Belgian Court of Cassation dismisses appeal regarding impartiality violation in environmental permitting under Brownfield conventions.

N° C.14.0308.N

1. RÉGION FLAMANDE,

2. UPLACE, s.a.,

Me Martin Lebbe, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. PROVINCE DE BRABANT FLAMAND, (...), et crts,

Mes Paul Wouters et Willy van Eeckhoutte, avocats à la Cour de cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi est dirigé contre l'arrêt rendu le 28 mai 2014 par le Conseil d'État, section du contentieux administratif.

L'avocat général Christian Vandewal a déposé des conclusions écrites le 5 décembre 2014.

Le président de section Eric Dirix a fait rapport.

L'avocat général Christian Vandewal a conclu.

II. Le moyen de cassation

Les demandeurs présentent un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 13, 144 (tant avant qu'après sa modification le 6 janvier 2014) et 145 de la Constitution ;

- articles 7 et 14, § 1er, 1°, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973 ;

- article 556 du Code judiciaire ;

- en tant que de besoin, articles 4 et 9 du décret du Conseil flamand du 30 mars 2007 relatif aux conventions brownfield.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt annule l'arrêté du ministre flamand de l'Environnement, de la Nature et de la Culture du 30 mai 2012 sur la base du premier moyen dans la cause sous IV (le recours introduit par la ville de Vilvorde, ici sixième défenderesse) après avoir rejeté le déclinatoire de compétence du Conseil d'État pour examiner ce moyen, et déclare par conséquent sans objet les recours des autres défendeurs contre le même arrêté.

L'arrêt se fonde sur les motifs qu'il contient et qui doivent ici être considérés comme reproduits.

L'arrêté contient plus particulièrement les motifs suivants :

« 18. La partie requérante invoque dans un premier moyen la violation de l'article 33 de la Constitution et du principe d'impartialité.

Elle déduit des articles 5.1.4, 5.1.7 et 7.2.3. de la convention brownfield que le gouvernement flamand s'est engagé à délivrer l'autorisation écologique et à rejeter les recours administratifs éventuels contre l'autorisation. Certaines déclarations faites par divers ministres au Parlement flamand porteraient également à le croire. Elle estime que cela est contraire à l'article 33 de la Constitution, qui prévoit que les compétences du gouvernement flamand ne sont pas cessibles, à l'article 1128 du Code civil, qui prévoit que l'exercice d'une fonction concerne une chose qui n'est pas dans le commerce, ainsi qu'au principe d'impartialité.

[...] 20. La partie intervenante soutient d'abord que le moyen est irrecevable au motif que le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour statuer sur la légalité de la convention brownfield. Elle estime par ailleurs non pertinents les griefs développés dans le moyen, qui sont dirigés contre le contenu, la faisabilité et la force contraignante d'une convention brownfield, au motif qu'ils ne font pas partie des aspects qui doivent être appréciés dans le cadre de la demande d'une autorisation écologique.

[...] 21. La partie requérante répond que le moyen n'est pas dirigé contre la convention brownfield mais bien contre l'autorisation écologique et doit être compris en ce sens que la conclusion de la convention brownfield en question a eu pour conséquence que le ministre compétent n'a plus été en mesure de décider de manière impartiale. La partie requérante fait valoir qu'elle n'invoque pas la violation de l'article 159 la Constitution.

Le fait qu'elle est elle-même une partie concernée par d'autres conventions brownfield ne fait pas obstacle, selon elle, à ce qu'elle puisse contester l'autorisation écologique d'un projet entravant sa stratégie, d'autant plus que les conventions qu'elle a conclues sont formulées autrement que les articles concernés dans la convention brownfield en ce qui concerne Uplace. La partie requérante conclut à la recevabilité de son moyen.

