Court dismisses appeal regarding urban planning inspector's cessation order confirmation and administrative impartiality.

N° C.09.0293.N

1. WALLYN AUTO, société privée à responsabilité limitée,

2. W. A.,

3. W. C.,

Me Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation,

contre

RÉGION FLAMANDE,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

en présence de

V. P.,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 28 septembre 2007 par la cour d'appel de Gand.

Le conseiller Alain Smetryns a fait rapport.

L'avocat général Christian Vandewal a conclu.

Les moyens de cassation

La demanderesse présente deux moyens libellés dans les termes suivants :

Premier moyen

Dispositions légales violées

- articles 148, alinéa 1er et 154, alinéas 1er, 4 et 5, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire (ci-après : décret du 18 mai 1999) ;

- principe général du droit relatif à l'impartialité de l'administration.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué rejette l'appel des demandeurs et, en confirmant l'ordonnance dont appel, déclare non fondée la demande des demandeurs contre la défenderesse. Cette demande tendait à entendre ordonner la levée de l'ordre de cessation litigieux du 27 mars 2007, ainsi que de la décision de confirmation litigieux du 29 mars 2007.

La décision attaquée se fonde sur les considérations suivantes :

« L'inspecteur urbaniste régional est un fonctionnaire.

L'article 148, alinéa 1er, du décret du 18 mai 1999 mentionne expressément les inspecteurs urbanistes, outre les autres fonctionnaires désignés par le gouvernement flamand et les fonctionnaires de la province désignés par le gouverneur, comme étant compétents pour dépister et constater les infractions urbanistiques, sans préjudice des compétences des agents et des officiers de police judiciaire.

Aux termes de l'article 148, dernier alinéa, du décret du 18 mai 1999, les inspecteurs urbanistes obtiennent à cet effet la qualité d'officier de police judiciaire, officier adjoint du procureur du Roi.

Lorsque l'article 154 du même décret, confère, ensuite, aux fonctionnaires, agents ou officiers de la police judiciaire visés à l'article 148 précité la compétence d'ordonner la cessation immédiate des travaux, des opérations ou de l'utilisation, cela concerne sans aucun doute aussi les inspecteurs urbanistes. En effet, ils sont aussi bien fonctionnaires qu'officiers de police judiciaire au sens de l'article 148 précité.

Le fait que l'article 154, alinéas 4 et 5, du décret du 18 mai 1999 prévoie aussi qu'une copie du procès-verbal soit envoyée par lettre recommandée au bourgmestre de la commune sur le territoire de laquelle ces travaux ou opérations ont été exécutés ainsi qu'à l'inspecteur urbaniste et que ce dernier doit confirmer l'ordre (le cas échéant son ordre) dans les 8 jours suivant la notification, ne porte pas atteinte à ce qui précède et ne le rend pas inutile et encore moins illégal.

En effet, la ‘confirmation' litigieuse découle uniquement mais nécessairement du fait que l'ordre de cessation est, en principe, donné oralement.

La confirmation écrite ultérieure au moyen d'un procès-verbal ne constitue qu'une modalité et ne doit pas être considérée comme l'ordre de cessation, ni comme un entérinement.

Il s'agit donc uniquement de l'entérinement officiel d'un ordre oral et non d'une forme de contrôle ou d'approbation administratifs par l'inspecteur urbaniste régional en tant que‘tutelle' administrative en quelque sorte.

Cela n'est, par ailleurs, nullement prévu dans les dispositions décrétales litigieuses. Au contraire, l'article 154, dernier alinéa, du décret du 18 mai 1999 prévoit un recours spécifique devant le juge des référés, ce qui garantit pleinement les droits des justiciables.

Dans les circonstances de l'espèce, il n'est donc pas question, dans le chef de l'inspecteur urbaniste régional, d'être ‘juge et partie en matière administrative', ni d'un ‘cumul de compétences' qui violerait le ‘principe d'impartialité'.

C'est, dès lors, en vain que les demandeurs invoquent l'illégalité alléguée de l'ordre de cessation et de sa confirmation.

Les griefs formulés à ce sujet et les moyens réitérés en degré d'appel, manquent en droit.

Il y a, dès lors, lieu de confirmer l'ordonnance critiquée sur ce point et en ce sens (...) ».

Griefs

Violation des articles 148, aliéna 1er et 154, alinéas 1er, 4 et 5, du décret du 18 mai 1999 et du principe général du droit relatif à l'impartialité de l'administration.

