Court dismisses request to suspend enforcement of Flemish spatial plan due to failure of cumulative statutory conditions.

RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

Xe KAMER

nr. 231.934 van 13 juli 2015

in de zaak A. 214.866/X-16.132.

In zake : 1. Denis MALCORPS

2. Myriam RIJSSENS

3. Guido VAN DE WALLE

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Igor Rogiers en Kristof De Spiegeleire kantoor houdend te 9270 Kalken Kalkendorp 17/A

bij wie woonplaats wordt gekozen

tegen :

het VLAAMSE GEWEST

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaat Veerle Tollenaere kantoor houdend te 9000 Gent Koning Albertlaan 128

bij wie woonplaats wordt gekozen

Tussenkomende partij :

Het GEMEENTELIJK HAVENBEDRIJF ANTWERPEN

bijgestaan en vertegenwoordigd door advocaten Sven Vernaillen en Joris Geens kantoor houdend te 2018 Antwerpen Mechelsesteenweg 27

bij wie woonplaats wordt gekozen

I. Voorwerp van de vordering

1. De vordering, ingesteld op 26 januari 2015, strekt tot de schorsing van de tenuitvoerlegging van :

“(1) het besluit van de Vlaamse Regering d.d. 24 oktober 2014 houdende intrekking van de geschorste delen van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan Afbakening zeehavengebied Antwerpen zoals definitief vastgesteld op 30 april 2013 en geschorst op 3 december 2013 en houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan

X-16.132-1/41

Afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling Linkeroever, met inbegrip van de goedgekeurde onteigeningsplannen, maar met uitzondering van artikel 1 van het besluit van de Vlaamse Regering d.d. 24 oktober 2014 waarbij het besluit van de Vlaamse Regering van 30 april 2013 houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen’, in zoverre dit het grondgebied van de gemeenten Beveren en Sint-Gillis-Waas betreft, met uitsluiting van de aldaar gelegen groengebieden (artikelen L14, L15 en L18) wordt ingetrokken [...];

(2) het besluit van de Vlaamse Regering d.d. 27 april 2012 houdende voorlopige vaststelling van het ontwerp van gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen’.”

II. Verloop van de rechtspleging

2. De verwerende partij heeft een nota ingediend.

Auditeur Wouter De Cock heeft een verslag opgesteld.

Met toepassing van artikel 90, § 1, vierde lid, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, is de zaak verwezen naar een kamer met drie leden.

De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 22 mei 2015.

Staatsraad Stephan De Taeye heeft verslag uitgebracht.

Advocaat Igor Rogiers, die verschijnt voor de verzoekende partijen, advocaat Veerle Tollenaere, die verschijnt voor de verwerende partij en advocaten Sven Vernaillen en Joris Geens, die verschijnen voor de tussenkomende partij, zijn gehoord.

Auditeur Wouter De Cock heeft een met dit arrest gedeeltelijk eensluidend advies gegeven.

X-16.132-2/41

Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.

III. Tussenkomst

3. Met een op 27 maart 2015 ter post aangetekend verzoekschrift vraagt het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen om in het geding te mogen tussenkomen.

Er is grond om dat verzoek in te willigen, wat het administratief kort geding betreft.

IV. Feiten

4.1. De zeehaven van Antwerpen is in het bindend deel van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (hierna : RSV) geselecteerd als poort, in samenhang met de regionale luchthaven. Het is de taak van het Vlaamse Gewest om in samenspraak met de betrokken besturen de terreinen als zeehavengebied in gewestplannen of ruimtelijke uitvoeringsplannen af te bakenen.

Het RSV stelt de af te bakenen zeehavengebieden exclusief voor te behouden voor zeehavengebonden industriële, distributie-, opslag- en overslag- en logistieke zeehavenactiviteiten.

Artikel 3, § 1, van het decreet van 2 maart 1999 ‘houdende het beleid en het beheer van de zeehavens’ (hierna: het Havendecreet) bepaalt dat het zeehavengebied afgebakend wordt in gewestplannen of gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen.

4.2. In uitvoering van het RSV en van het Havendecreet wordt in 1999 een planningsproces opgestart, met name het strategisch plan voor de zeehaven van Antwerpen. In het in 2006 vastgesteld Tussentijds Strategisch plan

X-16.132-3/41

voor de zeehaven van Antwerpen (hierna : het Strategisch plan) wordt een geïntegreerd streefbeeld voor de beide Schelde-oevers opgesteld waarin de gewenste economische, ruimtelijke en milieuontwikkelingen op elkaar zijn afgestemd. Het strategisch plan schetst een langetermijntoekomstbeeld voor het gehele studiegebied met een planhorizon die reikt tot omstreeks 2030.

4.3. In uitvoering van het Strategisch plan wordt het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (hierna : gewestelijk RUP) “Waaslandhaven fase 1 en omgeving” opgemaakt, waarbij een groot deel van de Antwerpse zeehaven op de linkerscheldeoever wordt bestemd. Dit plan ordent niet alleen het eigenlijke Waaslandhavengebied maar omvat ook herbestemmingen ter ondersteuning van de leefbaarheid van de betrokken dorpskernen en de natuurinrichtingswerken en -compensaties voor de bouwwerken van algemeen belang (Deurganckdok). De Vlaamse regering heeft het plan “Waaslandhaven fase 1 en omgeving” definitief vastgesteld op 16 december 2005. Dit gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan houdt echter geen begrenzing van de haven in. Bij arrest nr. 191.266 van 11 maart 2009 wordt een tegen dit plan ingesteld annulatieberoep verworpen.

4.4. Een ander planningsproces met impact op het grondgebied van de Antwerpse haven is het geactualiseerde Sigmaplan waaraan de Vlaamse regering op 22 juli 2005 haar goedkeuring heeft gehecht. Dit plan werd opgevat ter bescherming van het Schelde-estuarium tegen overstromingen. Deze beslissing wordt verder aangevuld met flankerende maatregelen en met een uitgewerkt ‘Meest Wenselijke Alternatief’, bestaande uit een optimale combinatie van dijkverhoging en de aanleg van GOG’s (gecontroleerde overstromingsgebieden) en GGG’s (gecontroleerd gereduceerd getijdengebied).

Hierbij is vastgesteld dat het project Hedwigepolder – Noordelijk deel Prosperpolder één van de prioritair op te starten overstromings- en natuurgebieden is. Het ruimtelijk uitvoeringsplan “intergetijdengebied noordelijk gedeelte Prosperpolder”, definitief goedgekeurd op 11 april 2008 door de Vlaamse regering, bestemt een deel van de linkerscheldeoever, gelegen aan de noordelijke kant van het plangebied van het gewestelijk ruimtelijk

X-16.132-4/41

uitvoeringsplan “Afbakening zeehavengebied Antwerpen”, tot natuurgebied met overdruk Grote Eenheid Natuur (GEN).

4.5. Van 2006 tot maart 2009 wordt voor het Strategisch plan een plan-MER opgemaakt: het plan-MER ‘over het strategisch plan voor en de afbakening van de haven van Antwerpen in haar omgeving’. Dit plan-MER bevat een passende beoordeling (behoudens voor het deelgebied ‘Ettenhovense polder’)

en een watertoets.

4.6. Het kennisgevingsdossier van het plan-MER wordt door de dienst Mer op 16 mei 2006 volledig verklaard en wordt vervolgens, van 17 mei 2006 tot 17 juni 2006, ter inzage gelegd.

Gelet op de grensoverschrijdende effecten van het Strategisch plan wordt de kennisgeving ook aan het Nederlandse bevoegde gezag bezorgd.

4.7. Op 18 december 2006 beslist de dienst Mer over de richtlijnen voor de opmaak van het plan-MER.

4.8. Het onderzoek van het plan-MER gaat aanvankelijk uit van twee planalternatieven (verder uitgewerkt in een aantal planvarianten), die met het nulalternatief worden vergeleken. Het nulalternatief en de planalternatieven geven de verwachte situatie weer in het referentiejaar 2030:

- Nulalternatief: het Strategisch plan van de haven wordt niet uitgevoerd. Vertrekkende van de situatie in 2006 wordt alleen rekening gehouden met de autonome ontwikkeling en de uitvoering van beslissingen die reeds genomen zijn. Het nulalternatief houdt het verdwijnen van Doel in.

- Planalternatief A: de ruimtelijke uitbouw van de haven blijft beperkt; de verdere ontwikkeling van de haven vindt plaats door herstructureringen, door optimalisatie van wat er vandaag is en door verhoging van productiviteit op alle terreinen waar dit mogelijk is:

X-16.132-5/41

o Planvariant A1a: ruimtelijke consolidatie zonder herconfiguratie, bij lage economische groei;

o Planvariant A1b: ruimtelijke consolidatie zonder herconfiguratie bij hoge economische groei;

o Planvariant A2: ruimtelijke consolidatie met herconfiguratie van Waaslandhaven. In deze variant wordt een ingrijpende wijziging doorgevoerd aan de configuratie van de Waaslandhaven, waarbij een deel ervan wordt omgevormd tot getijdenhaven.

- Planalternatief B: een maximale uitbouw van de haven vindt plaats, binnen de grenzen die vanuit de lokale leefbaarheid en de inpassing van de haven in haar omgeving worden gesteld:

o Planvariant B1: maximale getijdenafhankelijke noordelijke uitbreiding Waaslandhaven (aanleg tweede getijdendok op linkeroever);

o Planvariant B2: minimale getijdenafhankelijke noordelijke uitbreiding Waaslandhaven (aanleg tweede getijdendok op linkeroever maar met kleinere afmetingen);

o Planvariant B3: getijdenonafhankelijke noordelijke uitbreiding Waaslandhaven (uitbreiding van het niet-getijdengebonden deel van de Waaslandhaven in noordelijke richting).

In het kader van het plan-MER wordt een multicriteria-analyse (hierna : MCA) uitgevoerd die de verschillende planvarianten vergelijkt op basis van milieugerelateerde criteria (mobiliteit, mens en natuurwaarden). Deze MCA

komt uit op het nulalternatief en vervolgens planvariant A1a als voor het milieu meest gunstige keuze.

Daarnaast wordt een “maatschappelijk meest haalbaar alternatief” (hierna : MMHA) uitgewerkt. De verschillen met planvariant B1

houden hoofdzakelijk verband met de ontwikkelingen op de linkeroever. Ook het MMHA wordt middels een multicriteria-analyse geëvalueerd, waarbij een gelijk gewicht wordt gegeven aan de criteriumgroep “economie” en “mens en natuur”.

Het MMHA en planvariant B1 komen dan als beste opties naar voren.

X-16.132-6/41

4.9. Op 4 maart 2009 keurt de dienst Mer het plan-MER goed.

4.10. Een ruimtelijk veiligheidsrapport (hierna : RVR) voor het strategisch plan van de haven van Antwerpen wordt op 21 november 2008

gunstig beoordeeld door de dienst Veiligheidsrapportering van het departement LNE.

