Belgian court rejects appeal on good faith and proportionality of urban planning repair orders.

N° P.15.0135.N

I. S. D.,

prévenue,

demanderesse en cassation,

Me Sven Boullart, avocat au barreau de Gand,

II. P. D.,

prévenu,

demandeur en cassation,

Me David Lust, avocat au barreau de Bruges,

III. HOUTBOUW DEFREYNE & ZOON, société anonyme,

prévenu,

demanderesse en cassation.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Les pourvois sont dirigés contre un arrêt rendu le 12 décembre 2014 par la cour d'appel de Gand, chambre correctionnelle.

La demanderesse I invoque deux moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

Le demandeur II invoque deux moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

La demanderesse III invoque deux moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

Le conseiller Filip Van Volsem a fait rapport.

L'avocat général Marc Timperman a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

(...)

Sur le premier moyen de la demanderesse I :

Quant à la première branche :

2. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 149 de la Constitution, 2, alinéa 2, du Code pénal, 4.2.1, 1°, a), 4.2.3, 4.3.1, § 2, alinéa 2, 6.1.1, alinéa 1er, 1°, du Code flamand de l'aménagement du territoire, 1.3 et 2.1, 8°, 9° et 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 portant détermination des actes qui ne requièrent pas d'autorisation urbanistique : l'arrêt ne peut légalement décider, pour ce qui concerne l'escalier de chantier et l'étage supérieur, qu'il n'y avait pas de cause justification dans le chef de la demanderesse I ; la bonne foi peut constituer une cause de justification lorsqu'elle découle d'une erreur de droit invincible ; une erreur peut être considérée invincible s'il résulte des circonstances que toute personne prudente et raisonnable aurait également agi de la sorte ; l'arrêt ne peut déduire l'absence d'erreur invincible de la simple hypothèse que rien ne confirme la communication laborieuse ou complexe avec l'architecte, l'étendue de l'historique, la complexité et l'avis du fonctionnaire urbaniste communal indiquant qu'un étage pouvait être érigé, sans vérifier également s'il peut être question de bonne foi comme cause de justification.

3. Les articles 2, alinéa 2, du Code pénal, 4.2.3 et 4.3.1, § 2, alinéa 2, du Code flamand de l'aménagement du territoire et 1.3 et 2.1, 8°, 9° et 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 sont étrangers au grief invoqué.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, manque en droit.

4. La bonne foi n'est, en tant que telle, pas une cause de justification.

Dans la mesure où il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen, en cette branche, manque en droit.

5. Une erreur de droit sur le caractère répréhensible d'un acte n'est réputée invincible que lorsqu'il peut être déduit des éléments concrets de la cause que toute personne normale, prudente et raisonnable aurait également commis cette erreur dans les mêmes circonstances.

6. Le juge apprécie souverainement en fait si un prévenu a commis une erreur invincible. La Cour vérifie uniquement si le juge ne tire pas de ses constatations des conséquences qu'elles ne peuvent justifier.

7. L'arrêt (...) constate que :

- rien ne révèle que la communication avec l'architecte ou les conseils qu'il a fournis auraient été erronés, inexistants ou laborieux ;

- il ne ressort pas davantage que la demanderesse I, qui était juriste dans une étude notariale de la région, aurait été abusée par la politique de tolérance menée par la commune ou par l'avis du fonctionnaire urbaniste ou quiconque de la commune de Knesselare, ni qu'elle aurait été trompée en un quelconque point sur ses attentes raisonnables ;

- ce qui pouvait ou non être exécuté peut difficilement être plus clairement déterminé et communiqué : l'autorisation urbanistique indique en rouge mot pour mot qu' « un étage ne peut sous aucune condition être érigé » et le plan de construction approuvé mentionne en toutes lettres que l'habitation à construire comporte « 1 niveau » ;

- on pouvait par ailleurs attendre de la demanderesse I qu'elle demande des comptes en tout cas avant le début et même au cours de l'exécution des travaux sur ce qui était effectivement autorisé, ce qui est d'autant plus le cas si des zones d'ombre devaient à un quelconque moment être créées par l'un ou l'autre. Les plans approuvés devaient par ailleurs être présents sur le chantier et il n'est pas invoqué que tel n'aurait pas été le cas pour une raison ou pour une autre. Dans le contrat d'architecte, la demanderesse I s'est, en outre, engagée expressément à « suivre strictement les plans approuvés ».

