Belgian Court of Cassation dismisses appeal regarding administrative jurisdiction over subject rights with discretionary elements.

N° C.14.0369.N

ÉTAT BELGE, représenté par le ministre du Budget,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

contre

L.S.,

Me Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour de cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 19 juin 2014 par le Conseil d'État, section du contentieux administratif.

L'avocat général Christian Vandewal a déposé des conclusions écrites le 29 décembre 2014.

Le président de section Beatrijs Deconinck a fait rapport.

L'avocat général Christian Vandewal a conclu.

II. Le moyen de cassation

Dans la requête en cassation, le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions constitutionnelles et légales violées

- articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994 ;

- articles 7, 14, § 1er, dans sa version avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 2014, et 33 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, du 12 janvier 1973 ;

- article 609, 2°, du Code judiciaire ;

- articles 3, 4, 8°, 5, 9, 14 et 15 de la loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre certaines formes de discrimination ;

- article 48, § 3, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfédéral de l'Inspection des finances et modifiant l'arrêté royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corps interfédéral de l'Inspection des finances.

Décision et motifs critiqués

Dans l'arrêt attaqué du 19 juin 2014, le Conseil d'État déclare non fondé le déclinatoire de compétence soulevé par le demandeur, ordonne ensuite la réouverture des débats et charge l'auditorat de la poursuite de l'instruction de la cause. Cette décision est fondée sur les considérations suivantes :

« Il ressort des articles 144 et 145 de la Constitution que les contestations qui ont pour objet des droits subjectifs - toujours en ce qui concerne les contestations qui ont pour objet des droits civils et, en règle, en ce qui concerne les contestations qui ont pour objet des droits politiques - sont du ressort des cours et tribunaux. Sous réserve d'une l'attribution de compétence par la loi en matière de droits politiques, le Conseil d'État est donc sans compétence pour connaître des recours en annulation dont l'objet véritable et direct est une contestation qui a pour objet des droits subjectifs. C'est le cas lorsque le recours en annulation vise la reconnaissance d'un droit subjectif à propos duquel l'administration ne dispose pas d'une compétence discrétionnaire mais uniquement d'une compétence liée.

Pour qu'il soit question d'une requête fondée sur un droit subjectif, et donc de l'incompétence du Conseil d'État, il est requis que la requérante invoque une obligation juridique bien précise imposant directement une règle de droit objectif à un tiers et dont le respect présente un intérêt pour la requérante. Afin de pouvoir invoquer un droit subjectif à l'égard de l'autorité administrative il est nécessaire, comme il a été dit, que la compétence de l'autorité soit liée.

La question se pose ainsi de savoir si, en l'espèce, la partie demanderesse disposait d'un quelconque pouvoir d'appréciation discrétionnaire lorsqu'elle a pris l'arrêté attaqué du 13 mai 2013, ou bien si elle ne disposait que d'une compétence liée et, qu'à cet égard, elle a uniquement dû constater que les conditions fixées règlementairement, telles qu'elle les interprète elle-même en tant qu'autorité, étaient remplies.

7. La décision attaquée a été prise en application de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003.

L'article 48, § 3, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 est libellé comme suit :

§ 3. Par dérogation aux articles 2, 14, 15 et 17 de l'arrêté royal du 29 juin 1973 portant statut pécuniaire du personnel des services publics fédéraux, sont seuls admissibles pour l'octroi des augmentations intercalaires dans une échelle, les services prestés comme titulaire de cette échelle.

Par dérogation au premier alinéa, pour le calcul de l'ancienneté est prise en considération :

1. l'ancienneté acquise dans les grades d'inspecteur adjoint des finances, d'inspecteur des finances et d'inspecteur général des finances.

2. l'ancienneté acquise dans toute autre fonction procurant une expertise utile pour l'exercice de la fonction de l'inspecteur des finances et ceci avec un maximum de 7 ans.

Les services prestés comme titulaire du traitement visé au § 2, c, du présent article sont assimilés à ceux prestés comme titulaire de l'échelle visée au § 2, a, pour l'octroi des augmentations dans cette échelle ».