Het RVR concludeert, samengevat, dat uit het oogpunt van de mens-risico’s mag gesteld worden dat het voorstel van Strategisch plan en het gewestelijk RUP beantwoorden aan de vereiste om te voorkomen dat door wijziging van grondbestemming en/of -gebruik de risico’s van zware ongevallen toenemen, dit in de veronderstelling dat:

- de verdere invulling van het zeehavengebied, te weten de inplanting of wijziging van bedrijven met gevaarlijke stoffen, gebeurt overeenkomstig de vastgestelde risicozonering;

- bijkomende woongebieden en kwetsbare bestemmingen enkel in de vastgestelde veiligheidszones worden toegelaten;

- bijkomende locaties waar veel publiek aanwezig kan zijn, binnen of nabij het industriegebied, enkel toegelaten worden mits bijkomend onderzoek (bv. een kwantitatieve risicoanalyse) aantoont dat er geen impact is op de externe veiligheid.

4.11. Op 11 september 2009 kiest de Vlaamse regering voor de uitbreiding van de haven van Antwerpen conform het MMHA zoals omschreven in het plan-MER.

In de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP wordt over dit MMHA het volgende gesteld:

“Het MMHA is een streefbeeld over hoe de haven en omgeving er in 2030 uit moet zien, op basis van de huidige kennis. Het is een ontwikkelingsscenario voor de haven dat in de loop van het plan-MER-

proces is vastgelegd op basis van de beoordelingen van de overige

X-16.132-7/41

planalternatieven zoals onderzocht in het plan-Mer en van voortschrijdend inzicht.

Het MMHA verschilt weinig van de varianten met een maximale ruimtelijke uitbreiding van de haven. […] Het verschil tussen dit MMHA

en de overige planvarianten met Saeftinghedok houdt vooral verband met ontwikkelingen op linkeroever (o.a. in relatie tot landbouw). Bijkomende kennis over de natuurwaarden in het gebied wees uit dat het behoud van Putten-West belangrijk is voor de instandhouding van de speciale beschermingszones (SBZ). Bij de intekening van de nieuwe ontsluitingsinfrastructuur werd hiermee rekening gehouden, met als gevolg dat het Saeftinghedok werd ingekort om in de voorziene ruimte te passen.

Putten-weiden zal gecompenseerd worden in het oostelijk deel van de Nieuw-Arenbergpolder. Het westelijk deel en de Muggenhoek krijgen een bestemming die gefaseerd wordt in de tijd, landbouw respectievelijk natuur.”

4.12. Op 22 juli 2011 stemt de Vlaamse regering in met de afweging van de milderende en natuurcompenserende maatregelen alsook met de doelstellingen voor en fasering van de natuurontwikkeling.

4.13. Bij besluit van 27 april 2012 stelt de Vlaamse regering het ontwerp van gewestelijk RUP “Afbakening zeehavengebied Antwerpen”

voorlopig vast.

4.14. Het openbaar onderzoek vindt plaats van 8 juni 2012 tot 6 augustus 2012.

4.15. Bij besluit van 30 april 2013 stelt de Vlaamse regering het gewestelijk RUP “Afbakening zeehavengebied Antwerpen” definitief vast.

Het voormelde gewestelijk RUP, zoals definitief vastgesteld, bakent het zeehavengebied af en bevat bestemmingswijzigingen binnen en buiten de afbakeningslijn. Het plan is gebiedsdekkend binnen de afbakeningslijn, behoudens de gebiedsdelen waarvoor reeds bestemmingswijzigingen werden vastgesteld in een gewestelijk RUP.

Wat betreft de inrichting van natuur op het linkerscheldeoevergebied, wordt een onderscheid gemaakt tussen de

X-16.132-8/41

natuurkerngebieden en de ecologische infrastructuur (hierna : EI). De hoogwaardige natuurkerngebieden (“robuuste natuur”) moeten zorgen voor een volwaardige natuurontwikkeling met het oog op het realiseren van een zogenaamd gunstige staat van instandhouding. Deze worden aangeduid binnen de speciale beschermingszone van het vogelrichtlijngebied (SBZ-V) “Schorren en polders van de Beneden-Schelde” en worden onderworpen aan een voortdurende monitoring (toelichtingsnota van het voormelde gewestelijk RUP, pg. 105). Zo wordt tussen de Nederlandse grens en het zeehavengebied een groot deel van de gewestplanbestemming “havenuitbreidingsgebied” en een beperkt deel van de gewestplanbestemming “reservegebied voor bufferzone” herbestemd naar natuurgebied. Dit natuurgebied sluit aan op het intergetijdengebied “noordelijk gedeelte Prosperpolder” en vormt samen met dit intergetijdengebied “het noordelijk natuurgebied”. Het oostelijk deel van Nieuw Arenbergpolder behoort tot dit noordelijk natuurgebied. Het strategisch plan en het plan-MER gaan er vanuit dat in 2030 in de robuuste natuur de instandhoudingsdoelstellingen zullen zijn gerealiseerd. Enkel het gehucht Prosperpolder wordt uitgesneden uit het noordelijk natuurgebied. De gehuchten Ouden Doel en Rapenburg verdwijnen.

Verder worden de kreek Grote Geul, Putten-West en een beperkte uitbreiding van Drydijck herbestemd naar natuurgebied. Ook langsheen de Schelde worden een aantal gebieden bestemd tot natuurgebied (het jachthaventje van Doel en een gebied omheen het fort Liefkenshoek).

Naast de natuurkerngebieden wordt binnen het plangebied een netwerk van ecologische infrastructuur voorzien. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen permanente en tijdelijke ecologische infrastructuur. Het netwerk van ecologische infrastructuur in het zeehavengebied zal drie functies vervullen:

• Ten overstaan van de doelstelling om de langetermijnintegriteit van de SBZ’s tot stand te brengen en te vrijwaren, levert het netwerk van ecologische infrastructuur indirect een bijdrage door als foerageer- en rustgebied te fungeren voor de relevante vogelsoorten. Deze bijdrage wordt als louter ondersteunend aangemerkt.

X-16.132-9/41

• Naast de instandhoudingsdoelstellingen verbonden aan de in het gebied aanwezige Europese SBZ’s, gelden ook bestaande wettelijke verplichtingen ten aanzien van bepaalde soorten die “beschermd moeten worden waar ze voorkomen”, los van ruimtelijke afbakeningen, met name de in bijlage IV van de habitatrichtlijn en op Vlaams niveau beschermde soorten. Dit is geregeld in het besluit van de Vlaamse regering van 15 mei 2009 ‘met betrekking tot soortenbescherming en soortenbeheer’.

• Eenzelfde functie, maar dan voor bescherming van op Vlaams niveau belangrijke soorten (flora en fauna), heeft het netwerk ook voor soorten gebonden aan de basishabitats die in de haven voorkomen, weze het in bescheiden omvang :

1° pionierssituaties, 2° droge graslanden, 3° kleine plasjes en moerassen, 4° struwelen en bosjes en 5° gebouwen en werven.

Binnen de permanente ecologische infrastructuur is onderscheid gemaakt tussen EI en EI+ (met medegebruik), omdat in bepaalde zones hogere kwaliteitsdoelstellingen dienen te worden behaald in functie van de duurzame instandhouding van bijlage IV-soorten van de habitatrichtlijn. Daarom zijn bijvoorbeeld enkel in de ecologische infrastructuur “met medegebruik”

windturbines of installaties voor het opwekken van hernieuwbare energie, energierecuperatie of warmtekrachtkoppeling toegelaten.

De tijdelijke ecologische infrastructuur houdt in dat tijdelijke opportuniteiten binnen de haven die een ecologische meerwaarde kunnen betekenen, benut kunnen worden. Deze wordt niet weergegeven op het grafisch plan maar door bepaalde stedenbouwkundige voorschriften toegelaten.

4.16. Bij arrest nr. 225.676 van 3 december 2013 beveelt de Raad van State de schorsing van de tenuitvoerlegging van voormeld besluit van de Vlaamse regering van 30 april 2013, in zoverre dit het grondgebied van de gemeenten Beveren en Sint-Gillis-Waas betreft, met uitsluiting van de aldaar gelegen groengebieden (artikelen L14, L15 en L18). In dit arrest wordt onder meer het volgende overwogen:

“[...]

X-16.132-10/41

14.3. De volgende SBZ-V’s liggen volledig binnen het plangebied:

- De Kuifeend en Blokkersdijk (BE2300222);

- Schorren en polders van de Beneden-Schelde (BE2301336).

Ook een deel van de volgende SBZ-H’s liggen in het plangebied:

- Schelde- en Durme-ëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent (BE2300006);

- Historische fortengordels van Antwerpen als vleermuizenhabitat (BE2100045).

14.4. In de toelichtingsnota bij het GRUP staat onder de titel “passende beoordeling” van de in casu toepasselijke planvariant MMHA te lezen wat volgt:

‘De passende beoordeling bij het plan-MER geeft aan dat in de eindsituatie van planvariant MMHA voldoende rekening gehouden zal worden met de ecologische doelen voor de relevante speciale beschermingszones (SBZ-habitatrichtlijn en SBZ-vogelrichtlijn). Het plan bevat de creatie van de nodige natuurkernstructuur waarin de doelstellingen inzake leefgebieden voor vogels, soorten van de habitatrichtlijn en de arealen Europese habitats gerealiseerd kunnen worden. Hierbij wordt aangenomen dat uiteindelijk de volledige strook lage weiden in de nieuw-Arenbergpolder en het volledige plassengebied Prosperpolder Zuid (toponiemen Muggenhoek en westelijk deel van Nieuw Arenbergpolder) nodig zal zijn. Dit zou impliceren dat vanaf 2025 de natuurinrichting in deze beide gebieden zal worden aangevat.

Het plan zal echter niet voorkomen dat betekenisvolle negatieve effecten zullen optreden voor SBZ-V ‘De Kuifeend en Blokkersdijk’, specifiek in de omgeving van de deelzone De Kuifeend, die nopen tot compensatie in het Opstal[…]valleigebied.

De ruimtelijke vertaling van de natuurkernstructuur en de compensatie in Opstalvalleigebied gebeurt via onderhavig RUP.’ 14.5. De verwerende partij betwist niet dat de habitats en de soortenaantallen in de betrokken SBZ’s zich grotendeels en globaal gezien niet in een goede lokale staat van instandhouding bevinden en dat in deze situatie elke ingreep die een achteruitgang van de huidige natuurtoestand betekent, op zich betekenisvol is. Verder blijkt op het eerste gezicht ingevolge het GRUP in de SBZ-H ‘Schelde- en Durme-estuarium van de Nederlandse grens tot Gent’ een thans bestaand geheel van 20 hectare slikken en schorren te zullen verdwijnen, evenals het in de SBZ-V

‘Schorren en polders van de Beneden-Schelde’ gelegen zilte weidegebied Putten Weiden als leefgebied van Europees te beschermen soorten.