1.1. En l'espèce, les dispositions suivantes du décret du 18 mai 1999 sont applicables.

L'article 148, aliéna 1er, dispose que sans préjudice des compétences des agents et des officiers de police judiciaire, les inspecteurs urbanistes, les autres fonctionnaires désignés par le gouvernement flamand, ainsi que les fonctionnaires de la province et des communes de sa province désignés par le gouverneur, sont compétents pour dépister les infractions définies dans le présent titre et pour les constater par un procès-verbal.

Aux termes de l'article 154, alinéa 1er, les fonctionnaires, agents ou officiers de police judiciaire visés à l'article 148 peuvent ordonner par voie orale et sur place la cessation immédiate des travaux, des opérations ou de l'utilisation, lorsqu'ils constatent que le travail, les opérations ou les modifications constituent une infraction au sens de l'article 146 ou lorsqu'il n'est répondu à l'obligation de l'article 114, § 2.

En vertu de l'article 154, alinéas 4 et 5, une copie du procès-verbal consécutif à l'ordre de cessation est envoyée par lettre recommandée à l'inspecteur urbaniste compétent, qui doit confirmer l'ordre de cessation sous peine de nullité.

1.2. Le principe d'impartialité de l'administration en tant que principe de bonne administration est un principe général du droit qui est applicable en l'espèce, dès lors que l'inspecteur urbaniste P. V. a pris l'ordre de cessation litigieux et l'arrêté de confirmation litigieux en tant qu'organe de l'administration actif.

La méconnaissance du principe d'impartialité de l'administration n'exige pas que la preuve de la partialité soit fournie, mais une apparence de partialité suffit.

2.1. L'article 148, alinéa 1er, précité, opère une distinction claire entre, d'une part, « les inspecteurs urbanistes » et, d'autre part, « les autres fonctionnaires désignés par le gouvernement flamand ».

Par les termes « les fonctionnaires visés à l'article 148 », l'article 154, aliéna 1er, précité vise « les autres fonctionnaires désignés par le gouvernement flamand ainsi que les fonctionnaires désignés par le gouverneur » de l'article 148, aliéna 1er, et non les « inspecteurs urbanistes ». En d'autres termes, les inspecteurs urbanistes ne relèvent pas des personnes pouvant donner, en vertu de l'article 154, alinéa 1er, du décret du 18 mai 1999, un ordre de cessation, contrairement à ce que décide l'arrêt attaqué en violation de ces dispositions.

(...)

Cela ressort en outre du contexte dudit article 154 qui dispose notamment, à l'alinéa 4, qu'une copie du procès-verbal consécutif à l'ordre de cessation est envoyée par lettre recommandée à l'inspecteur urbaniste et, à l'alinéa 5, que sous peine de nullité, l'ordre de cessation doit être confirmé par l'inspecteur urbaniste.

En d'autres termes, l'inspecteur urbaniste n'est pas compétent pour ordonner la cessation, mais bien pour confirmer ou non cet ordre de cessation.

En considérant que l'inspecteur urbaniste est néanmoins compétent pour donner l'ordre de cessation, la juridiction d'appel viole, dès lors, l'article 151 (lire : 154), alinéas 1er, 4 et 5 du décret du 18 mai 1999 (...).

2.2. Il ressort de la genèse de la loi que relativement à la confirmation, le législateur décrétal a conféré à l'inspecteur urbaniste un pouvoir d'appréciation propre en vue de la réalisation d'une uniformité dans la politique de maintien (A. Desmet et S. Desmet, Het nieuwe decreet ruimtelijke ordening, Parlementaire voorbereiding, Anvers, Kluwer, 2000, p. 717, « Commissie,110-111 »).

La décision de confirmation est donc un acte administratif distinct de l'ordre de cessation. L'inspecteur urbaniste dispose d'un pouvoir d'appréciation propre relatif à la confirmation ou non de l'ordre de cessation.

L'arrêt attaqué qui statue en sens contraire et décide, plus précisément que la « confirmation » découle uniquement mais nécessairement du fait que l'ordre de cessation est en principe donné par voie orale, que la confirmation écrite au moyen d'un procès-verbal ne constitue qu'une modalité et qu'il s'agit donc exclusivement de la confirmation officielle d'un ordre oral et non d'une forme de contrôle ou d'approbation administratifs par l'inspecteur urbaniste régional en tant que « tutelle » administrative en quelque sorte, ce qui n'est nullement prévu dans les dispositions décrétales, n'est dès lors pas légalement justifié (arrêt attaqué, p.5, alinéas 3 à 6 ; violation de l'article 154, alinéas 1er, 4 et 5, du décret du 18 mai 1999 lu conjointement avec l'article 148, alinéa 1er, du même décret).