[...] 26. Une convention brownfield est une convention de droit civil (article 9 du décret du 30 mars 2007 relatif aux conventions brownfield). Le Conseil d'État n'est par conséquent pas compétent pour statuer sur la validité d'une convention brownfield. Il peut faire intervenir la conclusion et le contenu d'une telle convention dans l'appréciation d'un moyen dirigé contre un acte juridique administratif attaquable devant le Conseil d'État et invoquant la violation du principe d'impartialité qui est applicable au titre de principe de bonne administration aux organes de l'administration active. Le premier moyen, qui est défini de façon suffisamment claire et qui n'a rien à voir avec une exception d'illégalité fondée sur l'article 159 de la Constitution, est recevable dans le cadre d'un recours contre une autorisation écologique susceptible d'être annulée en application de l'article 14, §1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'État.

Ainsi qu'il apparaîtra ci-après, la convention Uplace comprend des dispositions spécifiques dont il n'est pas démontré qu'elles figurent également dans d'autres conventions brownfield.

Partant, manque en fait l'affirmation selon laquelle la partie requérante a elle-même contracté des engagements analogues dans d'autres conventions.

Le moyen est recevable.

27. L'article 4 de la convention brownfield relative au projet brownfield ‘Uplace Machelen' dispose, en ce qui concerne la nature de la convention, que :

‘La présente convention est une convention de droit civil.

Les engagements pris dans la présente convention par les régisseurs et par le gouvernement flamand sont marqués par le caractère d'autorité publique des régisseurs et du gouvernement flamand et, par conséquent, n'impliquent nullement que des lois et des règlements applicables ne seront pas appliqués. Ces obligations ne peuvent dès lors en aucune façon porter atteinte à la mission des régisseurs et du gouvernement flamand, qui est d'appliquer les règles légales et décrétales en vigueur et de suivre les procédures consacrées lors du traitement des demandes d'approbation, d'habilitation et d'autorisation énumérées à l'article 13, § 1er, du décret, comme par exemple (i) le respect de l'obligation de rapportage environnemental du projet et de sa planification et (ii) l'organisation des enquêtes publiques nécessaires dans le cadre de la réaffectation, de l'autorisation urbanistique et de l'autorisation écologique.

Les régisseurs et le gouvernement flamand s'engagent uniquement à procéder à une adaptation des obligations si l'application susmentionnée des règles légales et décrétales en vigueur et le respect susmentionné des procédures consacrées font apparaître des motifs rendant nécessaires une adaptation des obligations des acteurs, des régisseurs et du gouvernement flamand (ci-après ‘motifs')'.

À l'article 3 de l'addendum à la convention brownfield, les parties précisent que ‘les motifs mentionnés à l'article 4 de la convention du 5 juin 2009 sont des motifs que font apparaître l'application, mentionnée au même article 4, des règles légales et décrétales en vigueur et le respect, mentionné au même article 4, des procédures consacrées et sont soit des motifs d'intérêt public, soit des motifs qui ne sont pas raisonnablement réparables ou solubles (comme par exemple des incidences sur l'environnement qu'il est impossible de limiter par des mesures de modération) et nécessitent dès lors une adaptation des obligations des acteurs, des régisseurs et du gouvernement flamand'.

Conformément à l'article 5.1.7 de la convention, le gouvernement flamand s'est engagé, en qualité d'instance de recours contre la décision prise en première instance sur la demande d'autorisation écologique, à traiter le recours administratif ‘dans le respect des obligations (...) en vertu de la présente convention'. L'article 5.1.7 inclut ainsi les ‘motifs', tels qu'ils sont précisés à l'article 3 de l'addendum, dans l'évaluation de la demande d'autorisation écologique en degré d'appel.

Dans son dernier mémoire, la partie défenderesse soutient que les dispositions esquissées ci-dessus de la convention Uplace sont des dispositions-types figurant dans ‘chaque' convention brownfield. Elle cite à cet égard un certain nombre de dispositions des conventions brownfield ‘58. Vilvoorde Renaultsite' et ‘62. Kuhlmannkaai Industrie Rieme'.

La partie intervenante elle aussi se réfère dans son dernier mémoire à des obligations comparables contractées dans d'autres conventions (plus particulièrement les conventions brownfield ‘2. Watersite Vilvoorde De Molens', ‘25. Watersite Vilvoorde herlocalisatie', ‘30. Fabricom - Novagora Vilvoorde' et ‘31. Mottay-Pissart Vilvoorde').