14.6. Het in het GRUP voorziene pakket aan natuurmaatregelen, meer bepaald de ontwikkeling van ‘robuuste natuur’ in de natuurkerngebieden, waarvan de uitvoering volgens de passende beoordeling van het MMHA zal leiden tot een goede lokale staat van instandhouding voor de relevante Europees te beschermen habitats en soorten binnen de perimeter van het GRUP, kan op het eerste gezicht niet volstaan om te besluiten dat de onder randnummer 14.5 vermelde ingrepen geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de in dit randnummer vermelde SBZ’s kunnen veroorzaken, en dit in elk geval omdat de stedenbouwkundige voorschriften van het GRUP niet op verordenende wijze lijken te bepalen dat de realisatie

X-16.132-11/41

van de natuurkerngebieden in het noordelijk deel van de linkerscheldeoever noodzakelijk de havenontwikkeling moet voorafgaan.

Anders dan de verwerende partij en de tussenkomende partij dat zien, kan op het eerste gezicht niet worden aangenomen dat het eerste bestreden besluit (zie randnummer 4.22) of enige andere beslissing van de Vlaamse regering, bij gebreke aan uitdrukkelijke stedenbouwkundige voorschriften, op afdoende wijze een dergelijke voorafgaande realisatie van de natuurkerngebieden garandeert.

[...]”.

4.17. Met het advies nr. 56.541/1/V van 28 juli 2014 brengt de afdeling Wetgeving van de Raad van State advies uit over een ontwerp van besluit van de Vlaamse regering ‘houdende intrekking van de geschorste delen van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen’’ zoals definitief vastgesteld op 30 april 2013 en geschorst op 3 december 2013 en ‘houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling linkeroever’’.

In dat advies formuleert de afdeling Wetgeving van de Raad van State de volgende opmerking:

“3.1. Een eerste wijziging betreft aanvullingen van de artikelen L1.4, L3.2, L4.5 en L6.2 van de stedenbouwkundige voorschriften en de overeenstemmende afbakeningen op het grafisch plan teneinde tegemoet te komen aan het in het voormelde schorsingsarrest vervatte oordeel dat ‘de stedenbouwkundige voorschriften van het GRUP niet op verordenende wijze lijken te bepalen dat de realisatie van de natuurkerngebieden in het noordelijk deel van de linkerscheldeoever noodzakelijk de havenontwikkeling moet voorafgaan’. De voornoemde aanvullingen betreffen een fasering van de realisatie van de natuurkerngebieden op de linkerscheldeoever ten opzichte van de ontwikkeling van het havengebied.

[…]

7.1. De in randnummer 3.1 vermelde wijziging vindt mede rechtsgrond in artikel 36ter van het decreet van 21 oktober 1997 ‘betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu’ in zoverre daarmee wordt voorzien in maatregelen die een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone moeten voorkomen, dan wel maatregelen die een dergelijke aantasting dienen te compenseren.

Er moet over worden gewaakt dat is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden die door of krachtens het laatstgenoemde artikel worden bepaald. Zo kan het plan, wanneer het een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone

X-16.132-12/41

veroorzaakt, alleen worden vastgesteld omwille van dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Wanneer de betrokken speciale beschermingszone of een deelgebied ervan, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, komen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten dan wel, na advies van de Europese Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang, in aanmerking. In de laatstgenoemde hypothese is het inwinnen van het advies van de Europese Commissie een substantieel vormvereiste waaraan voldaan moet zijn voordat het uitvoeringplan kan worden vastgesteld.

Of te dezen effectief aan de voornoemde toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, vergt ook een beoordeling van feitelijke gegevens, die de afdeling Wetgeving van de Raad van State niet kan uitvoeren, zodat op dit punt een voorbehoud dient te worden gemaakt.

7.2. Wel kan er de aandacht op worden gevestigd dat uit het arrest Briels van het Europees Hof van Justitie van 15 mei 2014 (zaak C-521/12)

kan worden afgeleid dat de zinsnede ‘de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten’ in artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 ‘inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna’ niet zodanig kan worden uitgelegd dat van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied geen sprake zou zijn in het geval het plan weliswaar gevolgen heeft voor het bestaande areaal van een beschermd habitattype in het betrokken gebied, maar er in het kader van het plan in het betrokken gebied een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling wordt gebracht. De laatstgenoemde bepaling moet aldus worden uitgelegd dat een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied van communautair belang, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van artikel 6, lid 4, van de richtlijn worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.”

4.18. Op deze opmerking van de afdeling Wetgeving reageert de Vlaams minister van Omgeving, Natuur en Landbouw in haar nota aan de leden van de Vlaamse regering als volgt:

“Er wordt inderdaad voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 36ter van het Natuurbehoudsdecreet, en de aanhef van het ontwerpbesluit wordt op dit punt aangevuld.

De passende beoordeling en beslissing over het GRUP ‘Afbakening Zeehavengebied Antwerpen’ zijn, in het licht van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en artikel 36ter van het Natuurbehoudsdecreet,

X-16.132-13/41

fundamenteel te onderscheiden van de casus waarover de Nederlandse Raad van State een prejudiciële vraag heeft voorgelegd aan het Hof van Justitie en waarover dat Hof heeft geoordeeld bij arrest van 15 mei 2014 (zaak C-

521/12 inzake T.C. Briels e.a. tegen Minister van Infrastructuur en Milieu).

De conclusies die gelden voor de Nederlandse zaak gaan niet op voor voorliggend GRUP.

De Nederlandse zaak betreft vooreerst een besluit dat strekt tot de realisatie van een project – een wegverbreding – dat gepaard zal gaan met de aantasting van een natuurlijk habitattype en dat tegelijk voorziet in de aanleg, elders in de betrokken SBZ, van een nieuw areaal van dezelfde of zelfs een grotere omvang van dat habitattype. Het besluit in kwestie laat dus de wegverbreding toe en ook de aantasting van het bestaande areaal van het beschermd habitattype, zonder voorafgaande realisatie van een zelfde of groter areaal van dat habitattype elders in de betrokken SBZ.

Dit is totaal anders in voorliggende ontwerpbesluit met betrekking tot het GRUP ‘Afbakening Zeehavengebied Antwerpen’. Dit ontwerpbesluit voorziet dat in de stedenbouwkundige voorschriften verordenend wordt vastgelegd dat de ontwikkeling van gebieden voor zeehaven- en watergebonden bedrijven, voor logistiek park, voor waterweginfrastructuur en voor verkeers- en vervoersinfrastructuur, waarin zich verspreid een aantal natuurwaarden bevinden die een bijdrage leveren aan de instandhoudingsdoelstellingen (IHD) voor de betrokken SBZ’s, pas mogelijk wordt na de inrichting van duurzaam leefgebied in de natuurkerngebieden in het noordelijk deel van de Linkerscheldeoever. De duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in die natuurkerngebieden is gericht op de realisatie van de IHD voor de betrokken SBZ’s en bijgevolg op het proactief in een goede staat van instandhouding brengen van die habitats en soorten waarvoor het SBZ is aangewezen.

In de Nederlandse casus zou het nieuwe areaal aan natuurlijke habitat pas achteraf tot ontwikkeling worden gebracht, na het aantasten van het bestaande areaal. Op het ogenblik van de goedkeuring van het projectbesluit is er daarom in de Nederlandse casus geen zekerheid dat het project de natuurlijke kenmerken van de betrokken SBZ niet zal aantasten.

Voorliggend ontwerpbesluit voorziet niet alleen dat verordenend wordt vastgelegd dat de ontwikkeling van de voor zeehaven- en watergebonden bedrijven bestemde gebieden en de andere hiervoor vermelde gebieden (waarin zich verspreid de hiervoor vermelde natuurwaarden bevinden) pas mogelijk wordt na de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden. Bovendien bepalen de stedenbouwkundige voorschriften van gebieden dat de effectieve duurzame inrichting van de leefgebieden in de natuurkerngebieden moet blijken uit een beslissing van de Vlaamse Regering die voorafgaand het advies van het Agentschap voor Natuur en Bos moet inwinnen en dat die beslissing deel moet uitmaken van de aanvraag voor het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning voor de realisatie van de bestemming van het betrokken gebied.

Bovendien zal men voor elke vergunningsaanvraag ter realisatie van die haven- of andere bestemming hoe dan ook nog moeten nagaan of het voorwerp van de aanvraag significante gevolgen kan hebben voor een SBZ.

X-16.132-14/41

In dat geval zal men een passende beoordeling moeten maken van de gevolgen van de activiteit voor de betrokken SBZ.

Deze elementen ontkrachten ook het bijkomend motief van het Hof van Justitie dat stelt dat in het kader van artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn geen rekening mag worden gehouden met de voorziene toekomstige ontwikkeling van een nieuw areaal van het betrokken habitattype. Het Hof van Justitie gaat er van uit ‘dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat in regel onzeker zijn en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden’ (punt 32 van het arrest).

In de Nederlandse casus houdt dit motief steek. In voorliggend GRUP

wordt op juridisch bindende wijze gegarandeerd dat de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden een feit is alvorens een bestaand areaal van een habitat of van een leefgebied van een soort waarvoor de betrokken SBZ is aangewezen, kan worden aangetast in een gebied voor zeehaven- of watergebonden bedrijven, in het gebied Logistiek park Waasland, in een gebied voor waterweginfrastructuur of in een gebied voor verkeers- en vervoersinfrastructuur.

Voormelde garantie op planniveau (in de stedenbouwkundige voorschriften) voor de voorafgaande duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden maakt dat op planniveau de beoordeling van de significantie van de potentiële aantasting van een bestaand areaal van een natuurlijke habitattype waarvoor de betrokken SBZ

is aangewezen, door de terreinen waarop het gelegen is te bestemmen als bijvoorbeeld gebied voor zeehavengebonden activiteiten, wel degelijk mag gebeuren in het licht van de natuurkerngebieden en de aldaar (voorafgaand)

te realiseren goede lokale staat van instandhouding van dat habitattype of de soorten. Het plan, en met name de planologische bestemming van de natuurkerngebieden, is – kennelijk anders dan in het wegverbredingsproject dat aanleiding gaf tot het arrest Briels – nodig voor het beheer van een gebied van communautair belang, aangezien deze, volgens de in het plan verankerde methodiek, de waarborg biedt voor de duurzame realisatie van de IHD. Er is dus zekerheid dat op het ogenblik dat de aantasting mogelijk wordt van een bestaand areaal, de natuurkerngebieden al zijn gaan behoren tot de natuurlijke kenmerken van die SBZ. De natuurkerngebieden vormen op dat ogenblik zelfs het wezenlijk karakter van de natuurlijke kenmerken.

