDH.

La première branche du moyen est irrecevable dans cette mesure.

Première branche du moyen : quant à la violation alléguée de l'article 9 de la CEDH

7. Le point 2.5.8.3 de l'arrêt attaqué rappelle la teneur de l'article 9 de la CEDH de même que le point de vue du requérant pour qui « […] la partie adverse, de par sa décision de refus de visa, [l’] empêche […] de pratiquer son culte, et de

XIV - 37.386f - 5/12

prêcher alors qu’il a été désigné par ses autorités nationales pour cette fonction à l’étranger [Belgique] ». Au point 2.5.8.4 de l’arrêt attaqué, le Conseil du contentieux des étrangers souligne que la présente cause « concerne une décision de refus de visa et concerne donc principalement l'immigration » et renvoie à la jurisprudence de la CEDH qui considère « aussi dans des affaires spécifiques relatives à l’article 9 de la CEDH […] que la CEDH ne garantit pas, en tant que telle, pour un étranger le droit d’entrer ou de résider sur le territoire d’un État dont il n’est pas ressortissant ».

À l’issue d’un examen détaillé de cette jurisprudence, le Conseil du contentieux des étrangers constate, au point 2.5.8.7 de l’arrêt attaqué, que la décision initialement attaquée, « n’est pas une mesure qui peut être assimilée à une décision mettant fin à un séjour acquis en Belgique, telle que le non-renouvellement du permis de séjour, […] ou un refus de retour, dès lors que le requérant n'a jamais bénéficié d’un séjour antérieur en Belgique et ne se trouve pas sur le territoire belge », de sorte « qu’[i]l n’est donc pas question, dans ce cas, d’une ingérence dans le droit à la liberté de religion et [que], par conséquent, il n’y avait pas lieu de procéder à un examen au regard des conditions de l’article 9, paragraphe 2, de la CEDH ».

Et de poursuivre en disant « qu’il ne ressort ni de l’article 9 de la CEDH ni de la jurisprudence de la Cour eur. D.H. que les obligations positives sous l’angle de l'article 9 de la CEDH emporteraient qu’un État contractant serait, dans une situation de première admission, tenu d’accorder l’entrée et le séjour sur son territoire à un étranger, qui n'a pas encore quitté son pays d'origine et qui n'a jamais séjourné auparavant sur le territoire d'un État contractant, qui souhaite y exercer une activité en tant que ministre d’un culte reconnu, pour la seule raison qu’il ‘a été désigné par ses autorités nationales pour cette fonction à l’étranger’ ou pour la raison que l'Exécutif des Musulmans de Belgique soutient sa nomination comme imam dans une mosquée ».

Selon le Conseil du contentieux des étrangers, il ressort en effet de la jurisprudence de la Cour eur. D.H. que « l’article 9 de la CEDH ne garantit aucun droit à l’obtention d’un permis de séjour pour un étranger en vue d’exercer un emploi dans un État contractant, même si l'employeur est une organisation religieuse ». « À titre exhaustif », le Conseil du contentieux des étrangers met en exergue, au point 2.5.9., le fait qu’il n’est pas question d'une situation « Soering », dès lors que le

XIV - 37.386f - 6/12

requérant n’est, en aucune façon, éloigné du territoire belge sur lequel il ne se trouve en effet pas, dès lors qu’il n’est pas non plus question d’un refoulement vers la Turquie et « que le requérant ne fait nullement valoir qu'il court un risque réel d'être soumis à des traitements contraires à l'article 3 de la CEDH dans son pays d'origine, la Turquie ». Enfin, le Conseil du contentieux des étrangers constate que « le requérant ne prétend nullement qu'il court un risque réel d'être exposé à une violation flagrante de l'article 9 de la CEDH dans son pays d'origine, la Turquie ».

Au regard de l'analyse précitée de la jurisprudence de la Cour eur. D.H.

dont les conclusions sont « que l'article 9 de la CEDH ne garantit aucun droit à l’obtention d’un permis de séjour pour un étranger en vue d’exercer un emploi dans un État contractant, même si l'employeur est une organisation religieuse », le requérant ne prouve pas la violation de l'article 9 de la CEDH en critiquant, en termes généraux, le fait que l'acte initialement attaqué l'empêche directement d'exercer sa fonction de ministre des cultes et dès lors d'avoir la pleine et entière jouissance de sa liberté de religion. En outre, le requérant ne conteste pas la circonstance qu’il ne soutient pas qu'il se trouve effectivement dans une situation lui permettant de se prévaloir de l'article 9 de la CEDH et notamment qu'il pourrait encourir un risque réel d'être exposé à une violation flagrante de l'article 9 de la CEDH dans son pays d'origine, la Turquie.