Dans les passages cités, le Conseil d'État n'identifie toutefois pas d'obligations identiques ou un tant soit peu comparables à l'article 3 de l'addendum à la convention brownfield relative au projet brownfield ‘Uplace Machelen'. Qui plus est, sur la base du matériau de comparaison apporté par la partie défenderesse et la partie intervenante, le Conseil d'État constate que c'est précisément la convention Uplace qui déroge à la disposition-type reprise invariablement dans les autres conventions, selon laquelle les autorités concernées ‘optimalise(ro)nt et diligente(ro)nt autant que possible' les demandes d'autorisation en ‘accordant l'attention requise aux demandes en question et en communiquant régulièrement avec les acteurs sur l'état d'avancement et sur leur position quant à la demande'. L'objection de la partie défenderesse, selon laquelle accueillir le présent moyen ne permettra plus de conclure aucune convention brownfield est donc inexacte en fait. Il en va de même pour l'observation de la partie intervenante selon laquelle un arrêt d'annulation mettrait en l'espèce ‘en péril' chaque convention brownfield existante.

28. La lecture combinée des obligations contractées par le gouvernement flamand dans le cadre de la convention brownfield Uplace permet de conclure qu'il ne refuserait l'autorisation écologique que dans des circonstances bien déterminées, à savoir pour des motifs d'‘intérêt public' ou pour des ‘motifs qui ne sont pas raisonnablement remédiables ou solubles (comme par exemple des incidences sur l'environnement qu'il est impossible de limiter par des mesures de modération)'. La convention brownfield litigieuse comprenait ainsi des accords sur le contenu de l'autorisation écologique, ce qui est interdit par l'article 6, alinéa 2, du décret du 30 mars 2007. En l'espèce, les mesures de modération en matière de mobilité, telles qu'elles sont prévues dans la convention brownfield du 5 juin 2009 et la ‘Principeovereenkomst Mobiliteit Uplace Machelen' du 29 avril 2010 sont d'ailleurs imposées comme condition spéciale d'autorisation (article 5.2, point 13, de l'arrêté attaqué).

Cette condition spéciale ressortit indéniablement au contenu de l'autorisation écologique accordée. Dans la mesure où la convention brownfield comprend des dispositions qui sont davantage qu'une simple ‘articulation procédurale, correcte et flexible' (voir point 25), les obligations contractées par le gouvernement flamand ne peuvent dès lors être considérées que comme une renonciation, à tout le moins partielle, au pouvoir d'appréciation discrétionnaire dont dispose l'autorité délivrant l'autorisation en vertu de la réglementation générale en vigueur en matière d'environnement.

29. Eu égard aux obligations spéciales contractées par le gouvernement flamand dans la convention brownfield Uplace, l'on n'aperçoit pas comment le ministre flamand de l'Environnement a pu apprécier en toute objectivité, sans parti pris et sans être tenu par des conventions antérieurement contractées, les recours administratifs de la société Uplace notamment - acteur du projet brownfield - contre la décision prise le 14 septembre 2011 par la députation de la province de Brabant flamand de refuser l'autorisation écologique demandée. Il suit de ce qui précède que l'arrêté attaqué a été pris en violation du principe d'impartialité.

Le moyen est fondé ».

Griefs

1. En vertu des articles 13 et 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux et, en vertu des articles 13 et 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

En vertu des articles 7 et 14, § 1er, 1°, des lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil d'État, la section du contentieux administratif statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Seuls les cours et tribunaux sont compétents pour trancher un litige civil relatif à une convention de droit civil à la demande de tout intéressé (voir également l'article 556 du Code judiciaire).

2. Conformément à l'article 4 du décret du 30 mars 2007 relatif aux conventions brownfield, une convention brownfield est une convention qui est conclue à certaines conditions et dans un but déterminé. Aux termes de l'article 9, alinéa 1er, dudit décret, une convention brownfield est une convention de droit civil.

