Cassation court dismisses appeal regarding judicial review standards and retroactive planning regulations in Flemish land use cases.

N° P.17.0756.N

M. T.,

prévenu,

demandeur en cassation,

Me Kurt Stas, avocat au barreau de Bruxelles,

contre

INSPECTEUR URBANISTE RÉGIONAL, compétent pour le territoire de la province du Brabant flamand,

demandeur en réparation,

défendeur en cassation.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Le pourvoi est dirigé contre un arrêt rendu le 12 juin 2017 par la cour d'appel de Bruxelles, chambre correctionnelle.

Le demandeur invoque cinq moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

Le conseiller Filip Van Volsem a fait rapport.

L'avocat général délégué Alain Winants a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

(...)

Sur le second moyen :

Quant à la première branche :

10. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 6.1.41 du Code flamand de l'aménagement du territoire et 149 de la Constitution : l'arrêt décide, à tort, que le contrôle judiciaire exercé sur la mesure de réparation est conforme à l'article 6 de la Convention ; dans ses conclusions d'appel, le demandeur a invoqué que la phase administrative préalable n'est pas conforme aux exigences de la Cour européenne des droits de l'homme et que cela doit conférer au juge un pouvoir de contrôle de pleine juridiction ; l'arrêt admet, à tort, que les conditions d'un traitement équitable de la cause ne s'appliquent pas à la phase administrative ; la Cour européenne admet uniquement un contrôle de la légalité par le juge s'il est question, au cours de la procédure administrative, d'un traitement équitable de la cause, ce qui n'est pas le cas en Flandre ; selon la Cour européenne, lorsque l'autorité qui inflige la peine n'est pas un juge indépendant et impartial, l'organe du pouvoir judiciaire qui se prononce à cet égard doit le faire en disposant de la plénitude de juridiction et avoir la possibilité de réformer la décision tant en droit qu'en fait ; l'inspecteur urbaniste régional n'est pas un juge indépendant et impartial ; de plus, la procédure devant le Conseil supérieur de la Politique de Maintien auquel l'inspecteur urbaniste régional doit soumettre sa demande en réparation, n'est pas conforme aux conditions d'un traitement équitable de la cause au sens de l'article 6 de la Convention.

11. La garantie d'un bon aménagement du territoire fait partie de l'intérêt général. Afin de le réaliser, l'État peut limiter le droit de propriété conformément à l'article 1er du premier protocole additionnel de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, en ce qui concerne les mesures de réparation demandées, conférer ainsi une compétence de gestion et d'appréciation aux organes chargés du maintien au sein de l'administration.

12. L'article 6.1.41, § 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'applicable en l'espèce, dispose :

« Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait, sans préjudice de l'article 6.1.7 et de l'article 6.1.8, à la requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, les actes ou les modifications visés à l'article 6.1.1 ont été exécutés. L'action en réparation est engagée dans le respect des modalités suivantes :

1° pour les délits constitués, ou constitués entre autres, d'actes contraires à un ordre de cessation ou contraires aux prescriptions urbanistiques relatives aux affectations autorisées pour la zone, pour autant qu'il n'en ait pas été dérogé de manière valable, les actions suivantes sont requises :

a) soit la restauration de l'endroit dans son état initial ou la cessation de l'utilisation contraire,

b) soit l'exécution de travaux de construction ou d'adaptation, s'il a été clairement établi que cela suffit pour rétablir l'aménagement local ;

c) soit, si la conséquence de l'infraction est manifestement compatible avec un bon aménagement du territoire, le paiement d'une somme égale à la plus-value du bien résultant de l'infraction ;

2° pour les autres délits que ceux mentionnés au point 1°, le paiement d'une plus-value est requis, sauf si l'autorité instituant cette action en réparation démontre que cela porterait manifestement et de façon disproportionnée préjudice à l'aménagement local, auquel cas l'application d'une des mesures visées au point 1° est requise. »

13. Selon l'article 6.1.7 du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'applicable en l'espèce, les autorités demanderesses en réparation peuvent seulement introduire une action en réparation devant le juge lorsque le Conseil supérieur de la Politique de Maintien a préalablement rendu un avis positif à cet effet.

14. Selon l'article 6.1.6, § 2, alinéa 1er, de ce même Code, tel qu'applicable en l'espèce, le Conseil supérieur de la Politique de Maintien est un organisme d'administration active. Les avis de ce Conseil sont, selon l'article 6.1.6, § 2, alinéa 2, tel qu'applicable en l'espèce, de tout temps fondés sur des motifs tirés du droit, y compris des principes généraux de bonne administration, comme ces derniers s'appliquent spécifiquement dans le secteur de l'aménagement du territoire, et de la répercussion des infractions sur les droits de tiers et sur l'aménagement local. Cette compétence d'avis est considérée par le législateur décrétal comme une forme de contrôle administratif sur la politique de maintien.