Sur la base de ces constatations, l'arrêt pouvait décider que la demanderesse ne rend pas crédible l'existence d'une erreur invincible dans les moyens pris isolément ou conjointement dans ses conclusions et qu'elle a agi contrairement à ce qu'une personne normale, prudente et raisonnable aurait fait si elle s'était trouvée dans les mêmes circonstances de fait. Cette décision est ainsi légalement justifiée.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant aux deuxième, troisième et quatrième branches :

8. Le moyen, en ces branches, invoque la violation des articles 149 de la Constitution, 2, alinéa 2, du Code pénal, 4.2.1, 1°, a), 4.2.3, 4.3.1, § 2, alinéa 2, 6.1.1, alinéa 1er, 1°, du Code flamand de l'aménagement du territoire, 1.3 et 2.1, 8°, 9° et 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 portant détermination des actes qui ne requièrent pas d'autorisation urbanistique.

Le moyen, en sa deuxième branche, invoque que l'arrêt décide, à tort, que la dalle en béton de l'abri de jardin de 6,7 mètres sur 5,5 mètres n'est pas exemptée d'autorisation urbanistique ; conformément à l'article 2, alinéa 2, du Code pénal, l'arrêt devait appliquer les articles 2.1, 8° et 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 et non l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 portant détermination des modifications de fonction subordonnées à un permis et des travaux, actes et modifications qui ne requièrent pas d'autorisation urbanistique, en vigueur au moment des faits ; par conséquent, le fait d'ériger un abri de jardin d'une superficie d'environ 30 mètres carrés était exempté d'une autorisation urbanistique ; cela vaut d'autant que l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 garantissait l'exécution de l'article 99, § 2, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, alors que l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 garantit l'exécution de l'article 4.2.3 du Code flamand de l'aménagement du territoire.

Le moyen, en sa troisième branche, invoque que l'arrêt décide, à tort, que l'allée avec un revêtement en gravier, délimitée par des bordures en béton jusqu'à la dalle en béton, n'est pas exemptée d'une autorisation urbanistique parce que, pour ce qui concerne la partie de l'allée qui va au-delà de la résidence de week-end, il ne peut être question d'une allée strictement nécessaire ; conformément à l'article 2, alinéa 2, du Code pénal, l'arrêt devait appliquer les articles 2.1, 9° et 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010, et non l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 en vigueur au moment des faits ; cela vaut d'autant que l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 garantissait l'exécution de l'article 99, § 2, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999, alors que l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 garantit l'exécution de l'article 4.2.3 du Code flamand de l'aménagement du territoire.

Le moyen, en sa quatrième branche, invoque que l'arrêt décide, à tort, que la dalle en béton de l'abri de jardin de 6,7 mètres sur 5,5 mètres n'est pas exemptée d'autorisation urbanistique dès lors que, conformément à l'article 3, alinéa 1er, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000, les exemptions ne valent que pour autant que les actes n'aillent pas à l'encontre des prescriptions des autorisations urbanistiques et l'autorisation délivrée le 30 juillet 2008 à la demanderesse I a exclu l'abri de jardin de l'autorisation ; conformément à l'article 2, alinéa 2, du Code pénal, l'arrêt devait appliquer les articles 2.1, 8° et 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010, et non l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 en vigueur au moment des faits ; cela vaut d'autant que l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 garantissait l'exécution de l'article 99, § 2, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999, alors que l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 garantit l'exécution de l'article 4.2.3 du Code flamand de l'aménagement du territoire ; l'article 3, alinéa 1er, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 prévoit que les exemptions ne valent que pour autant que les actes n'aillent pas à l'encontre des prescriptions de l'autorisation urbanistique ; l'article 1.3 de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 prévoit que les exemptions ne sont valables que pour autant que les actes ne soient pas contraires aux conditions explicites du règlement urbanistique ; l'article 4.3.1, § 2, du Code flamand de l'aménagement du territoire permet de délivrer une autorisation urbanistique même si celle-ci est incompatible avec les prescriptions urbanistiques ou les prescriptions de lotissement ou avec un bon aménagement du territoire si la demande peut néanmoins être mise en conformité en assortissant d'une condition la délivrance de l'autorisation urbanistique ; il en résulte que, si l'autorité qui délivre l'autorisation exclut expressément une partie de la demande de l'autorisation, cette autorité n'impose pas de condition.