De bestemming van de natuurkerngebieden in het GRUP is dus zeker geen compenserende maatregel. Het is een instandhoudingsmaatregel in uitvoering van artikel 36ter, § 1, van het Natuurbehoudsdecreet, dat de omzetting is van artikel 6, lid 1, van de Habitatrichtljn, voor wat betreft de habitatrichtlijngebieden, en van artikel 4, leden 1 en 2, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de vogelrichtlijngebieden.

De hiervoor aangeduide verschilpunten met de Nederlandse casus tonen aan dat het GRUP ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling Linkeroever’ mag vastgesteld worden met toepassing van artikel 36ter, § 4, van het Natuurbehoudsdecreet omdat het plan geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken kan veroorzaken.

De overheid die het vaststelt, heeft door de garanties in de stedenbouwkundige voorschriften de zekerheid verkregen dat het plan geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van de betrokken SBZ’s zullen

X-16.132-15/41

aantasten. Zodoende is er geen reden om een beroep te doen op artikel 36ter, § 5, en aan te tonen dat er voor het plan geen alternatieven zijn die minder schadelijk zijn voor de natuurlijke kenmerken van de SBZ, dat het plan om dwingende redenen van groot openbaar belang moet worden gerealiseerd en dat alle nodige compenserende maatregelen genomen worden om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000

bewaard blijft.”

4.19. Op 24 oktober 2014 beslist de Vlaamse regering om (1) het besluit houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk RUP ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen’, in zoverre dit het grondgebied van de gemeenten Beveren en Sint-Gillis-Waas betreft, met uitsluiting van de aldaar gelegen groengebieden (artikelen L15, L15 en L18) in te trekken; (2) het bij het besluit van 24 oktober 2014 gevoegde gewestelijk RUP ‘Afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling linkeroever’ definitief vast te stellen; (3) aan de Maatschappij voor het haven-, grond- en industrialisatiebeleid van het LinkerScheldeOevergebied machtiging te verlenen om de gronden, begrepen in het onteigeningsplan gevoegd bij het gewestelijk RUP ‘Afbakening Zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling linkeroever’, meer specifiek het deelgebied ‘Z3-gebied Doel’, te onteigenen.

4.20. Artikel 2.2.7, § 10, VCRO, zoals ingevoegd bij decreet van 4 april 2014, wordt in de aanhef van het genoemde besluit van de Vlaamse regering van 24 oktober 2014 vermeld als rechtsgrond. Die bepaling luidt als volgt:

Ҥ 10. De Vlaamse Regering kan, met het oog op het herstel van een onregelmatigheid, het besluit houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan geheel of gedeeltelijk intrekken of hernemen, waarbij het wettigheidsgebrek wordt rechtgezet.

De bepalingen van §§ 7 en 8 zijn onverminderd van toepassing, met uitzondering van de vervaltermijn van honderdtachtig dagen.”

X-16.132-16/41

4.21. In de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP ‘afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling linkerscheldeoever’ staat te lezen dat de Vlaamse regering, als gevolg van het onder randnummer 3.16 vermelde schorsingsarrest

“[ervoor] [koos] om het definitieve vaststellingsbesluit van 30 april 2013

voor de geschorste delen van het rup ‘afbakening zeehavengebied Antwerpen’ in te trekken en deze vervolgens opnieuw vast te stellen voor diezelfde gebieden, met aangepaste voorschriften die de proactieve natuurontwikkeling verordenend vastleg[t]. Deze proactieve natuurontwikkeling was sowieso reeds het uitgangspunt in het oorspronkelijk rup (dit principe werd in de passende beoordeling beschouwd, en bekrachtigd in de beslissing van de Vlaamse regering van 22 juli 2011) (Afwegingsnota milderende en natuurcompenserende maatregelen die betrekking hebben op het MMHA) en de beslissing van de Vlaamse regering van 27 april 2012 (Flankerend beleid GRUP ‘Afbakening Zeehavengebied Antwerpen’: overeenkomsten voor verwerving, inrichting, beheer en monitoring en goedkeuring sociaal begeleidingsplan), maar werd in het ontwerp-rup niet letterlijk in de stedenbouwkundige voorschriften opgenomen. Uit zowel opmerkingen geuit tijdens het openbaar onderzoek als uit het schorsingsarrest blijkt het wenselijk om de voorschriften uit het ontwerp-rup aan te passen, zodat de realisatie van de natuurkerngebieden de havenontwikkeling voorafgaat […]. De intrekking brengt mee dat men, wat deze gebieden betreft, wordt teruggeplaatst net voor de vaststelling. Alsof er voor die gebieden dus nooit een vaststelling is geweest. De vaststelling brengt met zich mee dat geen ‘nieuw grup’ ontstaat, maar een nieuw onderdeel van het grup. Voorliggend ruimtelijk uitvoeringsplan bevat aldus de bestemmingswijzigingen voor linkerscheldeoever.

Het plan is beperkt tot het gedeelte dat door de Raad van State op 3 december 2013 werd geschorst.

De herbestemming naar de robuuste natuur is vastgelegd in het grup voor de afbakening van het zeehavengebied, zoals definitief vastgesteld op 30 april 2013, maar wordt niet opnieuw beschouwd in het grup ‘afbakening zeehavengebied Antwerpen, havenontwikkeling linkerscheldeoever’.”

V. Ontvankelijkheid van de vordering

5.1. De verwerende en de tussenkomende partij betwisten de ontvankelijkheid van het beroep.

5.2. Vooralsnog bestaat er geen noodzaak om over de door deze partijen opgeworpen ontvankelijkheidsexcepties uitspraak te doen. Een

X-16.132-17/41

onderzoek van en een uitspraak over die excepties zouden zich alleen opdringen indien de grondvoorwaarden voor het toewijzen van de vordering tot schorsing vervuld mochten zijn, wat, zoals hierna zal blijken, niet het geval is.

VI. Schorsingsvoorwaarden

6. Krachtens artikel 17, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State kan de schorsing van de tenuitvoerlegging slechts worden bevolen onder de dubbele voorwaarde dat de zaak te spoedeisend is voor een behandeling ervan in een beroep tot nietigverklaring en dat minstens één ernstig middel wordt aangevoerd dat de nietigverklaring van de akte of het reglement prima facie kan verantwoorden.

VII. Spoedeisendheid

A. De aangevoerde spoedeisendheid

7.1. De verzoekers zijn van oordeel dat de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de bestreden besluiten voor hen ernstige schade en ongemakken, dan wel ernstige nadelen, zal veroorzaken. Minstens kan zulks volgens hen worden gevreesd. De vernietiging van de bestreden beslissingen, zonder voorafgaande schorsing, zal niet kunnen volstaan om hen een genoegzaam herstel van de teweeggebrachte schade en nadelen te waarborgen.

In verband met dat laatste voeren de verzoekers aan dat de termijn om het gewestelijk RUP te vernietigen wellicht minstens twee jaar bedraagt. Zij leiden dit af uit de vaststelling dat sinds het indienen, einde juli 2013, van een beroep tot nietigverklaring tegen het besluit van 30 april 2013

‘houdende de definitieve vaststelling van het gewestelijk RUP ‘Afbakening Zeehavengebied Antwerpen’’, nog geen auditoraatsverslag in de vernietiginsprocedure werd opgesteld.

X-16.132-18/41

De verzoekers betogen dat niet uit het oog mag worden verloren dat het gewestelijk RUP de basis vormt om stedenbouwkundige- en milieuvergunningen af te leveren. Zo kunnen vergunningen worden afgeleverd om de woningen die eigendom zijn van de Maatschappij Linkerscheldeoever te slopen of om de leefbaarheidsbuffer te ruimen. De vaststelling dat het overgrote deel van de te realiseren innames binnen het dorp Doel reeds in het bezit zijn van overheden, en voornamelijk van de Maatschappij Linkerscheldeoever, doen de verzoekers besluiten dat voor dat overgrote deel geen onteigening nodig is om tot realisatie over te gaan, zodat de ingeroepen nadelen niet als hypothetisch kunnen worden afgedaan.

In dat verband geven de verzoekers ook aan dat op basis van het gewestelijk RUP sloopvergunningen kunnen worden verleend om de resterende woningen in Doel te slopen. De bestemming “woongebied met culturele, historische en/of esthetische waarde” is namelijk opgeheven. De verzoekers stellen dat de massale sloop zeer spoedig zal plaatsvinden, wat moet blijken uit het verslag van de vergadering van 12 september 2014 van de werkgroep “Gebouwen Linkerscheldeoever”. Uit dat verslag leiden de verzoekers af dat hic et nunc wellicht reeds 70 sloopaanvragen zijn ingediend, zoniet zal dit eerstdaags het geval zijn. Een dergelijke massale sloop leidt tot een “spookdorp”

en veroorzaakt ernstige ongemakken en schade.

De omvorming van Doeldorp en omgeving tot havengebied of waterweginfrastructuur kan ook onmiddellijk worden gerealiseerd, aangezien voor Doel en de directe omgeving niet in een fasering is voorzien.

Het gewestelijk RUP houdt de planologische verdwijning in van het bijzonder woongebied van het dorp Doel waarin de verzoekers al tientallen jaren wonen en leven, en dus ook de juridische vernietiging van hun woning en het dorp, en de zekerheden die gepaard gaan met de tot nog toe bestaande woonzone met bijzonder karakter.

X-16.132-19/41

Verzoekers’ woningen worden herbestemd van “woongebied”

naar “gebied voor waterweg” (artikel L3), dat bestemd is voor waterweginfrastructuur en aanhorigheden. Binnen dit gebied is wonen niet meer mogelijk. Hun woningen worden meteen ook zonevreemd, met alle mogelijke beperkingen met betrekking tot verbouwen, herbouwen en uitbreiding tot gevolg.

Het gewestelijk RUP komt er dus op neer dat de verzoekers bij uitvoering van het plan en van de bijhorende onteigeningsmachtiging zullen dienen te verhuizen of minstens in een materieel benarde woonsituatie dreigen terecht te komen, wat ook hun gezondheid en leefkwaliteit ernstig zal aantasten.

De verzoekers geven bijkomend aan dat in gelijkaardige gevallen waarin hun eigendom werd herbestemd tot een “harde, vijandige bestemming”, de Raad van State besloot tot het bestaan van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel. Zij zien geen reden om in het kader van de “spoedeisendheid” anders te oordelen.

7.2. In het bijzonder wat de tweede verzoekster betreft, wordt gesteld dat de gronden recht tegenover haar woning voorheen in agrarisch gebied waren gelegen, maar dat deze thans worden bestemd tot “gebied voor zeehaven-

en watergebonden bedrijven”, zijnde een zone bestemd voor zeehavengebonden en zeehavengerelateerde industriële en logistieke activiteiten en distributie-, opslag- en overslagactiviteiten die gebruik maken van en aangewezen zijn op de zeehaveninfrastructuur. Deze zone is gelegen op 20 meter van de woning van de tweede verzoekster. Voor de uitvoering wordt niet in een fasering voorzien. In deze zone zijn industriële activiteiten mogelijk. Nergens is een buffer voorzien.