2.3. La décision attaquée qui déclare la demande des demandeurs non fondée se fonde sur les considérations attaquées ci-dessus (supra, n° 2.1.-2.2.) et viole, dès lors, l'article 154, alinéas 1er, 4 et 5, du décret du 18 mai 1999 lu conjointement avec l'article 148, alinéa 1er, du même décret.

3.1. Il suit de ce qui précède, et plus précisément du pouvoir d'appréciation propre de l'inspecteur urbaniste pour prendre ou non la décision de confirmation, qui est un acte juridique administratif distinct de l'ordre de cessation et qui entraîne des conséquences, en l'espèce, pour les demandeurs, qu'en prenant la décision de confirmation, il y a lieu d'observer le principe général du droit de l'impartialité de l'administration. Cela implique que la décision de confirmation doit être prise par une personne, agissant en tant qu'organe administratif actif, autre que la personne ayant ordonné la cessation. En l'espèce, l'inspecteur urbaniste P.V. qui a ordonné la cessation, ne pouvait donc pas, sans violer le principe général du droit de l'impartialité de l'administration, également confirmer cet ordre, comme cela a eu lieu en l'espèce.

La juridiction d'appel considère, toutefois, illégalement, que dans les circonstances de la cause, il n'est pas question dans le chef de l'inspecteur urbaniste d'être « juge et partie en matière administrative », ni d'un « cumul de compétences » qui violerait le « principe d'impartialité » et que les demandeurs invoqueraient en vain pour soutenir l'illégalité de l'ordre de cessation et de sa confirmation.

(...)

3.2. La décision attaquée, qui déclare non fondée la demande des demandeurs, se fonde sur la considération attaquée ci-dessus que le principe d'impartialité ne serait pas violé en l'espèce et viole, dès lors, le principe général du droit relatif à l'impartialité de l'administration.

Second moyen

Dispositions légales violées

- articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs (ci-après : loi du 29 juillet 1991) ;

- article 154, alinéa 5, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire (ci-après : décret du 18 mai 1999).

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué déboute les demandeurs de leur appel et, en confirmant la décision dont appel a quo, déclare la demande des demandeurs contre la défenderesse non fondée. Cette demande tendait à entendre ordonner la levée de l'ordre de cessation litigieux du 27 mars 2007 et de la décision de confirmation litigieuse du 29 mars 2007.

La décision attaquée se fonde sur les motifs suivants :

« La loi du 29 juillet 1991 est applicable à la décision litigieuse, dès lors qu'il s'agit incontestablement d'un acte juridique unilatéral à portée individuelle qui émane d'une administration et qui entend avoir des effets juridiques pour un plusieurs administrateurs ou pour une autre administration.

Dès lors qu'aux termes de l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, la décision de confirmation doit être prise par écrit, l'obligation de motivation trouve incontestablement à s'appliquer.

Dans la décision de confirmation litigieuse du 29 mars 2007, il est référé de manière expresse à la motivation du procès-verbal de cessation du 27 mars 2007, dont une copie a également été remise aux demandeurs W. le 29 mars 2007.

(...)

Le procès-verbal précité constate de manière détaillée et précise toutes les infractions au décret du 18 mai 1999 et mentionne l'identité du propriétaire du terrain, de l'exploitant et de l'intéressé (la troisième demanderesse) qui, en l'absence des autres, a répondu aux verbalisateurs.

Le contenu et les implications potentielles de l'ordre de cessation sur le plan administratif, en ce compris la confirmation par l'inspection, ont été expressément portés à la connaissance du contrevenant, ce qui n'est pas contesté en soi.

Les demandeurs W. ne peuvent nullement démentir qu'ils avaient, ainsi, parfaitement et concrètement connaissance du fait que, sans le permis urbanistique requis, le terrain était pourvu d'un revêtement et entièrement clôturé et fermé au moyen d'une porte coulissante métallique d'environ 12 mètres, ainsi qu'utilisé comme parking/cimetière de voitures.

En se référant et en se fondant sur ces pièces, ainsi qu'en mentionnant que les activités à cesser constituent une infraction à défaut d'autorisation, la défenderesse a fourni une motivation qui est expresse et suffisante, de sorte que la décision est motivée en la forme.

En effet, les considérations de fait et de droit qui fondent la décision sont, ainsi, apparues de manière suffisante.

Les administrés concernés étaient, à cet égard, suffisamment informés et pouvaient parfaitement se défendre sur ce point.

Il suffisait, dès lors, pour l'inspecteur urbaniste compétent de confirmer les éléments ainsi décrits, sans devoir y ajouter d'autres appréciations ou considérations.