La première branche du moyen n'est, dans cette mesure, pas fondée.

Première branche du moyen : quant à la violation alléguée de l'article 14 de la CEDH

8. Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l'homme que l'article 14 de la CEDH n'existe pas de manière autonome, dès lors qu'il garantit l'égalité dans « la jouissance des droits et libertés » reconnus dans la CEDH et ses protocoles (voir par exemple Cour eur. D.H. (Gde Ch.), 5

septembre 2017, n° 78117/13, Fabian/Hongrie, § 112; Cour eur. D.H. (Gde Ch.), 24 janvier 2017, nos 60367/08 et 961/11, Khamtokhu et Aksenchik/Russie, § 53;

XIV - 37.386f - 7/12

Cour eur. D.H. (Gde Ch.), 26 avril 2016, n° 62649/10, Izzettin Dogan e.a./Turquie, § 155; Cour eur. D.H. (Gde Ch.), 6 avril 2000, n° 34369/97, Thlimmenos/ Grèce, § 40).

Il a déjà été constaté ci-dessus, d’une part, que le requérant ne démontre pas l'irrégularité de la constatation selon laquelle il ne peut, en l’espèce, invoquer l'article 9 de la CEDH pour obtenir un permis de séjour et, d'autre part, que la branche du moyen est irrecevable en ce qui concerne la violation alléguée de l'article 1er de la CEDH. Le requérant n'assortit la violation alléguée de l’article 14

de la CEDH d’aucune autre disposition de celle-ci. Par cela seul, ce motif fait déjà obstacle à ce qu'il invoque utilement l'article 14 de la CEDH.

La première branche du moyen est irrecevable dans cette mesure.

Seconde branche du moyen

9. Le grief que le requérant formule à propos de l'appréciation de l'arrêt attaqué selon laquelle il ne peut pas invoquer l'article 191 de la Constitution est irrecevable, ne fût-ce que parce qu'il n'attaque que les motifs y afférents et affirme ensuite lui-même que cette disposition n'est tout simplement pas applicable en l’espèce.

En outre, dans la seconde branche du moyen, le requérant soutient toutefois que les articles 10 et 11 de la Constitution sont applicables à l'égalité de traitement entre étrangers, mais il n'y indique cependant pas en quoi l'arrêt attaqué aurait autorisé une différence de traitement par rapport à d'autres étrangers. La référence à ces dispositions constitutionnelles est dès lors insuffisante comme explication pour pouvoir démontrer une éventuelle violation des articles 1er, 9 et 14

de la CEDH.

La seconde branche du moyen est irrecevable.

XIV - 37.386f - 8/12

Conclusion

10. Le premier moyen ne peut pas conduire à la cassation.

Second moyen

Thèse du requérant

11. Le requérant prend un second moyen de la violation « du principe général d’égalité et de non-discrimination », en ce qu’en substance, le Conseil du contentieux des étrangers a, à tort, décidé qu’il ne démontre pas que la différence de traitement qu’il subit en tant qu’imam désireux de prêcher dans une mosquée non reconnue par rapport aux imams désireux de prêcher dans une mosquée reconnue, ne repose pas sur un critère objectif et n’est pas raisonnablement justifiée. Le requérant s'interroge à propos de deux critères d'agrément figurant dans l'arrêté du Gouvernement flamand du 30 septembre 2005 'établissant les critères d'agrément des communautés d'églises et religieuses locales des cultes reconnus' (ci-après : l'arrêté du Gouvernement flamand du 30 septembre 2005), à savoir l'exigence d'« une note explicative prouvant la pertinence sociale de la communauté d'église ou religieuse locale, y compris son engagement dans l'ensemble de la communauté locale au sein du ressort territorial » et celle d’« une déclaration écrite par laquelle la communauté d'église ou religieuse locale s'engage à écarter de l'organisation et du fonctionnement de la communauté d'église ou religieuse locale, des individus agissant ou incitant à agir en violation de la Constitution et de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». Selon le requérant, le premier juge s’est ainsi, à tort, appuyé sur un critère de différenciation aboutissant à rendre quasiment impossible l’exercice du culte musulman dans certaines mosquées et, partant, entravant l’exercice de leur culte par des personnes de confession musulmane. Le requérant estime qu’en décidant d'octroyer ou non un visa en fonction de la reconnaissance ou non-reconnaissance de la mosquée concernée, l’État belge pose un acte discriminatoire ayant des conséquences disproportionnées.