3. L'arrêt annule l'arrêté pris le 30 mai 2012 par le ministre flamand de l'Environnement, de la Nature et la Culture déclarant fondés les recours formés contre la décision prise le 14 septembre 2011 par la députation de la province de Brabant flamand refusant à la société anonyme Uplace l'autorisation écologique d'exploitation d'un ensemble immobilier situé à la Woluwelaan, la Beaulieustraat, la Rittwegerlaan et la Nieuwbrugstraat à Malines, annulant la décision attaquée et octroyant l'autorisation écologique demandée au motif que ledit arrêté a été pris en violation du principe d'impartialité (point 29).

L'arrêt fonde, la violation du principe d'impartialité exclusivement sur l'appréciation par le Conseil d'État des obligations que le gouvernement flamand a contractées dans la convention brownfield relative au projet brownfield "Uplace Machelen", entre autres à l'égard de la société Uplace. Selon le Conseil d'État, il ressort d'une lecture combinée de ces obligations que le gouvernement flamand ne refuserait l'autorisation écologique que dans des circonstances bien déterminées, que cette convention comprenait des accords sur le contenu de l'autorisation écologique, ce qui, selon le Conseil d'État, est interdit par l'article 6, alinéa 2, du décret du 30 mars 2007 et que, dans la mesure où la convention brownfield comprend des dispositions qui sont davantage qu'une simple ‘articulation procédurale, correcte et flexible', ces obligations ne peuvent être considérées que comme une renonciation, à tout le moins partielle, au pouvoir d'appréciation discrétionnaire dont dispose l'autorité délivrant l'autorisation en vertu de la réglementation générale en vigueur en matière d'environnement (point 28).

4. Ainsi que l'admet l'arrêt, une convention brownfield est une convention de droit civil (article 9 du décret du 30 mars 2007) (point 26).

Il ressort de l'arrêt que les parties étaient en litige en ce qui concerne la portée de cette convention. La ville de Vilvoorde (sixième défenderesse) était essentiellement d'avis que le gouvernement flamand s'est engagé dans cette convention à délivrer l'autorisation écologique et à rejeter les recours administratifs éventuels contre l'autorisation (point 18 et point 24, première phrase, de l'arrêt attaqué). La première demanderesse contestait cette interprétation (voir point 19 et point 23, deux dernières phrases, de l'arrêt). La seconde demanderesse ne partageait pas davantage cette interprétation (dernier alinéa du point 20 et point 22 de l'arrêt attaqué).

Bien que l'arrêt considère que le Conseil d'État n'est pas compétent pour statuer sur la validité d'une convention brownfield (point 26), il statue en tout cas sur la portée des obligations du gouvernement flamand contenues dans la convention brownfield relative au projet "Uplace Machelen" (et donc sur les droits des autres parties à cette convention, notamment la seconde demanderesse) pour conclure, exclusivement sur la base de cette considération, à une violation du principe d'impartialité lorsque le ministre flamand de l'Environnement, de la Nature et de la Culture a pris son arrêté le 30 mai 2012 (points 27, 28 et 29).

L'arrêt considère, sur la base d'un examen des obligations par lesquelles le gouvernement flamand s'était lié aux articles 4 et 5.1.7 de la convention brownfield et à l'article 3 de l'addendum à la convention brownfield, que le gouvernement a renoncé à son pouvoir d'appréciation discrétionnaire et a ainsi perdu son impartialité. L'appréciation de la portée des obligations, en matière civile, assumées par le gouvernement flamand constitue donc, selon les demanderesses, la pierre angulaire de la décision du Conseil d'État en ce qui concerne le défaut d'impartialité reproché à ce gouvernement.

Ce n'est pas l'existence en soi d'une convention brownfield qui amène le Conseil d'État à conclure à une violation du principe d'impartialité mais bien la portée spécifique de la convention brownfield relative au projet "Uplace Machelen".

L'objet véritablement contesté du moyen d'annulation accueilli par le Conseil d'État est donc la portée de la convention brownfield concernée, dès lors que, sur la base du seul traitement de cette contestation, le Conseil d'État conclut à la violation du principe d'impartialité dans la décision administrative attaquée devant lui. La partialité retenue ne peut en effet être déduite d'aucun autre élément ni d'aucune autre donnée de la cause.