15. Il résulte de ces dispositions que les autorités habilitées, sur la base du décret, à introduire une demande en réparation doivent le faire en fonction des critères prévus par le législateur décrétal et, en principe, sur avis positif du Conseil supérieur de la Politique de Maintien et ne peuvent donc pas choisir la demande en réparation qu'elles considèrent la plus appropriée.

16. La compétence d'avis conférée au Conseil supérieur de la Politique de Maintien n'affecte nullement le pouvoir du juge d'apprécier souverainement l'action en réparation. Le juge peut examiner la légalité d'un avis rendu sur la base de l'article 6.1.7 du Code flamand de l'aménagement du territoire, applicable en l'espèce, concernant l'introduction d'une action en réparation, en application de l'article 159 de la Constitution et, en cas d'illégalité, en refuser l'application.

17. Il résulte de l'ordre de priorité établi à l'article 6.1.41, § 1er, alinéa 1er, du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'applicable en l'espèce, et des exceptions qui y sont mentionnées que, plus encore que la nature de l'infraction, c'est l'atteinte portée au bon aménagement local qui est déterminante dans le choix de la mesure de réparation, tant dans le cas visé à l'article 6.1.41, § 1er, 1°, que dans le cas visé à l'article 6.1.41, § 1er, 2°. Ordonner une mesure de réparation requiert que l'infraction ait porté atteinte à l'aménagement du territoire local et que la mesure vise à le restaurer.

18. En vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel de la Convention, le juge doit vérifier si la décision de l'autorité demanderesse en réparation de réclamer une mesure de réparation déterminée a été prise dans le seul but d'un bon aménagement du territoire. Il est tenu de ne donner aucune suite à la demande fondée sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d'un bon aménagement du territoire.

19. Lorsque la légalité de l'action en réparation est contestée, le juge est tenu de vérifier particulièrement si cette demande n'est pas manifestement déraisonnable, plus précisément si l'avantage de la mesure de réparation requise en faveur d'un bon aménagement du territoire est proportionnel à la charge qui en résulte pour le contrevenant. La réparation demandée doit être proportionnelle à l'atteinte portée à l'aménagement du territoire constatée in concreto et la mesure doit rester raisonnable comparativement à la charge qu'elle impose à la personne concernée.

20. La circonstance que l'article 6 de la Convention ne s'applique pas aux autorités demanderesses en réparation et au Conseil supérieur de la Politique de Maintien eux-mêmes n'a pas pour conséquence que la personne condamnée à réparer ne puisse faire valoir devant le juge pénal ses moyens de défense factuels et juridiques concernant la réparation requise. Il ne résulte pas de l'article 6 de la Convention et de la qualification de la mesure de réparation en tant que peine que le juge pénal soit tenu d'exercer un pouvoir de contrôle plus poussé à l'égard de la réparation demandée que ce qui est exposé ci-dessus.

21. Dans la mesure où, en cette branche, il est déduit d'autres prémisses juridiques, le moyen manque en droit.

22. Par les motifs qu'il (...) comporte, l'arrêt justifie légalement la décision selon laquelle l'article 6 de la Convention ne requiert pas que les juges d'appel doivent jouir d'une compétence d'appréciation de pleine juridiction quant à la demande de réparation.

Dans cette mesure, le moyen en cette branche, ne peut être accueilli.

(...)

Quant à la troisième branche :

25. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 10, 11 et 159 de la Constitution : l'arrêt décide, à tort, que l'article 7 de l'arrêté du Gouvernement flamand fixant le règlement de procédure et de fonctionnement du Conseil supérieur de la Politique de Maintien n'est pas contraire au principe d'égalité ; les articles 7 et 10, § 3, dudit arrêté n'auraient pas dû être appliqués parce qu'ils instaurent une différence de traitement entre l'administration de maintien et le demandeur en tant que partie prenante dans la procédure devant ce Conseil et ce, au niveau de l'introduction des pièces et de l'audition ; par conséquent, l'article 6 de la Convention est également violé.

26. Le régime différent sous lequel la personne condamnée à réparer et l'autorité demanderesse en réparation prennent part à la procédure devant le Conseil supérieur de la Politique de Maintien, ce dernier en tant qu'organe d'administration active chargé du contrôle administratif des autorités demanderesses en réparation, n'est pas contraire au principe d'égalité. De la différence dans l'intérêt défendu par ces parties, la première défendant uniquement son intérêt personnel et la seconde l'intérêt général selon les critères définis par le législateur décrétal, découle une différence de situation juridique dans laquelle elles se trouvent, justifiant une différence de traitement.

Dans la mesure où, en cette branche, le moyen est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen manque en droit.

27. L'arrêt décide que le principe de l'égalité des armes ne s'applique pas au Conseil supérieur de la Politique de Maintien et que la procédure menée devant ce Conseil ne peut entraîner la violation des droits de défense du demandeur, eu égard au déroulement de la procédure au stade de la juridiction de jugement. Ainsi qu'il ressort de la réponse apportée au moyen, en sa première branche, cette décision est légalement justifiée.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

(...)