9. Le fait d'exécuter des travaux de construction sans l'autorisation urbanistique requise est puni au moment des faits visés sous l'unique prévention, en ses branches 2 et 3, par les articles 99, § 1er, alinéas 1er, 1°, et 2, et 146, alinéa 1er, 1°, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 et, à compter du 1er septembre 2009, des mêmes peines par les articles 4.2.1.1°, a), et b), et 6.1.1, alinéa 1er, 1°, du Code flamand de l'aménagement du territoire.

10. L'article 99, § 2, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 accorde au Gouvernement flamand la compétence de déterminer une liste des travaux, opérations et modifications qui ne nécessitent pas d'autorisation urbanistique en raison de leur nature et/ou de leur ampleur. L'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 porte exécution de cette disposition.

L'article 4.2.3 du Code flamand de l'aménagement du territoire accorde au Gouvernement flamand la compétence de déterminer une liste des actes à caractère temporaire ou occasionnel ou à impact spatial limité pour lesquels une autorisation urbanistique n'est pas requise. L'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010 porte exécution de cette disposition à compter du 1er décembre 2010.

11. La possibilité d'exemption d'autorisation urbanistique accordée à la réalisation de travaux de construction doit être examinée à la lumière de l'arrêté accordant l'exemption, en vigueur au moment de la réalisation des travaux.

Il ne résulte pas de l'article 2, alinéa 2, du Code pénal qu'une exemption accordée après la réalisation de travaux de construction prévue ensuite d'un arrêté du Gouvernement flamand modifié doit être appliquée comme étant la loi pénale plus favorable. En effet, cette disposition légale n'est pas applicable lorsqu'un arrêté antérieur est remplacé par un arrêté ultérieur ayant été pris en exécution du même acte ayant force de loi que l'arrêté antérieur ou en exécution d'un acte ayant force de loi modifié dont le caractère répréhensible est resté intact comme celui de l'acte original ayant force de loi.

Les faits qui étaient punissables sous l'empire de l'arrêté antérieur au moment de leur commission restent punissables, même si, ensuite de l'arrêté ultérieur, pris en exécution du même acte ayant force de loi ou d'un acte ayant force de loi modifié dont le caractère répréhensible est resté intact, ces faits ne seraient plus punissables au moment de la décision.

Dans la mesure où, en ces branches, il est déduit d'une autre prémisse juridique, le moyen manque en droit.

12. L'arrêt qui examine le caractère répréhensible des faits faisant l'objet de la prévention, en ses branches 2 et 3, en tenant compte de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 et donc pas de l'arrêté du Gouvernement flamand du 16 juillet 2010, justifie légalement la déclaration de culpabilité de la demanderesse du chef de la prévention, en ces branches.

Dans cette mesure, le moyen, en ces branches, ne peut être accueilli.

(...)

Sur le second moyen des demandeurs I, II et III :

Quant à la première branche :

23. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 149, 159 de la Constitution, 6.1.41, § 1er, et 6.1.47 du Code flamand de l'aménagement du territoire : les juges d'appel n'ont pas pu décider qu'ils ne devaient pas examiner l'illégalité invoquée d'un plan d'exécution spatial ou d'un règlement urbanistique parce que l'action en réparation est fondée sur d'autres motifs légaux ; il résulte de l'article 159 de la Constitution que, si le juge constate qu'un acte réglementaire ou administratif est illégal, il ne l'appliquera pas ; il résulte du devoir de motivation en droit et de l'article 159 de la Constitution que le juge doit examiner intrinsèquement l'exception d'illégalité invoquée et ne peut refuser cet examen parce que l'acte se fonde également sur d'autres motifs légaux.