Naast alle mogelijke gevolgen voor de gezondheid zal er uiteraard visuele hinder intreden voor de tweede verzoekster. Zij zal immers niet alleen op industriële gebouwen uitkijken, maar ook op kranen met een hoogte van 100 meter.

Aangezien er in een haven dag en nacht wordt gewerkt, zal er ’s avonds en ’s nachts ook luchtpollutie zijn. Daarnaast levert ook de verkeershinder vanzelfsprekend een ernstige schade en hinder op. Immers zullen zowel de industrie als het vervoer van containers tot een enorme toename van het (vracht)verkeer leiden, wat ook uit het plan-MER blijkt. De bestemming “gebied

X-16.132-20/41

voor zeehaven- en watergebonden bedrijven” laat de overheid ook toe om onmiddellijk over te gaan tot opspuiting met baggerspecie, zoals gezegd tot op 20 meter van de eigendom van de tweede verzoekster. Het is evident dat het massaal storten van baggerspecie en slib, waarin zich alle soorten stoffen en organismen kunnen bevinden, de kwaliteit van de bodem en het grondwater op rechtstreekse en onrechtstreekse wijze nadelig kan beïnvloeden, niet alleen op de plaats van het stort, maar ook op de aanpalende gronden door ondergrondse verspreiding. De eigendom van de tweede verzoekster dreigt derhalve verontreinigd te geraken, met alle schier onoplosbare problemen tot gevolg.

7.3. In het bijzonder wat de derde verzoeker betreft, wordt aangegeven dat hij zich achter zijn woning geconfronteerd ziet met de bestemming “hoogspanningsleiding”, alwaar alle handelingen voor de aanleg, de exploitatie en de wijzigingen van een hoogspanningsleiding en haar aanhorigheden, toegelaten zijn. Ook deze bestemming valt buiten de fasering.

Vanuit zijn tuin zal hij dus zicht hebben op pylonen van wellicht 100 meter hoog met hangende kabels, daar waar hij nu een bijna ongerept uitzicht op de polder heeft. Deze zone “hoogspanningsleiding” is voorzien op een 70-tal meter achter zijn tuin en dus vlakbij. Uiteraard genereert dit visuele ongemakken.

7.4. Hetzelfde geldt ook voor de eerste verzoeker, die op 30 meter van de voordeur met de zone “hoogspanningsleiding” wordt geconfronteerd.

7.5. Ten aanzien van alle verzoekers wordt bovendien als ernstig ongemak, schade of nadeel aangevoerd, dat de bestreden besluiten voorzien in het verdwijnen van de leefbaarheidsbuffer alsook in de reservatiestrook voor een leefbaarheidsbuffer, indien industriële activiteiten tot op 500 meter van deze strook zouden naderen. Het spreekt volgens de verzoekers voor zich dat het verdwijnen van de leefbaarheidsbuffer met een hoogte van 23 meter tussen Doeldorp en het Deurganckdok ernstige ongemakken, hinder, schade en nadelen zal genereren. De woning van de eerste verzoeker ligt in de Camermanstraat, aan het uiteinde van het dorp. Deze straat is de parallelle straat die het dichtst bij de haven ligt. De achtertuin van de eerste verzoeker kijkt uit op de

X-16.132-21/41

leefbaarheidsbuffer en op de daar achterliggende haven. Tussen de achtertuin van deze verzoeker (ten zuiden) en de leefbaarheidsbuffer ligt ongeveer 180 meter.

Achter deze buffer ligt het Deurganckdok. Deze buffer vangt veel geluid op dat afkomstig is van de havenactiviteit, alsook de lichtpollutie die er anders ’s nachts zou zijn (licht afkomstig van het dok met lichtmasten van 30 meter hoog). Ook visueel vormt de leefbaarheidsbuffer een milderende maatregel. Het spreekt voor zich dat door het verdwijnen van de leefbaarheidsbuffer de buffering tegen licht, geluid en visuele hinder volledig wegvalt. Eén en ander geldt ook voor de tweede verzoekster, die eveneens uitkijkt op de buffer en de haven. De derde verzoeker heeft weliswaar geen rechtstreeks zicht op de leefbaarheidsbuffer, doch dit belet niet dat hij dagelijks met het verdwijnen ervan zal worden geconfronteerd (wanneer zij bijvoorbeeld haar dorp in- en uitrijdt). Bovendien zal hij ook het havengeluid horen en ’s nachts de lichtpollutie kunnen waarnemen.

7.6. De verzoekers besluiten dat het gewestelijk RUP voor elk van hen tot gevolg zal hebben dat de huidige leef- en woonkwaliteit in de onmiddellijke én de ruimere omgeving zal leiden tot het uiteenvallen van het sociaal en landelijk weefsel in het betrokken gebied: het dorp waarin zij wonen en leven verdwijnt als woon- of agrarische bestemming “met de daaraan verbonden bouwmogelijkheden, aanpassing en verbetering van het persoonlijk welzijn en privacy in de omgeving waarvan [zij] houden”. De zekerheid die de verzoekers op grond van eerdere bestemmingsvoorschriften hadden, verdwijnt dus, of is alleszins op korte of middellange termijn bedreigd, al naargelang de overheid effectief haar plannen doordrukt, al dan niet na een onteigening die gekoppeld werd aan de bestreden besluiten. Dit alles heeft een negatieve weerslag op de leefkwaliteit en gezondheid van de verzoekers.

B. Beoordeling

8.1. Artikel 6 van de wet van 20 januari 2014 ‘houdende hervorming van de bevoegdheid, de procedureregeling en de organisatie van de Raad van State’ heeft artikel 17 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State vervangen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt de uitdrukkelijke wil van de

X-16.132-22/41

wetgever om af te stappen van de voorwaarde van het “moeilijk te herstellen ernstig nadeel” en deze voorwaarde expliciet te vervangen door deze van “spoedeisendheid” (Parl.St. Senaat, 2012-2013, nr. 5-2277/1, 13-14).

Een zaak is spoedeisend, en dus vatbaar voor beoordeling in kort geding, zodra de vrees voor schade van enig belang, of zelfs voor ernstige nadelen, een onmiddellijke beslissing wenselijk maakt.

Het komt er voor een verzoekende partij, die beweert dat de zaak te spoedeisend is om de uitkomst van het annulatieberoep te kunnen afwachten, op aan om van die urgentie te overtuigen aan de hand van de concrete feiten die zij in haar vordering aanvoert.

Er kan alleen rekening worden gehouden met hetgeen over de spoedeisendheid in het verzoekschrift of de daarbij gevoegde stukken wordt uiteengezet en gestaafd.

Anders dan de verzoekers dat blijkbaar zien, volstaat het niet dat de Raad van State in zijn schorsingsarrest nr. 225.676 van 3 december 2013

een moeilijk te herstellen ernstig nadeel in hunnen hoofde heeft aangenomen, om zonder meer te besluiten dat in casu aan de grondvoorwaarde van de spoedeisendheid is voldaan.

8.2. In zoverre de verzoekers te dezen aanvoeren dat het gewestelijk RUP de basis vormt om stedenbouwkundige vergunningen en milieuvergunningen af te leveren, waaronder vergunningen om de leefbaarheidsbuffer te ruimen en om woningen te slopen, betreft hun betoog een toekomstige, potentiële spoedeisendheid, afhankelijk van nog te nemen beslissingen, die de schorsing van de bestreden besluiten niet kan verantwoorden.

Dit geldt nog meer, nu een schorsingsvordering steeds kan worden ingesteld wanneer de daartoe vereiste spoedeisendheid zich zou aandienen.

X-16.132-23/41

8.3. Een en ander geldt evenzeer voor de omvorming van Doel en omgeving tot havengebied of waterweginfrastructuur, waaromtrent de verzoekers betogen dat de realisatie daarvan, bij gebrek aan fasering, “onmiddellijk” kan gebeuren. Voor de realisatie van het havengebied en de waterweginfrastructuur zijn nog vergunningen nodig. De ingeroepen nadelen die daarmee verband houden, en die door de respectieve verzoekers ten aanzien van hun persoonlijke situatie in het bijzonder worden ingeroepen (verkeersbewegingen, lichtpollutie, havengeluid,...), kunnen om de onder randnummer 8.2 vermelde reden evenmin van de vereiste spoedeisendheid getuigen.

8.4. De nadelen die verbonden zijn met de schrapping van het bijzonder woongebied waarbinnen de verzoekers wonen, en in het bijzonder de vernietiging van hun woning en dorp, zullen zich pas concreet manifesteren wanneer de realisatie van het gewestelijk RUP wordt aangevat. In dat verband weze er nogmaals op gewezen dat een schorsingsvordering kan worden ingediend van zodra de schadelijke werken zich daadwerkelijk dreigen te realiseren.

8.5. Waar de verzoekers er zich op beroepen dat zij ten gevolge van de uitvoering van de onteigeningsmachtiging zullen dienen te verhuizen, of minstens in een benarde situatie dreigen terecht te komen, dient vastgesteld dat deze nadelen niet rechtstreeks uit de bestreden besluiten voortvloeien, maar zich slechts zullen voordoen wanneer daadwerkelijk tot onteigening wordt overgegaan. Er wordt niet aannemelijk gemaakt dat een daadwerkelijke onteigening nakend is, temeer nu geen machtiging voorligt om de verzoekers volgens de procedure bij hoogdringende omstandigheden te onteigenen.

8.6. Wat ten slotte verzoekers’ argumentatie betreft dat hun woningen ingevolge de bestemmingswijziging zonevreemd worden, met de daaraan gekoppelde beperkingen op het vlak van verbouwen, herbouwen en uitbreiden, kunnen zij er onvoldoende van overtuigen dat die nadelen zodanig zijn dat niet het verloop van de annulatieprocedure kan worden afgewacht.

X-16.132-24/41

8.7. Het voormelde geldt evenzeer verzoekers’ meer concrete, geïndividualiseerde betoog. Zij tonen niet aan dat het geschil niet tijdig middels de annulatieprocedure kan opgelost worden.

8.8. Gelet op het voormelde is de Raad van State er vooralsnog niet van overtuigd dat aan de grondvoorwaarde van de spoedeisendheid is voldaan.

VIII. Negende middel - prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie

A. Standpunt van de partijen

9. De verzoekers voeren in het negende middel de schending aan van artikel 6, 1°, 2°, 3° en 4° van de Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992

‘inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna’ (de Habitatrichtlijn), van artikel 36ter, §§ 3 en 5 van het decreet van de Vlaamse raad van 21 oktober 1997 ‘betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu’ (hierna: het decreet Natuurbehoud), van de materiëlemotiveringsplicht, het redelijkheids- en het proportionaliteitsbeginsel.