Dès lors, le grief formulé en ce sens, manque aussi de fondement : la confirmation est parfaitement valide.

Il y a donc lieu de confirmer la décision contestée en ce sens, en ce qui concerne cette branche aussi », (...),

et :

« En effet, la ‘confirmation' litigieuse découle uniquement mais nécessairement du fait que l'ordre de cessation est, en principe, donné par voie orale.

La confirmation écrite ultérieure au moyen d'un procès-verbal ne constitue qu'une modalité et ne doit pas être considérée comme l'ordre de cessation, ni comme sa confirmation.

Il s'agit donc uniquement de la confirmation officielle d'un ordre oral et non d'une forme de contrôle ou d'approbation administratifs par l'inspecteur urbaniste régional en tant que ‘tutelle' administrative en quelque sorte :

Cela n'est, par ailleurs, nullement prévu dans les dispositions décrétales litigieuses, au contraire, l'article 154, dernier alinéa, du décret du 18 mai 1999 prévoit un recours spécifique devant le juge des référés, ce qui garantit pleinement les droits des justiciables ».

(...)

Griefs

Violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 et de l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999.

1. Les normes juridiques suivantes sont applicables en l'espèce.

En vertu de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991, les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article premier doivent faire l'objet d'une motivation formelle.

L'article 3 de cette loi dispose que la motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Elle doit être adéquate.

L'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999 dispose que sous peine de nullité, l'ordre de cessation doit être confirmé par l'inspecteur urbaniste compétent dans les 8 jours suivant la notification du procès-verbal à son intention. Cette confirmation est portée à la connaissance des personnes visées à l'alinéa trois, par lettre recommandée, dans les deux jours ouvrables.

2. Il ressort de la genèse de l'article 154, alinéa 5, précité que relativement à la confirmation de l'ordre de cessation, le législateur décrétal a conféré à l'inspecteur urbaniste un pouvoir d'appréciation propre en vue de la réalisation d'une uniformité dans la politique de maintien (A. Desmet et S. Desmet, Het nieuwe decreet ruimtelijke ordening, Parlementaire voorbereiding, Anvers, Kluwer, 2000, p. 717, « Commissie, 110-111 »).

L'inspecteur urbaniste a la compétence de confirmer ou non l'ordre de cessation sur la base de sa propre appréciation.

La décision de confirmation ne constitue donc pas un simple acte subséquent, mais un acte juridique administratif distinct de l'ordre de cessation et du procès-verbal consécutif à l'ordre de cessation.

En décidant autrement, l'arrêt attaqué n'est, dès lors, pas légalement justifié, plus précisément : « Il s'agit donc uniquement de la confirmation officielle d'un ordre oral et non d'une forme de contrôle ou d'approbation administratifs par l'inspecteur urbaniste régional en tant que ‘tutelle' administrative en quelque sorte (arrêt attaqué, p. 5, al. 3-6 ; violation de l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999) ».

3. Il suit de ce qui précède que, sur la base du procès-verbal qui a été dressé à l'occasion de l'ordre de cessation, l'inspecteur urbaniste apprécie de manière nouvelle et différente des faits qui y sont repris. En d'autres termes : l'appréciation effectuée dans la décision de confirmation est différente de celle sur laquelle se fonde l'ordre de cessation même.

En vertu des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précités, la motivation spécifique sur laquelle se fonde la décision de confirmation, doit donc ressortir de cet acte.

Si la motivation imposée par les dispositions précitées peut ressortir d'autres pièces auxquelles il est fait référence dans l'acte et qui ont été préalablement portées à la connaissance de l'intéressé, il ne suffit dès lors pas, en l'espèce, que la décision de confirmation ne renvoie qu'à l'ordre de cessation et au procès-verbal consécutif, dès lors que l'appréciation spécifique sur laquelle doit se fonder la décision de confirmation ne ressort pas de ces pièces.

Les considérations contraires de la cour d'appel ne sont, dès lors, pas légalement justifiées, plus précisément : « En se référant au et en se fondant sur le procès-verbal de cessation du 27 mars 2007, ainsi qu'en mentionnant que les activités à cesser constituent une infraction à défaut d'autorisation, la défenderesse a fourni une motivation qui est expresse et suffisante, de sorte que la décision est formellement motivée » et « Il suffisait, dès lors, à l'inspecteur urbaniste de confirmer les éléments ainsi décrits, sans devoir y ajouter d'autres appréciations ou considérations ».