Le Conseil d'État ne s'est donc pas borné à faire intervenir, dans son appréciation, l'existence d'une convention brownfield relative au projet "Uplace Machelen" mais a apprécié la portée de ladite convention, à propos de laquelle les parties étaient en litige, pour conclure, sur cette base, à la violation du principe d'impartialité dans la décision administrative attaquée devant lui.

5. En réalité, le Conseil d'État a tranché un litige civil relatif à la portée de la convention brownfield concernée pour décider sur cette seule base que la décision administrative attaquée devant lui est illégale pour violation du principe d'impartialité.

Le règlement de ce litige civil ressortit aux cours et tribunaux à la demande de tout intéressé (articles 13, 144 de la Constitution, et 556 du Code judiciaire).

L'arrêt rejette ainsi illégalement le déclinatoire de compétence du Conseil d'État (violation de l'ensemble des dispositions légales susmentionnées).

III. La décision de la Cour

1. En vertu de l'article 14, § 1er, 1°, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, applicable en l'espèce, la section du contentieux administratif du Conseil d'État statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

La compétence du Conseil d'Etat est déterminée par l'objet véritable et direct du recours en annulation.

En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, le Conseil d'État est sans juridiction lorsque la demande tend à l'annulation d'un acte juridique administratif par lequel une autorité administrative refuse d'exécuter une obligation qui correspond à un droit subjectif du requérant et que le moyen d'annulation invoqué est basé sur une règle de droit matériel qui crée cette obligation et détermine la solution du litige.

2. L'arrêt constate que le recours en annulation est dirigé contre l'arrêté pris le 30 mai 2012 par le ministre flamand de l'Environnement, de la Nature et la Culture déclarant fondés les recours formés contre la décision prise le 14 septembre 2011 par la députation de la province de Brabant flamand refusant à la société anonyme Uplace l'autorisation écologique d'exploitation d'un ensemble immobilier à Malines et octroyant à cette société l'autorisation écologique demandée.

La sixième défenderesse, la ville de Vilvorde, invoquait dans un premier moyen la violation de l'article 33 de la Constitution et du principe d'impartialité. Elle déduisait notamment des articles 5.1.4, 5.1.7 et 7.2.3. de la convention brownfield que le gouvernement flamand s'est engagé à délivrer l'autorisation écologique et à rejeter les recours administratifs éventuels contre l'autorisation et arguait que cette façon d'agir est contraire au principe d'impartialité.

3. L'objet véritable et direct du recours tendait à l'annulation de l'autorisation écologique et non à l'annulation d'un acte juridique administratif par lequel une autorité administrative refuse d'exécuter une obligation qui correspond à un droit subjectif du requérant. La circonstance que l'appréciation de la violation, alléguée par la sixième défenderesse, du principe d'impartialité requiert que le Conseil d'État statue également sur la portée des obligations figurant dans la convention brownfield conclue entre l'autorité délivrant l'autorisation écologique et le demandeur de l'autorisation ne fait pas obstacle à la compétence du Conseil d'État.

4. En considérant qu'il peut faire intervenir la conclusion et le contenu de la convention dans l'appréciation d'un moyen dirigé contre un acte juridique administratif attaquable devant lui et invoquant la violation du principe d'impartialité qui est applicable au titre de principe de bonne administration aux organes de l'administration active, l'arrêt ne viole aucune des dispositions légales visées au moyen.

Le moyen ne peut être accueilli.

Par ces motifs

La Cour, statuant en chambres réunies,

Rejette le pourvoi ;

Condamne les demandeurs aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le premier président chevalier Jean de Codt, président, le président Paul Maffei, les présidents de section Christian Storck et Eric Dirix, le conseiller Didier Batselé, les présidents de section Albert Fettweis et Beatrijs Deconinck, les conseillers Alain Smetryns, Koen Mestdagh, Martine Regout et Geert Jocqué, et prononcé en audience publique du dix-neuf février deux mille quinze par le premier président chevalier Jean de Codt, en présence de l'avocat général Christian Vandewal, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Traduction établie sous le contrôle du président de section Christian Storck et transcrite avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Le greffier en chef, Le président de section,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2015:ARR.20150219.8