9.1. Eerste middelonderdeel

In een eerste middelonderdeel voeren de verzoekers aan dat overeenkomstig artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor een plan kunnen verlenen nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. Die bepaling is omgezet in intern recht via artikel 36ter, § 3, van het decreet Natuurbehoud. Op grond van die bepaling dienen alle vergunningsplichtige activiteiten, plannen en programma’s die een betekenisvolle aantasting van de kenmerken van een speciale beschermingszone kunnen veroorzaken, onderworpen te worden aan een passende beoordeling voor wat betreft de betekenisvolle effecten voor de speciale beschermingszone. Uit

X-16.132-25/41

artikel 36ter, § 4, van het decreet Natuurbehoud volgt dat de overheid die dient te beslissen over het plan en/of het project er op haar beurt dient zorg voor te dragen dat het plan in kwestie geen betekenisvolle aantasting genereert en dit hetzij door de goedkeuring van het plan aan voorwaarden te onderwerpen, hetzij door de goedkeuring van het plan te weigeren. In principe kan dus slechts goedkeuring worden verleend indien een plan geen significante nadelige effecten heeft voor de speciale beschermingszone in kwestie.

De verzoekers merken op dat uit de rechtspraak van de Raad van State, en ook uit het arrest nr. 225.676 van 3 december 2013 waarbij de gedeeltelijke schorsing werd bevolen van het besluit van de Vlaamse regering van 30 april 2013, volgt dat een plan slechts kan worden goedgekeurd indien met die passende beoordeling kan worden besloten dat het plan geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken SBZ kan veroorzaken.

Indien een betekenisvolle aantasting niet kan worden vermeden, kan het plan slechts overeenkomstig de restrictief toe te passen afwijkingsmogelijkheid van artikel 36ter, § 5, van het decreet Natuurbehoud worden goedgekeurd.

De verzoekers zijn van oordeel dat het gewestelijk RUP een betekenisvolle aantasting van een SBZ inhoudt. Volgens hen garandeert de passende beoordeling geenszins dat een significant nadelig effect afwezig zou zijn. Het is namelijk op het ogenblik van de vaststelling van het plan onmogelijk te besluiten dat het plan geen significant nadelig effect zou genereren, en dit gelet op het feit dat de beoordeling wordt uitgesteld tot minstens het ogenblik voorafgaand aan de aanvraag van stedenbouwkundige vergunningen. De systematiek die wordt gehanteerd bestaat er namelijk in dat na goedkeuring van het plan nieuwe natuur wordt gecreëerd die zal moeten overeenstemmen met de kenmerken van de SBZ in kwestie. De vraag of de nieuwe natuur al dan niet spoort met de kenmerken van de betrokken SBZ wordt pas beantwoord in een besluit van de Vlaamse regering. Het nemen van een dergelijke beslissing is verankerd in de verordenende stedenbouwkundige voorschriften.

X-16.132-26/41

Door te voorzien in een passende beoordeling post factum, of toch door minstens een zeer relevant deel van deze beoordeling pas te laten plaatsvinden na goedkeuring van het plan in kwestie, schendt het bestreden plan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 36ter, §§ 3 en 4, van het decreet Natuurbehoud.

In het arrest Briels heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie gesteld dat maatregelen die er niet toe strekken om significante negatieve gevolgen voor een habitattype rechtstreeks te voorkomen of te verminderen, maar die beogen om die gevolgen nadien te compenseren, an sich niet kunnen garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet zou aantasten in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Om die reden mag volgens het arrest Briels zelfs geen rekening worden gehouden bij het toepassen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn met eventuele positieve gevolgen van een achteraf tot ontwikkeling te brengen nieuwe habitat.

Volledigheidshalve onderstrepen de verzoekers dat de door de verwerende partij voorgehouden garanties dat geen significant effect op de SBZ

zou plaatsvinden, allesbehalve waterdicht zijn. Uit de in de stedenbouwkundige voorschriften ingeschreven fasering blijkt dat de bestemming in kwestie onmiddellijk in werking treedt. Ook blijkt dat enkel de goedkeuring van stedenbouwkundige vergunningen zou worden afhankelijk gemaakt van het voorafgaand besluit van de Vlaamse regering. De voorschriften voorzien niet in een verplichting om een goedkeuringsbeslissing te voegen bij een gebeurlijke aanvraag tot het bekomen van milieuvergunningen, meldingen klasse 3 en/of bij een aanvraag tot het bekomen van een omgevingsvergunning.

9.2. Tweede middelonderdeel

In een tweede middelonderdeel verwijzen de verzoekers wederom naar het arrest Briels, waaruit zij afleiden dat die rechtspraak zich verzet tegen de door de verwerende partij gevolgde redenering dat de aantasting van een SBZ niet betekenisvol zou zijn indien er voorafgaand aan de uitvoering

X-16.132-27/41

van deze aantasting reeds op een andere plaats in het betreffende SBZ een gebied van gelijke of grotere omvang tot ontwikkeling zou zijn gebracht. Dergelijke ontwikkeling dient volgens hen als een compenserende maatregel te worden aangezien, en dit om te vermijden dat lidstaten de procedure van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn zouden ontwijken. Er kan slechts sprake zijn van compenserende maatregelen wanneer voldaan is aan de voorwaarden die door artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn gesteld worden.

De verzoekers stellen vast dat de vaststelling van het gewestelijk RUP niet is voorafgegaan door een onderzoek naar dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals vereist door artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Zij wijzen erop dat deze laatste bepaling is omgezet door artikel 36ter, § 5, van het decreet Natuurbehoud. Ook uit die bepaling blijkt dat een plan dat een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een SBZ kan veroorzaken, slechts toegestaan of goedgekeurd kan worden indien gebleken is dat, ten eerste, er voor de natuurlijke kenmerken van de SBZ geen minder schadelijke alternatieve oplossingen zijn en, ten tweede, deze afwijking is ingegeven omwille van redenen van groot algemeen belang. Daar wordt nog aan toegevoegd dat het voorgaande slechts kan worden toegelaten indien de nodige compenserende maatregelen en instandhoudingsmaatregelen genomen zijn (of worden) die waarborgen dat de algehele samenhang van de SBZ bewaard blijft en indien de compenserende maatregelen van die aard zijn dat een evenwaardige habitat of het natuurlijk milieu ervan, van minstens een gelijkaardige oppervlakte in principe actief ontwikkeld is.

Vermits de verwerende partij uitgaat van de stelling dat er geen sprake is van een betekenisvolle aantasting, is een dergelijke afweging bij de opmaak van het gewestelijk RUP niet gemaakt.

9.3.1. De verwerende partij repliceert in haar nota met betrekking tot het eerste middelonderdeel, dat in het gewestelijk RUP op juridisch bindende wijze wordt gegarandeerd dat de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden, met het oog op het proactief

X-16.132-28/41

bereiken van een goede lokale staat van instandhouding van de soorten en habitats waarvoor het SBZ is aangewezen, een feit is alvorens een bestaand areaal van een habitat of van een leefgebied van een soort waarvoor de betrokken SBZ

is aangewezen, kan worden aangetast in een gebied voor zeehaven- en watergebonden bedrijven, voor logistiek park, voor waterwegeninfrastructuur en voor verkeers- en vervoersinfrastructuur.

Er is dus reeds op dit ogenblik zekerheid dat wanneer de aantasting mogelijk wordt van een bestaand areaal in bijvoorbeeld een gebied voor zeehavengebonden activiteiten, dat de natuurkerngebieden al zijn gaan behoren tot de natuurlijke kenmerken van die SBZ, door de realisatie aldaar van natuurlijke habitats en leefgebieden van soorten waarvoor de betrokken SBZ is aangewezen.

De verwerende partij is verder van oordeel dat de casus Briels verschilt van de voorliggende zaak, en dat de rechtspraak daaromtrent niet zonder meer kan worden toegepast op het bestreden gewestelijk RUP. Waar in het arrest Briels van het Hof van Justitie van de Europese Unie de strikte voorzorgsbenadering als voornaamste argument wordt naar voor geschoven, wordt daaraan in het voorliggend RUP wel degelijk voldaan. Het plan tast de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aan en zal dit ook nooit doen. De maatregelen die de Vlaamse overheid voorziet zijn genomen om de betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszones te vermijden of te voorkomen en zijn dus geen maatregel om de betekenisvolle aantasting te compenseren of vervangen. De bestemming van de natuurkerngebieden in het gewestelijk RUP en de eraan gekoppelde fasering is dus zeker geen compenserende maatregel. Het is een instandhoudingsmaatregel in uitvoering van artikel 36ter, § 1, van het decreet Natuurbehoud, dat de omzetting is van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor wat betreft de habitatrichtlijngebieden, en van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de vogelrichtlijngebieden.

X-16.132-29/41

De conclusie is voor de verwerende partij duidelijk: de afwijkingsprocedure van artikel 36ter, § 5, is niet van toepassing voor dit gewestelijk RUP. Het plan voldoet aan artikel 36ter, § 4, van het decreet Natuurbehoud, omdat het globale plan een pakket natuurmaatregelen bevat, gericht op de voorafgaande en duurzame realisatie van een goede lokale staat van instandhouding van de betrokken soorten en habitats in natuurkerngebieden, zodat er geen sprake is of kan zijn van een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken.

De verwerende partij is verder ook van oordeel dat de garantie dat er geen significant negatief effect zal optreden wel degelijk waterdicht is. Zij gaat verder ook nog in op de kritiek van de verzoekers dat de garantie op “geen significant effect” niet waterdicht is omdat niet voorzien is in een verplichting om de beslissing van de Vlaamse regering, waarvan sprake in de voorschriften, te voegen bij een milieuvergunningsaanvraag, bij meldingen klasse 3 en/of bij een aanvraag tot het bekomen van een omgevingsvergunning. De verwerende partij vermeldt in haar nota dat zelfs indien enkel een melding klasse 3 moet gebeuren, ook een beslissing van de Vlaamse regering zal moeten voorliggen. Door de koppeling van de milieuvergunning aan de stedenbouwkundige vergunning zal de beslissing van de Vlaamse regering ook doorwerken tot in de milieuvergunning.

Wat de omgevingsvergunning betreft, wordt opgemerkt dat het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ nog niet in werking is getreden, en dat de inwerkingtreding enkel procedurele gevolgen heeft maar niets wijzigt op het vlak van het materiële recht.

9.3.2. De verwerende partij stelt wat het tweede middelonderdeel betreft, dat uit de bespreking van het eerste middelonderdeel al blijkt dat artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn en de daarmee overeenstemmende bepaling van artikel 36ter van het decreet Natuurbehoud niet van toepassing zijn.

Die bepalingen kunnen dan ook niet geschonden worden geacht.

X-16.132-30/41

9.4. De tussenkomende partij is van oordeel dat in het gewestelijk RUP geen mitigerende of compenserende techniek wordt toegepast. Er is sprake van instandhoudingsmaatregelen.