Ainsi, la cour d'appel viole :

- l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999, repris ci-dessus, dès lors qu'il suit de cette disposition, comme exposé auparavant, que la décision de confirmation doit se fonder sur une appréciation spécifique propre qui est à distinguer de celle de l'ordre de cessation et du procès-verbal consécutif ;

- les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991, repris ci-dessus, en vertu desquels, comme exposé auparavant, cette appréciation distincte propre doit ressortir de la décision de confirmation et qu'il ne suffit pas, en l'espèce, de se référer à la motivation de l'ordre de cessation et du procès-verbal consécutif.

4. La décision attaquée qui déclare non fondée la demande des demandeurs, se fonde sur les considérations attaquées ci-dessus (supra, n° 2 et 3) et n'est, dès lors, pas légalement justifiée (violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 et de l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999).

La décision de la Cour

Sur le premier moyen :

1. En vertu de l'article 148, alinéa 1er, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, sans préjudice des compétences des agents et des officiers de police judiciaire, les inspecteurs urbanistes, les autres fonctionnaires désignés par le Gouvernement flamand, ainsi que les fonctionnaires de la province et des communes de sa province désignés par le gouverneur, sont compétents pour dépister les infractions définies dans le titre V du décret et pour les constater par un procès-verbal.

En vertu de l'article 148, aliéna 2, du décret précité, les agents, officiers de police judiciaire et fonctionnaires visés au premier alinéa ont accès au chantier et aux bâtiments pour effectuer toutes les recherches et constatations nécessaires.

En vertu de l'article 148, alinéa 4, du décret précité, afin de repérer et de constater les délits décrits dans le titre V dans un procès-verbal, les inspecteurs urbanistes obtiennent la qualité d'officier de la police judiciaire, officier adjoint du procureur du Roi.

En vertu de l'article 154, alinéa 1er, du décret précité, les fonctionnaires, agents ou officiers de police judiciaire visés à l'article 148 peuvent ordonner par voie orale et sur place la cessation immédiate des travaux, des opérations ou de l'utilisation, lorsqu'ils constatent que le travail, les opérations ou les modifications constituent une infraction au sens de l'article 146 ou lorsqu'il n'est pas répondu à l'obligation de l'article 114, § 2.

2. Il suit de ces dispositions que, conformément à l'article 154 du décret précité, les inspecteurs urbanistes ont la compétence d'ordonner sur place la cessation immédiate des travaux.

Dans la mesure où le moyen repose soutient le contraire, il manque en droit.

3. En vertu de 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999 précité, sous peine de nullité, l'ordre de cessation doit être confirmé par l'inspecteur urbaniste compétent dans les 8 jours suivant la notification du procès-verbal à son intention.

4. Il ressort de la genèse de la loi que cette disposition vise à réaliser une uniformité dans la politique de maintien.

Cela implique que l'inspecteur urbaniste qui confirme l'ordre de cessation dispose à cet égard d'un pouvoir d'appréciation propre et exerce, dès lors, une forme de contrôle administratif dans la mesure où l'ordre de cessation n'émane pas de lui-même.

Son intervention en tant qu'inspecteur urbaniste lorsqu'il ordonne la cessation garantit déjà l'uniformité dans la politique de maintien.

Lorsque l'inspecteur urbaniste confirme un ordre de cessation qu'il a lui-même émis, il n'est pas question d'un contrôle administratif, ni, dès lors, d'une violation du principe général du droit relatif à l'impartialité.

Dans la mesure où le moyen soutient le contraire, il manque en droit.

Sur le second moyen :

5. En vertu de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article premier doivent faire l'objet d'une motivation formelle.

En vertu de l'article 3 de la loi précitée, la motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Elle doit être adéquate.

6. La confirmation écrite de l'ordre de cessation conformément à l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999 précité, doit être motivée comme prescrit par les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991.

7. La circonstance que l'inspecteur urbaniste dispose, comme mentionné au considérant 4, à cet égard d'un pouvoir d'appréciation propre et exerce dans certains cas une forme de contrôle administratif, n'implique pas que pour satisfaire aux dispositions des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991, la motivation de cette confirmation doive nécessairement être différente de celle qui est reprise au procès-verbal dressé lorsque la cessation est ordonnée.

Le moyen, qui soutient le contraire, manque en droit.

Quant à la demande en déclaration d'arrêt commun :

8. Le rejet du pourvoi en cassation prive la demande en déclaration d'arrêt commun introduite par les demandeurs de tout intérêt.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi et la demande en déclaration d'arrêt commun ;

Condamne les demandeurs aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, les conseillers Albert Fettweis, Beatrijs Deconinck, Alain Smetryns et Geert Jocqué, et prononcé en audience publique du vingt-sept mai deux mille dix par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Christian Vandewal, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Martine Regout et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100527.19