24. Si, à l'examen de la légalité d'une demande de réparation, un prévenu invoque l'illégalité d'un plan d'exécution spatial provincial et d'un règlement urbanistique provincial, alors le juge ne doit examiner ces exceptions d'illégalité qu'en tant qu'elles peuvent entraîner l'illégalité de la demande de réparation elle-même. Si le juge décide que les illégalités invoquées sont sans effet sur la légalité de la demande de réparation, il n'est pas tenu d'y répondre plus avant.

Le moyen, en cette branche, qui est déduit d'une autre prémisse juridique, manque en droit.

Quant à la deuxième branche :

25. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 149, 159 de la Constitution, 61.41, § 1er, et 6.1.47 du Code flamand de l'aménagement du territoire : l'arrêt ne pouvait décider que les travaux d'adaptation ordonnés sont proportionnels à la charge qui en résulte ; le juge doit vérifier si l'administration pouvait raisonnablement conclure à un certain mode de réparation ou s'il existe un lien proportionnel entre l'avantage procuré par la demande dans l'intérêt général et le préjudice porté à l'intérêt privé de la personne concernée ; l'arrêt ne justifie pas légalement pourquoi il y a eu violation du bon aménagement du territoire local par l'intégration de l'étage supérieur.

26. Conformément à l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 159 de la Constitution, le juge doit vérifier si l'action de l'autorité demanderesse en réparation a été introduite dans le seul but d'un bon aménagement du territoire.

Il est tenu de ne donner aucune suite à la demande fondée sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d'un bon aménagement du territoire.

Lorsque la légalité de la demande de réparation est contestée, le juge est tenu de vérifier particulièrement si cette demande n'est pas manifestement déraisonnable, plus précisément si l'avantage de la mesure de réparation requise en faveur du maintien d'un bon aménagement du territoire est proportionnel à la charge qui en résulte pour le contrevenant. La réparation demandée doit être proportionnelle à l'atteinte portée à l'aménagement du territoire constatée in concreto et la mesure doit rester raisonnable comparativement à la charge qui en résulte pour la personne concernée.

27. Le juge apprécie souverainement en fait si une mesure de réparation demandée est manifestement déraisonnable. La Cour vérifie uniquement si le juge ne tire pas de ses constatations des conséquences qu'elles ne peuvent justifier.

28. Dans la mesure où il critique l'appréciation souveraine en fait du juge sur le caractère manifestement déraisonnable de la demande de réparation, le moyen, en cette branche, est irrecevable.

29. L'arrêt décide que :

- la demande de réparation vise l'exécution de travaux d'adaptation pour ce qui est désigné par « la construction 1 », à savoir la résidence de week-end, ce qui implique la suppression de l'étage supérieur par l'exécution correcte de l'autorisation urbanistique, en ce compris l'escalier menant à l'étage, l'avancée de toit et le balcon aux étages, étant entendu que les dimensions extérieures de la construction doivent être maintenues ;

- l'inspecteur urbaniste régional motive que, bien que la construction n'est pas contraire à l'affectation urbanistique et que les actes n'ont pas été poursuivis après l'ordre de cessation, aucune plus-value mais bien des travaux d'adaptation doivent être requis parce qu'il est démontré qu'il a été porté préjudice au bon aménagement du territoire local de manière manifestement déraisonnable ;

- l'inspecteur urbaniste régional pointe à cet égard que les objectifs de l'article 1.1.4 du Code flamand de l'aménagement du territoire ont été pris en compte dans la demande et qu'il est question d'une situation de préjudice manifestement inéquitable pour l'aménagement du territoire pouvant être commuée en une situation tolérable par des travaux d'adaptation ;