Zij geeft meermaals aan dat het gewestelijk RUP voorziet in natuurontwikkeling, die dwingend wordt ingericht vóór enige mogelijke aantasting van bestaand leefgebied. Door eerst SBZ’s in een gunstige staat van instandhouding te brengen voldoet het GRUP aan de doelstellingen van de Habitatrichtlijn. Door niet te kiezen voor een compensatieverhaal (ADC-test)

maar door werkelijk in te zetten op instandhoudingsmaatregelen zal het gewestelijk RUP er net voor zorgen dat alle SBZ’s in het gebied in een gunstige staat van instandhouding worden gebracht tegen uiterlijk 2030.

Volgens de tussenkomende partij gaat de vergelijking met de zaak Briels niet op. In de zaak Briels wordt de economische ontwikkeling (verbreding rijksweg) tegelijkertijd uitgevoerd met de (compenserende) aanleg van nieuwe graslanden. Het gewestelijk RUP voorziet in een verordenende fasering zodat er zekerheid bestaat dat de nieuwe leefgebieden volwaardig zullen worden ontwikkeld vooraleer enige aantasting buiten deze nieuwe leefgebieden kan plaatsvinden.

B. Prejudiciële vraagstelling

10.1. Artikel 2, tweede lid, van de Habitatrichtlijn omschrijft het doel van de richtlijn en maakt duidelijk dat de lidstaten er op grond van de richtlijn toe verplicht zijn om maatregelen te nemen die de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten die van communautair belang zijn in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn voegt daar nog aan toe dat de lidstaten “voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen [treffen]; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen

X-16.132-31/41

en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen”.

De omzetting van deze richtlijnbepaling is terug te vinden in artikel 36ter, § 1, van het decreet Natuurbehoud:

Ҥ 1. De administratieve overheid neemt, binnen haar bevoegdheden, in de speciale beschermingszones, ongeacht de bestemming van het betrokken gebied, de nodige instandhoudingsmaatregelen die steeds dienen te beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen habitats vermeld in bijlage I van dit decreet en de soorten vermeld in de bijlagen II, III en IV

van dit decreet evenals de niet in bijlage IV van dit decreet genoemde en op het grondgebied van het Vlaamse Gewest geregeld voorkomende soorten trekvogels. De Vlaamse Regering kan nadere regels vaststellen met betrekking tot de nodige instandhoudingmaatregelen en de ecologische vereisten, evenals een procedure voor vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen.”

Artikel 6, tweede tot en met vierde lid, van de Habitatrichtlijn maakt de in artikel 2, tweede lid, omschreven doelstelling concreet en legt de lidstaten een aantal verplichtingen en specifieke procedures op met het oog op de instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones.

Artikel 6, tweede tot en met vierde lid, van de Habitatrichtlijn luidt meer bepaald als volgt:

“2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde

X-16.132-32/41

nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000

bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.”

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn is omgezet in het intern recht door artikel 36ter, §§ 3, 4 en 5, van het decreet Natuurbehoud.

Deze bepalingen luiden als volgt:

“§ 3. Een vergunningsplichtige activiteit die, of een plan of programma dat, afzonderlijk of in combinatie met één of meerdere bestaande of voorgestelde activiteiten, plannen of programma’s, een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, dient onderworpen te worden aan een passende beoordeling wat betreft de betekenisvolle effecten voor de speciale beschermingszone.

[…]

De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor het opstellen van de passende beoordeling.

[…]

§ 4. De overheid die over een vergunningsaanvraag, een plan of programma moet beslissen, mag de vergunning slechts toestaan of het plan of programma slechts goedkeuren indien het plan of programma of de uitvoering van de activiteit geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone kan veroorzaken. De bevoegde overheid draagt er steeds zorg voor dat door het opleggen van voorwaarden er geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan ontstaan.

§ 5. In afwijking op de bepalingen van § 4, kan een vergunningsplichtige activiteit die of een plan of programma dat afzonderlijk of in combinatie met één of meer bestaande of voorgestelde activiteiten, plannen of programma’s, een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, slechts toegestaan of goedgekeurd worden

X-16.132-33/41

a) nadat is gebleken dat er voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone geen minder schadelijke alternatieve oplossingen zijn en b) omwille van dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Wanneer de betrokken speciale beschermingszone of een deelgebied ervan, een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort is, komen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten dan wel, na advies van de Europese Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang, in aanmerking.

De afwijking bedoeld in het voorgaande lid kan bovendien slechts toegestaan worden nadat voldaan is aan de volgende voorwaarden:

1° de nodige compenserende maatregelen genomen zijn en de nodige actieve instandhoudingsmaatregelen genomen zijn of worden die waarborgen dat de algehele samenhang van de speciale beschermingszone en -zones bewaard blijft;

2° de compenserende maatregelen zijn van die aard dat een evenwaardige habitat of het natuurlijk milieu ervan, van minstens een gelijkaardige oppervlakte in principe actief is ontwikkeld.

De Vlaamse regering kan nadere regels vaststellen voor het opstellen van een passende beoordeling van de effecten van de activiteit op de habitats, de habitats van een soort en op de soort of soorten waarvoor de speciale beschermingszone is aangewezen, voor het onderzoeken van minder schadelijke alternatieven en inzake de compenserende maatregelen.

De Vlaamse regering oordeelt over het bestaan van een dwingende reden van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard.

Elke beslissing in uitvoering van de afwijkingsprocedure van deze paragraaf, wordt met redenen omkleed.”

Artikel 2, 30°, van het decreet Natuurbehoud definieert “betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone” als volgt:

“een aantasting die meetbare en aantoonbare gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone, in de mate er meetbare en aantoonbare gevolgen zijn voor de staat van instandhouding van de soort(en) of de habitat(s) waarvoor de betreffende speciale beschermingszone is aangewezen of voor de staat van instandhouding van de soort(en) vermeld in bijlage III van dit decreet voor zover voorkomend in de betreffende speciale beschermingszone.”

Artikel 2, 38°, van het decreet Natuurbehoud omschrijft de “natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone” als volgt:

X-16.132-34/41

“het geheel van biotische en abiotische elementen, samen met hun ruimtelijke en ecologische kenmerken en processen, die nodig zijn voor de instandhouding van a) de natuurlijke habitats en de leefgebieden van de soorten waarvoor de betreffende speciale beschermingszone is aangewezen en b) de soorten vermeld in de bijlage III.”

10.2. Zoals vastgesteld in ’s Raads schorsingsarrest nr. 225.676 van 3 december 2013, betwist de verwerende partij niet dat de habitats en de soortenaantallen in de betrokken SBZ’s zich grotendeels en globaal gezien niet in een goede lokale staat van instandhouding bevinden en dat in deze situatie elke ingreep die een achteruitgang van de huidige natuurtoestand betekent, op zich betekenisvol is. Verder blijkt volgens dit arrest op het eerste gezicht ingevolge het gewestelijk RUP “Afbakening zeehavengebied Antwerpen” in de speciale beschermingszone van het habitatrichtlijngebied (SBZ-H) ‘Schelde- en Durme-

estuarium van de Nederlandse grens tot Gent’ een thans bestaand geheel van 20

hectare slikken en schorren te zullen verdwijnen, evenals het in de SBZ-V

‘Schorren en polders van de Beneden-Schelde’ gelegen zilte weidegebied Putten Weiden als leefgebied van Europees te beschermen soorten. (zie ook hoger randnummer 4.16)

Uit de toelichtingsnota bij het gewestelijk RUP “Afbakening zeehavengebied Antwerpen” blijkt dat de hoogwaardige natuurkerngebieden (“robuuste natuur”), die moeten zorgen voor een volwaardige natuurontwikkeling met het oog op het realiseren van een zogenaamd gunstige staat van instandhouding, worden aangeduid binnen de SBZ-V “Schorren en polders van de Beneden-Schelde” en worden onderworpen aan een voortdurende monitoring.

(zie ook hoger randnummer 4.15)

10.3. Zoals aangekondigd in de onder randnummer 4.18 vermelde nota aan de Vlaamse regering, in antwoord op het onder randnummer 4.17

vermelde advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, werd de aanhef van het eerste bestreden besluit aangepast, zodoende dat daarin een verantwoording is terug te vinden voor wat de verenigbaarheid van het

X-16.132-35/41

gewestelijk RUP met artikel 36ter van het decreet Natuurbehoud betreft. Meer bepaald wordt in die aanhef het volgende vermeld:

“De rechtsgrond voor de aanvullingen van de artikelen L1.4, L3.2, L4.5

en L6.2 van de stedenbouwkundige voorschriften en de overeenstemmende aanduidingen op het grafisch plan, teneinde tegemoet te komen aan het in het schorsingsarrest van 3 december 2013 vervatte oordeel dat ‘de stedenbouwkundige voorschriften van het GRUP niet op verordenende wijze lijken te bepalen dat de realisatie van de natuurkerngebieden in het noordelijk deel van de Linkerscheldeoever noodzakelijk de havenontwikkeling moet voorafgaan’, wordt mede geboden door artikel 36ter van het decreet van 21 oktober 1997. Dit in zoverre daarmee wordt voorzien in maatregelen die een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone moeten voorkomen, dan wel maatregelen die een dergelijke aantasting dienen te compenseren. De werkwijze in het GRUP voldoet aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 36ter van het decreet natuurbehoud om de hierna vermelde redenen. In de stedenbouwkundige voorschriften wordt verordenend vastgelegd dat de ontwikkeling van gebieden voor zeehaven-

en watergebonden bedrijven, voor logistiek park, voor waterweginfrastructuur en voor verkeers- en vervoersinfrastructuur, waarin zich verspreid een aantal natuurwaarden (areaal van een natuurlijk habitattype of leefgebied van een soort waarvoor de betrokken SBZ is aangewezen) bevinden die een bijdrage leveren aan de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken SBZ’s, pas mogelijk wordt na de inrichting van duurzaam leefgebied in de natuurkerngebieden in het noordelijk deel van de Linkerscheldeoever. De duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in die natuurkerngebieden is gericht op de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken SBZ’s en bijgevolg op het proactief brengen van die habitats en soorten waarvoor het SBZ is aangewezen, in een goede lokale staat van instandhouding. Er wordt dus gegarandeerd dat het nieuwe areaal aan natuurlijke habitat niet pas achteraf tot ontwikkeling word[t] gebracht, na het aantasten van het bestaande areaal. Daarnaast voorziet het voorliggende plan, niet alleen dat verordenend wordt vastgelegd dat de ontwikkeling van de voor zeehaven- en watergebonden bedrijven bestemde gebieden en de andere hiervoor vermelde gebieden waarin zich verspreid de hiervoor vermelde natuurwaarden bevinden, pas mogelijk wordt na de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden – inrichting die erop gericht is een goede staat van instandhouding te bereiken voor de betrokken habitats en soorten in de betreffende SBZ’s. Maar, bovendien is in […] de stedenbouwkundige voorschriften van de eerst vermelde gebieden voorzien dat de effectieve duurzame inrichting van de leefgebieden in de natuurkerngebieden moet blijken uit een beslissing van de Vlaamse Regering die voorafgaand het advies van de administratie bevoegd voor natuurbehoud (het Agentschap voor Natuur en Bos) moet inwinnen en dat die beslissing deel moet uitmaken van de aanvraag voor het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning voor de realisatie van de bestemming van het betrokken gebied.