Il ressort de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, que pour calculer l'ancienneté, l'autorité doit examiner si les fonctions exercées auparavant par l'intéressé procurent effectivement une expertise utile pour l'exercice de la fonction d' inspecteur des finances. Cela ne peut se faire sur la base d'un contrôle des éléments apportés par l'intéressé concernant les fonctions autres qu'il ou elle a exercées à la lumière de conditions règlementaires précises, mais requiert une appréciation concrète de la qualité des fonctions exercées. Une décision en cette matière n'est donc pas prise dans le cadre de l'exercice d'une compétence liée mais est essentiellement discrétionnaire.

En l'espèce, après avoir examiné les fonctions exercées auparavant par la requérante, la partie demanderesse a constaté qu'il s'agit de fonctions de niveau universitaire dans les domaines du droit, de l'économie et de l'administration publique. Une telle appréciation ne résulte pas de ladite règlementation même mais dépend d'une décision discrétionnaire de la partie demanderesse. Celle-ci a notamment considéré que les prestations effectuées par la requérante dans d'autres fonctions et qui procurent une expertise utile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances, ont une durée globale de quinze ans et dix mois. Le fait qu'en vertu de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003, de telles prestations ne peuvent toutefois être prises en considération qu'avec un maximum de sept ans constitue une limitation de la valorisation de ces prestations qui avait été prévue à l'époque par les pouvoirs publics pour des motifs budgétaires. Cette limitation ne déroge toutefois pas au pouvoir de décision discrétionnaire de la partie demanderesse. Le Conseil d'État est, dès lors, bien compétent pour connaître de l'arrêté actuellement attaqué.

Le déclinatoire de compétence soulevé par la partie demanderesse n'est pas fondé ».

Griefs

Aux termes des articles 609, 2°, du Code judiciaire et 33 des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973, la Cour de cassation statue sur les demandes en cassation des arrêts par lesquels la section d'administration du Conseil d'État décide de ne pouvoir connaître de la demande, par le motif que la connaissance de celle-ci est de la compétence de l'autorité judiciaire et des arrêts par lesquels ladite section rejette un déclinatoire fondé sur le motif que la demande est de la compétence de ces autorités.

Aux termes de l'article 144, alinéa 1er, de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. L'article 145 de la Constitution dispose, en outre, que les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

Les cours et tribunaux connaissent ainsi des demandes qui sont fondées sur un droit subjectif, sauf les exceptions établies par la loi, tel qu'il ressort de l'article 144, alinéa 2, de la Constitution, inséré récemment.

Aux termes de l'article 7 des lois coordonnées sur le Conseil d‘État du 12 janvier 1973, la section du contentieux administratif statue par voie d'arrêts, dans les cas prévus par cette loi et les lois particulières.

L'article 14, § 1er, de ces lois coordonnées, tel qu'il était applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 2014, dispose que le Conseil d'État statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives, des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d'État et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice, relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel.

La compétence du Conseil d'État est déterminée par l'objet véritable et direct du recours et nullement par la manière dont l'objet du recours est formellement décrit dans la requête.

Si l'objet véritable et direct s'avère avoir pour objet la reconnaissance d'un droit subjectif, le Conseil d'État est sans compétence.

Pour décider quel est l'objet véritable et direct, il faut tenir compte non seulement de l'objet de la requête mais aussi des motifs d'annulation invoqués.

L'existence d'un droit subjectif suppose l'existence d'une obligation juridique déterminée qui impose une règle de droit objectif directement à un tiers et dont le respect présente un intérêt pour cette partie.

Pour qu'une partie puisse invoquer un tel droit à l'égard de l'autorité administrative, la compétence de cette autorité doit être liée.