- l'inspecteur urbaniste régional motive par ailleurs que la parcelle se situe en zone boisée (forêt mixte de feuillus et de conifères), au sud du champ d'aviation de Ursel et la zone est affectée en zone de récréation résidentielle qui est établie sur des parcelles relativement étendues, que l'autorisation urbanistique a été délivrée pour la construction d'une résidence de week-end sous la condition expresse que les travaux soient réalisés selon le plan et le lotissement agréé, que la construction du bien avec un rez-de-chaussée et un faîtage ouvert était un élément déterminant pour l'obtention de l'autorisation et qu'il y a une nécessité d'éviter des constructions et des aménagements qui incitent à l'occupation permanente et ce en réduisant la superficie et le volume ;

- des restrictions importantes sont en vigueur en l'espèce en ce qui concerne le volume et la superficie visant à ne pas inciter l'occupation permanente ;

- il est généralement connu que l'aménagement de parties d'habitation sur un étage d'une résidence de week-end incite à s'y établir en zone récréative ;

- c'est précisément par la constatation que l'aménagement d'un étage incite à l'occupation permanente que l'autorité demanderesse en réparation démontre que le paiement d'une plus-value porte un préjudice manifestement disproportionné à l'aménagement du territoire et que la réparation d'un bon aménagement du territoire ne peut être acquise par une mesure moins contraignante que des travaux d'adaptation ;

- il faut en outre souligner que les travaux d'adaptation requis correspondent presque à ce que la demanderesse envisageait selon sa propre demande d'autorisation ;

- l'évolution toujours plus forte vers un habitat permanent en fait constitue une menace pour le caractère récréatif de la zone et pour les droits de tiers, ce qui doit être évité ;

- la sécurité juridique n'est pas mise en péril dès lors que les demandeurs savaient clairement sur la base de l'autorisation délivrée ce qui était ou non permis.

Par ces motifs, l'arrêt pouvait légalement décider que la demande de travaux d'adaptation, qui n'est pas la mesure de réparation la plus contraignante, n'impose pas de charges manifestement déraisonnables et est proportionnelle à l'atteinte portée par l'infraction à un bon aménagement du territoire local.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

Quant à la troisième branche :

30. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 149, 159 de la Constitution, 6.1.41, § 1er, et 6.1.47 du Code flamand de l'aménagement du territoire : l'arrêt ne pouvait décider que la demande de réparation vise à éviter une nouvelle occupation et de nouvelles infractions en matière de construction dans des résidences de week-end si les demandeurs ne sont pas poursuivis pour l'occupation de la résidence de week-end ; la demande de réparation vise à faire disparaître la situation illégale née des travaux exécutés en ce qui concerne l'immeuble ou à faire cesser l'affectation donnée, mais n'est pas destinée à prévenir de futures infractions ; c'est à cela que sert l'ordre de cessation visé à l'article 6.1.41 du Code flamand de l'aménagement du territoire.

31. La circonstance que la mesure de réparation comme forme particulière de restitution au sens des articles 44 du Code pénal, 161 et 189 du Code d'instruction criminelle, vise à mettre un terme à la situation causée par l'infraction établie en matière d'urbanisme et contraire à la loi, n'empêche pas le juge, dans son appréciation de la légalité de la mesure de réparation demandée, de prendre en considération le fait que cette mesure préviendra la commission de nouvelles infractions de ce type.

Le moyen, en cette branche, qui est déduit d'une autre prémisse juridique, manque en droit.

Le contrôle d'office

32. Les formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité ont été observées et les décisions sont conformes à la loi.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette les pourvois ;

Condamne les demandeurs aux frais de leur pourvoi.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient Paul Maffei, président, Filip Van Volsem, Peter Hoet, Erwin Francis et Sidney Berneman, conseillers, et prononcé en audience publique du sept juin deux mille seize par le président Paul Maffei, en présence de l'avocat général Marc Timperman, avec l'assistance du greffier Frank Adriaensen.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Benoît Dejemeppe et transcrite avec l'assistance du greffier Fabienne Gobert.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2016:ARR.20160607.1