Sur le troisième moyen :

(...)

Quant à la deuxième branche :

34. Le moyen, en cette branche, invoque la violation de l'article 159 de la Constitution : pour autant qu'aménagement local et bon aménagement du territoire soient synonymes, l'arrêt décide, à tort, que les règlements urbanistiques sont censés traduire l'aménagement local ; il ressort de l'article 4.3.1, § 2, 3°, du Code flamand de l'aménagement du territoire et de sa genèse qu'une contradiction avec un règlement urbanistique ne constitue pas nécessairement une contradiction avec un bon aménagement du territoire ; ainsi, l'arrêt ne peut décider qu'une infraction à un règlement urbanistique contenant des prescriptions détaillées donne lieu à une contradiction avec l'aménagement local.

35. L'arrêt (...) ne décide pas qu'une contradiction avec un règlement urbanistique implique nécessairement une contradiction avec un bon aménagement du territoire ou avec l'aménagement local. Il constate que le défendeur n'invoque pas dans son action en réparation que la contradiction avec un règlement d'urbanisme communal, quel qu'il soit, constitue toujours une situation contraire à l'aménagement local et que, selon le défendeur, les prescriptions détaillées sont, en l'espèce, déterminantes pour apprécier le bon aménagement du territoire, sans laisser de latitude à une autre appréciation.

L'arrêt partage ce point de vue.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, se fonde sur une lecture erronée de l'arrêt et manque en fait.

36. L'article 4.3.1, § 2, 3°, du Code flamand de l'aménagement du territoire, tel qu'applicable en l'espèce, n'empêche pas le juge, pour apprécier l'aménagement local, de tenir compte des prescriptions d'un règlement urbanistique.

Dans la mesure où il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen, en cette branche, manque en droit.

37. L'arrêt qui, pour apprécier le préjudice porté à l'aménagement local, tient compte des prescriptions détaillées du règlement urbanistique, justifie légalement la décision rendue sur l'action en réparation.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la troisième branche :

38. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 2 du Code civil et 6.1.41 du Code flamand de l'aménagement du territoire : l'arrêt décide, à tort, que les dispositions réglementaires postérieures à la période au cours de laquelle l'infraction a été commise, doivent être prises en considération dans l'appréciation de l'action en réparation ; l'arrêt ne peut ainsi décider qu'un règlement en matière de construction en vigueur le 12 août 2013 ne peut être pris en considération pour apprécier une action en réparation fondée sur des faits remontant à la période du 18 janvier 2007 au 4 décembre 2009.

39. En principe, l'action en réparation doit se greffer sur les faits qui constituent l'objet d'une prévention déclarée établie. Elle tend à rétablir la légalité pour l'avenir. Pour apprécier la légalité de l'action en réparation, le juge doit ainsi tenir compte des modifications qui ont été apportées depuis les faits déclarés établis et ce tant en ce qui concerne la situation de fait locale et les autorisations urbanistiques délivrées que le cadre planologique. Il est tenu de prendre le cadre planologique en considération, en ce compris les règlements urbanistiques applicables au moment du prononcé.

Dans la mesure où il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen, en cette branche, manque en droit.

(...)

Sur le cinquième moyen :

46. Le moyen invoque la violation de l'article 149 de la Constitution : l'arrêt ne répond pas à la défense opposée à titre subsidiaire visant à ne pas fixer le délai d'exécution de la mesure de réparation à six mois mais à douze mois, dès lors qu'il s'agit de chambres d'étudiants louées généralement par année académique et que les contrats sont la plupart du temps conclus au cours des derniers mois de l'année académique.

47. L'article 6.1.41, § 3, du Code flamand de l'aménagement du territoire prescrit que le juge fixe un délai pour l'exécution des mesures de réparation. Il résulte des travaux préparatoires de cette disposition que le juge se prononce souverainement sur le délai pour la réparation volontaire à la lumière des circonstances concrètes de la cause.

48. En considérant approprié un délai de six mois pour exécuter la réparation, compte tenu de la nature des travaux à réaliser, l'arrêt (...) répond à la défense visée dans le moyen qu'il rejette.

Le moyen manque en fait.

Le contrôle d'office

49. Les formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité ont été observées et la décision est conforme à la loi.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette le pourvoi ;

Condamne le demandeur aux frais.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient Filip Van Volsem, conseiller faisant fonction de président, Alain Bloch, Erwin Francis, Sidney Berneman et Ilse Couwenberg, conseillers, et prononcé en audience publique du cinq février deux mille dix-neuf par le conseiller faisant fonction de président Filip Van Volsem, en présence de l'avocat général Marc Timperman, avec l'assistance du greffier Kristel Vanden Bossche.

Traduction établie sous le contrôle du président de section Benoît Dejemeppe et transcrite avec l'assistance du greffier Fabienne Gobert.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2019:ARR.20190205.1