En l'espèce, dans sa requête, la défenderesse a demandé au Conseil d'État d'annuler la décision, c'est-à-dire l'arrêté ministériel n° 16 du 13 mai 2013, retenant dans son chef une expertise utile de 7 ans pour le calcul de son ancienneté pécuniaire, « dans la mesure où cette décision limite l'expertise professionnelle de la requérante à 7 ans ».

Cette décision a été prise en vertu de l'article 48 de l'arrêté royal du 1er avril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfédéral de l'Inspection des finances et modifiant l'arrêté royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corps interfédéral de l'Inspection des finances qui dispose que :

« § 3. Par dérogation aux articles 2, 14, 15 et 17 de l'arrêté royal du 29 juin 1973 portant statut pécuniaire du personnel des services publics fédéraux, sont seuls admissibles pour l'octroi des augmentations intercalaires dans une échelle, les services prestés comme titulaire de cette échelle.

Par dérogation au premier alinéa, pour le calcul de l'ancienneté, est prise en considération :

1. (...)

2. l'ancienneté acquise dans toute autre fonction procurant une expertise utile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances et ceci avec un maximum de 7 ans (...) ».

Il ressort de cette disposition qu'en première instance l'autorité doit examiner elle-même si d'autres fonctions procurent une expertise utile à la fonction d'inspecteur des finances, ce qui constitue une compétence discrétionnaire.

Dès qu'il est établi que l'intéressé dispose d'une expertise professionnelle utile, l'autorité doit en tenir compte pour calculer l'ancienneté pécuniaire de l'inspecteur en question, étant entendu que la période de référence utile est limitée par l'arrêté royal à une période de sept ans.

La compétence du ministre en cette matière est, dès lors, une compétence liée, dès lors qu'il ne pourrait pas légalement décider de ne pas tenir compte de cette expertise utile.

Le fait que la défenderesse disposait d'une expertise utile de quinze ans et dix mois n'était pas mis en doute, en tant que tel, devant le Conseil d‘État. La réalité de ce fait est reconnue tant par le Conseil du Corps interfédéral de l'Inspection des finances que par l'arrêté ministériel n° 16 attaqué.

Seule est contestée la limitation à sept ans de l'expertise utile pour calculer l'ancienneté pécuniaire, conformément à l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003, dont la défenderesse conteste la légalité et qui, selon elle, ne doit pas être appliquée lors de la détermination de son ancienneté pécuniaire.

La défenderesse fit particulièrement valoir dans sa requête qu'elle dispose à l'égard de l'autorité du droit de faire reconnaitre un délai de quinze ans et dix mois, invoquant à cet égard le droit d'être traitée comme les autres fonctionnaires fédéraux auxquels ne s'applique pas une limitation de sept ans, qu'elle puise tant dans les articles 10 et 11 de la Constitution, qui garantissent l'égalité de traitement et l'interdiction de discrimination , que dans les articles 3, 4, 8°, 5, 9, 14 et 15 de la loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre certaines formes de discrimination, qui interdisent toute forme de discrimination tant directe qu'indirecte, notamment fondée sur l'âge et la fortune, et dont le respect à l'égard de chacun, y compris l'autorité, est contraignant

La défenderesse a invoqué notamment que :

a) elle a été traitée différemment des autres fonctionnaires fédéraux, dès lors que l'article 48, § 3, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfédéral de l'Inspection des finances et modifiant l'arrêté royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corps interfédéral de l'Inspection des finances dispose que : « Par dérogation aux articles 2, 14, 15 et 17 de l'arrêté royal du 29 juin 1973 portant statut pécuniaire du personnel des services publics fédéraux, sont seuls admissibles pour l'octroi des augmentations intercalaires dans une échelle, les services prestés comme titulaire de cette échelle.

Par dérogation au premier alinéa, pour le calcul de l'ancienneté est prise en considération :

1. (...)