XIV - 37.386f - 9/12

12. Dans le mémoire en réplique, le requérant ajoute qu'en faisant référence aux critères d'agrément des communautés religieuses, il n'a pas soulevé un nouveau moyen, mais n'a fait que développer la thèse qu’il a déjà exposée devant le Conseil du contentieux des étrangers selon laquelle les critères utilisés pour interdire au requérant l'accès au territoire présentent un caractère discriminatoire.

Appréciation

13. Le moyen manque en droit en ce qu’il invoque la violation de l’article 191 de la Constitution qui organise, comme l’a souligné à juste titre l’arrêt attaqué, un mécanisme de protection par assimilation réservé aux étrangers qui résident sur le territoire belge.

14. Pour le surplus et en tant qu’il invoque la violation du principe d’égalité et de non-discrimination, le moyen repose en réalité sur une double critique.

Il reproche, tout d'abord, à l’autorité administrative d’avoir violé le principe d’égalité et de non-discrimination en motivant la décision de refus de visa par la circonstance que le requérant sollicitait un séjour en Belgique en vue d’exercer les fonctions d’Imam dans une mosquée non reconnue. Il soutient, en outre, qu’en validant une telle motivation de la décision de refus de visa, l’arrêt attaqué porte atteinte de manière discriminatoire et disproportionnée au droit à la liberté de culte garanti par l’article 9 de la CEDH.

En ce qui concerne le contrôle exercé par le premier juge sur la motivation de la décision de refus de visa, il appert de l’arrêt attaqué que le Conseil du contentieux des étrangers a considéré que la motivation formelle de l’acte administratif soumis à sa censure répondait aux exigences de la loi du 29 juillet 1991 'relative à la motivation formelle des actes administratifs'. Le moyen qui ne

XIV - 37.386f - 10/12

vise ni la violation de la loi du 29 juillet 1991 précitée ni un manquement dans l’examen de la motivation interne des actes administratifs ne critique pas utilement la manière dont le juge administratif a exercé son contrôle sur la motivation de l’acte administratif soumis à sa censure.

En ce qui concerne l’atteinte discriminatoire et disproportionnée que l’arrêt attaqué aurait portée à la liberté de religion garantie par l’article 9 de la CEDH, cet aspect du moyen est également irrecevable dès lors que, comme l’examen du premier moyen a permis de le constater, la critique du requérant contre les passages de l’arrêt attaqué qui ont déclaré que l’article 9 de la CEDH

n’était pas applicable aux décisions prises en matière de visa est non fondée. Le grief du requérant portant sur la régularité de certains critères d'agrément des communautés d’églises ou religieuses locales prévus par l'arrêté du Gouvernement flamand du 30 septembre 2005 ne peut par conséquent pas être invoqué utilement en l’espèce.

15. Le second moyen, dans la mesure où il est recevable, est non fondé et ne peut pas conduire à la cassation.

DÉCISION

1. Le Conseil d'État rejette le recours en cassation.

2. Les dépens du recours en cassation, liquidés à un droit de rôle de 200 euros et à une indemnité de procédure de 700 euros due à la partie adverse, sont mis à la charge du requérant.

Le présent arrêt a été prononcé à Bruxelles, en audience publique du trois avril deux mille dix-neuf, par les chambres réunies de la section du contentieux administratif du Conseil d'État, composées de :

Geert DEBERSAQUES, président de chambre, Colette DEBROUX, président de chambre,

XIV - 37.386f - 11/12

Carlo ADAMS, conseiller d'État, Luc CAMBIER, conseiller d'État, Yves HOUYET, conseiller d'État, Kaat LEUS, conseiller d'État, assistés de Gregory DELANNAY, greffier en chef.

Le Greffier en chef, Le Président,

Gregory DELANNAY Geert DEBERSAQUES

XIV - 37.386f - 12/12

Document PDF ECLI:BE:RVSCE:2019:ARR.244.143