X-16.132-36/41

Dit, samen met het feit dat men voor elke vergunningsaanvraag ter realisatie van die haven- of andere bestemming, hoe dan ook nog zal moeten nagaan of het voorwerp ervan, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor een SBZ, in welk geval men een passende beoordeling zal moeten maken van de gevolgen van de activiteit voor de betrokken SBZ, maakt dat het niet opgaat dat in het kader van art. 6, lid 3, geen rekening mag worden gehouden met de voorziene toekomstige ontwikkeling van een nieuw areaal van het betrokken habitattype.

Het is immers, in voorliggend plan, niet zo dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat hoe dan ook slechts achteraf zichtbaar zouden worden. Wat betreft het voorliggende gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan wordt op juridisch bindende wijze gegarandeerd dat de duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden, met het oog op het proactief bereiken van een goede lokale staat van instandhouding van de soorten en habitats waarvoor het SBZ is aangewezen een feit is alvorens een bestaand areaal van een habitat of van een leefgebied van een soort waarvoor de betrokken SBZ is aangewezen, kan worden aangetast in een gebied voor zeehaven- of watergebonden bedrijven, in het gebied Logistiek park Waasland, in een gebied voor waterweginfrastructuur of in een gebied voor verkeers- en vervoersinfrastructuur.

Dit wordt gegarandeerd enerzijds door de hiervoor vermelde stedenbouwkundige voorschriften en anderzijds door het gegeven dat op projectniveau elke vergunningsaanvraag voor een concrete activiteit ter ontwikkeling van één van voormelde gebieden onderworpen blijft aan een passende beoordeling conform artikel 36ter, § 3 en volgende, van het decreet van 21 oktober 1997, waarna een passende beoordeling moet worden opgemaakt, rekening houdende met de instandhoudingsdoelstellingen van die SBZ. Deze garantie op planniveau in de stedenbouwkundige voorschriften voor de voorafgaande duurzame inrichting van habitats en leefgebieden van soorten in de natuurkerngebieden, maakt dat op planniveau de beoordeling van de significantie van de potentiële aantasting van een bestaand areaal van een natuurlijke habitattype waarvoor de betrokken SBZ is aangewezen, door de terreinen waarop het gelegen is te bestemmen als bijvoorbeeld gebied voor zeehavengebonden activiteiten, wel degelijk mag gebeuren in het licht van de natuurkerngebieden en de aldaar voorafgaand te realiseren goede lokale staat van instandhouding van dat habitattype of de soorten.

Anders gesteld, er is zekerheid dat op het ogenblik dat de aantasting mogelijk wordt van een bestaand areaal in bijvoorbeeld een gebied voor zeehavengebonden activiteiten, de natuurkerngebieden, door de realisatie aldaar van natuurlijke habitats en leefgebieden van soorten waarvoor de betrokken SBZ is aangewezen, al zijn gaan behoren tot de natuurlijke kenmerken van die SBZ. De natuurkerngebieden vormen op dat ogenblik zelfs het wezenlijke karakter van de natuurlijke kenmerken. Een latere aantasting van een areaal van een natuurlijke habitat in bijvoorbeeld een gebied voor zeehavengebonden activiteiten kan in het licht hiervan dan ook niet beoordeeld worden als betekenisvol.

De bestemming van de natuurkerngebieden in het GRUP is dus zeker geen compenserende maatregel. Het is een instandhoudingsmaatregel in uitvoering van artikel

X-16.132-37/41

36ter, § 1, van het decreet Natuurbehoud, dat de omzetting is van art. 6, lid 1 van de Habitatrichtlijn, voor wat betreft de habitatrichtlijngebieden, en van art. 4, leden 1 en 2, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de vogelrichtlijn. Bijgevolg mag het voorliggende plan vastgesteld worden met toepassing van art. 36ter, § 4, van het decreet Natuurbehoud omdat het plan geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken kan veroorzaken. De overheid die het vaststelt heeft door de in de stedenbouwkundige voorschriften ingebouwde garanties de zekerheid verkregen dat het plan geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszones zullen aantasten. Zodoende is er geen reden om een beroep te doen op artikel 36ter, § 5, dat de omzetting is van artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn, en aan te tonen dat er voor het plan geen alternatieven zijn die minder schadelijk zijn voor de natuurlijke kenmerken van de SBZ, dat het plan om dwingende redenen van groot openbaar belang moet worden gerealiseerd en dat alle nodige compenserende maatregelen genomen worden om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.”

10.4. Vastgesteld wordt dat de stedenbouwkundige voorschriften voor de gebieden L1 “Gebied voor zeehaven- en watergebonden bedrijven”, L3

“Gebied voor waterweginfrastructuur”, L4 “Specifiek regionaal bedrijventerrein voor transport, distributie en logistiek - Logistiek park Waasland” en L6 “Gebied voor verkeers- en vervoersinfrastructuur” verordenende bepalingen betreffende de fasering bevatten. Meer in het bijzonder betreft het de artikelen L1.4.a.

“Fasering Opgespoten MIDA’s”, L1.4.b. “Fasering Verrebroekse Plassen”, L1.4.c. “Fasering Bayervlakte”, L1.4.d. “Fasering Putten Weiden”, L1.4.e.

“Fasering Saeftinghezone”, L3.2.a. “Fasering Verrebroekse Plassen”, L3.2.b.

“Fasering Saeftinghedok”, L3.2.c. “Fasering Saeftinghedokmonding”, L4.5.

“Fasering logistiek park”, L6.2a. “Fasering Putten Plas”, L6.2.b. “Fasering Putten Weiden” en L6.2.c. “Fasering Saeftinghezone”. Deze faseringsvoorschriften bepalen dat de ontwikkeling van het gebied, respectievelijk als havengebied, als waterweginfrastructuur, als logistiek park dan wel als verkeers- en vervoersinfrastructuur pas kan gebeuren na de inrichting van duurzaam leefgebied over het volledig, betrokken, natuurkerngebied, zoals voorzien in het MMHA en zoals nodig voor de instandhouding van de betrokken speciale beschermingszone. De geslaagde inrichting van het betrokken natuurkerngebied moet blijken uit een beslissing van de Vlaamse regering. Voorafgaand aan deze beslissing dient de Vlaamse regering het advies in te winnen van de administratie bevoegd voor het natuurbehoud. De beslissing van de Vlaamse regering over de

X-16.132-38/41

inrichting van het betrokken natuurkerngebied dient deel uit te maken van een aanvraag voor het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning voor de realisatie van de bestemming van het gebied.

10.5. Volgens de verwerende partij maken de hiervoor vermelde stedenbouwkundige voorschriften geen compenserende maatregelen uit, maar betreft het instandhoudingsmaatregelen in toepassing van artikel 36ter, § 1, van het decreet Natuurbehoud, zodat het gewestelijk RUP mocht worden goedgekeurd overeenkomstig artikel 36ter, § 4, van het decreet Natuurbehoud.

De verwerende partij meent dat de hiervoor vermelde stedenbouwkundige voorschriften er voor zorgen dat er geen betekenisvolle aantasting ontstaat van de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszones ten gevolge van het verdwijnen van de in randnummer 10.2 genoemde slikken, schorren en zilte weidegebied.

10.6. In het arrest Briels (in de zaak C-521/12) van 15 mei 2014

oordeelt het Hof van Justitie van de Europese Unie onder meer dat de ter discussie staande “maatregelen er niet toe strekken om de significante negatieve gevolgen die voor [het] habitattype rechtstreeks uit het [...] project [...]

voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, maar beogen deze gevolgen nadien te compenseren” (randnummer 31 van het arrest Briels) en dat bovendien “de eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd – ook al zou het om een groter areaal en een hogere kwaliteit gaan – in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden, […]. Bijgevolg kan daarmee in het kader van de bij [artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn] vastgestelde procedure geen rekening worden gehouden.” (randnummer 32 van het arrest Briels)

Onder meer na bovenstaande overwegingen komt het Hof van Justitie van de Europese Unie tot het besluit dat “artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet

X-16.132-39/41

direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een [gebied van communautair belang], dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als “compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.” (randnummer 39 van het arrest Briels)

10.7. Met het oog op de beoordeling van het annulatieberoep en om redenen van proceseconomie acht de Raad van State het aangewezen om reeds in de huidige stand van de procedure de in het dictum geformuleerde vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te stellen.

IX. Besluit

11. Uit het gestelde onder de randnummers 8.1 tot en met 8.8 is gebleken dat niet voldaan is aan ten minste één van de twee cumulatieve voorwaarden gesteld in artikel 17, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State om de schorsing van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit te bevelen. Die vaststelling volstaat om de schorsingsvordering af te wijzen.

BESLISSING

1. Het verzoek van het Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen tot tussenkomst in het administratief kort geding wordt ingewilligd.

2. De Raad van State verwerpt de vordering.

3. Aan het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt de volgende prejudiciële vraag gesteld:

"Het gewestelijk RUP bevat stedenbouwkundige voorschriften waarin verordenend wordt vastgesteld dat de ontwikkeling van

X-16.132-40/41

gebieden (meer bepaald voor zeehaven- en watergebonden bedrijven, voor logistiek park, voor waterweginfrastructuur en voor verkeers- en vervoersinfrastructuur) waarin zich natuurwaarden (areaal van een natuurlijk habitattype of leefgebied van een soort waarvoor de betrokken speciale beschermingszone is aangewezen) bevinden die een bijdrage leveren aan de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken speciale beschermingszones, pas mogelijk is na de inrichting van duurzaam leefgebied in natuurkerngebieden (aangeduid binnen natura 2000-gebied) en na een beslissing van de Vlaamse regering met voorafgaand advies van de Vlaamse administratie bevoegd voor het natuurbehoud – die deel dient uit te maken van een aanvraag voor het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning met het oog op de realisatie van de voormelde bestemmingen – dat de duurzame inrichting van de natuurkerngebieden geslaagd is.

Kunnen deze stedenbouwkundige voorschriften met de erin vooropgestelde positieve ontwikkelingen van het natuurkerngebied, in aanmerking worden genomen bij het in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bedoelde bepalen van de mogelijke significante gevolgen en/of het maken van een passende beoordeling, of kunnen deze stedenbouwkundige voorschriften slechts als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van het vierde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn?”

Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van dertien juli 2015, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:

Johan Lust, kamervoorzitter, Pierre Lefranc, staatsraad, Stephan De Taeye, staatsraad, bijgestaan door Astrid Truyens, griffier.

De griffier De voorzitter

Astrid Truyens Johan Lust

X-16.132-41/41

PDF document ECLI:BE:RVSCE:2015:ARR.231.934