2. l'ancienneté acquise dans toute autre fonction procurant une expertise utile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances et ceci avec un maximum de 7 ans »

b) la limitation de son ancienneté à maximum 7 ans est contraire aux dispositions de la loi du 10 mai 2007, dès lors qu'une telle limitation implique une discrimination indirecte fondée sur l'âge et la fortune entre les personnes dont l'ancienneté est inférieure à sept ans et les personnes dont l'ancienneté est supérieure à sept ans, dont elle faisait partie, du fait que les personnes dont l'ancienneté est plus longue sont normalement aussi plus âgées et que la limitation de l'ancienneté à sept ans a un impact sur la rémunération, et ce, en violation de :

- l'article 3 qui dispose que la loi du 10 mai 2007 a pour objectif de créer, dans les matières visées à l'article 5, un cadre général pour lutter contre la discrimination fondée notamment sur l'âge et la fortune ,

- l'article 5, duquel il ressort que cette loi s'applique aussi pour le secteur public en ce qui concerne les relations de travail (§ 1er,5°), spécialement les dispositions et pratiques concernant les conditions de travail et la rémunération parmi lesquelles l'octroi et la fixation du salaire (§ 2, 2°) ,

- l'article 9, qui dispose que toute distinction indirecte fondée sur l'un des critères protégés constitue une discrimination indirecte, à moins que la disposition, le critère ou la pratique apparemment neutre qui est au fondement de cette distinction indirecte soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens de réaliser ce but soient appropriés et nécessaires ,

- l'article 4, 8°, qui définit la distinction indirecte comme la situation qui se produit lorsqu'une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre est susceptible d'entraîner, par rapport à d'autres personnes, un désavantage particulier pour des personnes caractérisées par l'un des critères protégés,

- l'article 14 qui dispose que dans les matières qui relèvent du champ d'application de la présente loi, toute forme de discrimination est interdite ,

- l'article 15 qui dispose que sont nulles, les dispositions qui sont contraires à la présente loi, ainsi que les clauses contractuelles qui prévoient qu'un ou plusieurs contractants renoncent par avance aux droits garantis par la présente loi.

Elle a conclu dans sa requête que, dès lors, conformément à l'article 159 de la Constitution, l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 n'est pas applicable du chef de la violation du principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination et de la loi du 10 mai 2007, de sorte qu'aucune limitation de sept ans ne peut lui être imposée.

En substance, la requête de la défenderesse tend ainsi à la reconnaissance d'un droit subjectif au calcul de son ancienneté pécuniaire, compte tenu de toute son expertise utile, sans plafond de sept ans.

En effet, la déclaration de non-application dudit article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 fondée sur l'exception d'illégalité, comme prévu par l'article 159 de la Constitution, aurait pour conséquence, en raison des illégalités invoquées, que l'autorité ne peut avoir égard à cette limitation à sept ans, dont il est question à cet article et devrait reconnaître toutes les années d'expertise utile pour calculer l'ancienneté pécuniaire de la défenderesse.

Conclusion

Dans la mesure où le Conseil d‘État décide, dans l'arrêt attaqué, que « le Conseil d'État est, dès lors, bien compétent pour connaître de l'arrêté actuellement attaqué » dès lors que « le fait qu'en vertu de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003, de telles prestations ne peuvent être prises en considérations qu'avec un maximum de sept ans, constitue une limitation de la valorisation de ces prestations qui avait été prévue à l'époque par les pouvoirs publics pour des raisons budgétaires » et « que cette limitation ne déroge toutefois pas au pouvoir de décision discrétionnaire de la partie demanderesse », alors qu'il ressort des constatations qui ont été faites ainsi que des pièces de la procédure, spécialement de la requête, que la défenderesse a uniquement critiqué la limitation de son expertise utile à sept ans, invoquant, à cet égard, une exception d'illégalité empêchant l'autorité d'invoquer la limitation de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003, il ne justifie pas légalement sa décision suivant laquelle le recours concernait une décision discrétionnaire de la partie demanderesse (violation des articles 10, 11, 144, 145 et 159 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994 , 14, § 1er, tel qu'il était applicable avant l'entrée en vigueur des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973 , 3, 4, 8°, 5, 9, 14 et 15 de la loi du 10 mai 2007 tendant à lutter contre certaines formes de discrimination et 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfédéral de l'Inspection des finances et modifiant l'arrêté royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corps interfédéral de l'Inspection des finances) et le Conseil d'État ne pouvait décider légalement qu'il était compétent pour connaître de l'arrêté attaqué (violation des articles 144 et 145 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994, 7, 14, § 1er, tel qu'il était applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 2014 et 33 des lois coordonnées sur le Conseil d‘État du 12 janvier 1973 et 609, 2°, du Code judiciaire).

III. La décision de la Cour

1. En vertu de l'article 14, § 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d‘État du 12 janvier 1973, applicable en l'espèce, la section du contentieux administratif du Conseil d'État statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Cette compétence est déterminée par l'objet véritable et direct du recours en annulation.

2. En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits subjectifs sont, en principe, du ressort des juridictions de l'ordre judiciaire.

En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, le Conseil d‘État doit se déclarer incompétent lorsque la requête tend à l'annulation d'un acte administratif par lequel une autorité administrative refuse d'exécuter une obligation qui correspond à un droit subjectif du requérant et que le moyen d'annulation invoqué est basé sur une règle de droit matériel créant l'obligation et déterminant le contenu de la contestation.

Le Conseil d‘État demeure compétent lorsque la naissance du droit subjectif est subordonnée à une décision préalable de l'autorité administrative, qui dispose d'un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne cette décision, sa compétence fût-elle liée en certains domaines.

3. Aux termes de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 fixant le statut des membres du Corps interfédéral de l'Inspection des finances et modifiant l'arrêté royal du 28 avril 1998 portant organisation du Corps interfédéral de l'Inspection des finances, pour le calcul de l'ancienneté il est tenu compte de l'ancienneté acquise dans toute autre fonction procurant une expertise utile pour l'exercice de la fonction de l'inspecteur des finances et ceci avec un maximum de 7 ans.

L'autorité qui se prononce sur la question de savoir si l'expertise professionnelle procurée par une autre fonction est utile pour l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances, dispose d'une liberté d'appréciation relative à la pertinence de l'expertise professionnelle antérieure.

4. L'arrêt constate que le recours en annulation est dirigé contre l'arrêté ministériel n° 16 du 13 mai 2013 accordant une ancienneté pécuniaire à la défenderesse et qui a été pris en application de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2, de l'arrêté royal du 1er avril 2003 précité.

Dans l'arrêté ministériel, l'autorité reconnait que les prestations effectuées par la défenderesse dans d'autres fonctions procurent une expertise utile à l'exercice de la fonction d'inspecteur des finances et que ces prestations ont une durée globale de 15 ans et dix mois. L'arrêté ministériel limite la valorisation de ces prestations à sept ans en vertu de l'article 48, § 3, alinéa 2, 2 de l'arrêté royal du 1er avril 2003.

5. La naissance d'un droit subjectif dans le chef de la défenderesse est, dès lors, subordonnée à la décision préalable de l'autorité administrative quant à l'expertise utile. L'autorité dispose, à cet égard, d'un pouvoir discrétionnaire même si sa compétence est liée sur le plan de la valorisation maximale.

6. La décision du Conseil d'État qui rejette le déclinatoire de compétence soulevé par le demandeur, est légalement justifiée.

Par ces motifs,

La Cour, statuant en chambres réunies,

Rejette le pourvoi ;

Condamne le demandeur aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le premier président Jean de Codt, président, Le président Paul Maffei, les présidents de section Christian Storck et Eric Dirix, le conseiller Didier Batselé, les présidents de section Albert Fettweis et Beatrijs Deconinck, les conseillers Alain Smetryns, Koen Mestdagh, Martine Regout et Geert Jocqué, et prononcé en audience publique du dix-neuf février deux mille quinze par le premier président Jean de Codt, en présence de l'avocat général Christian Vandewal, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Traduction établie sous le contrôle du président de section Albert Fettweis et transcrite avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Le greffier en chef, Le président de section,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150219.9