Belgian court quashes appeal ruling that state liability claim for unjust medical suspension was time-barred.

N° C.09.0403.N

D. B.,

Me Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. ÉTAT BELGE, Justice,

2. ÉTAT BELGE, Santé publique et Affaires sociales,

Me Paul Wouters, avocat à la Cour de cassation.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 17 mars 2009 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le conseiller Eric Dirix a fait rapport.

L'avocat général Christian Vandewal a conclu.

Le moyen de cassation

Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 1350, 3°, 1382 et 1383 du Code civil ;

- articles 20, 21, 23, 24, 25, 26, 1073, 1082, alinéa 2 et 1110 du Code judiciaire ;

- article 1°, aliéna 1er, a, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces, telle qu'elle était applicable avant son abrogation par la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral ;

- article 100, 1°, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'État, tel qu'il était applicable avant son abrogation par la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral (ci-après « lois coordonnées sur la comptabilité de l'État) ;

- articles 6, 2°, 13 et 23 de l'arrêté royal n° 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des Médecins ;

- articles 25, alinéa 1er, 31, 32 et 48 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par la loi du 13 mai 1955, tel qu'ils étaient applicables avant leur remplacement par l'article 1er du Protocole n° 11, signé à Strasbourg le 11 mai 1994 et approuvé par la loi du 27 novembre 1996 (ci-après « articles 25, aliéna 1er, 31, 32 et 48 (ancien) de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales »).

Décisions et motifs critiqués

Les juges d'appel ont décidé que la demande du demandeur en réparation d'un dommage matériel et moral causé par une suspension injuste d'un an est prescrite et, dès lors, irrecevable, aux motifs suivants :

« 4.2.1. La prescription

La demande du demandeur dirigée contre l'État belge sur la base de la responsabilité pour les fautes commises dans leur fonction par les magistrats et les personnes chargées d'une mission juridictionnelle est soumise aux règles de la prescription des articles 100 et suivants des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État.

L'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État (arrêté royal du 17 juillet 1991, qui reprend l'article 1er de la loi du 16 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces) dispose que :

‘Sont prescrites et définitivement éteintes au profit de l'Etat, sans préjudice des déchéances prononcées par d'autres dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles sur la matière :

1° les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées ;

2° les créances qui, ayant été produites dans le délai visé au 1°, n'ont pas été ordonnancées par les ministres dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année pendant laquelle elles ont été produites ;

3° toutes autres créances qui n'ont pas été ordonnancées dans le délai de dix ans à partir du premier janvier de l'année pendant laquelle elles sont nées.

Toutefois, les créances résultant de jugements restent soumises à la prescription décennale ; elles doivent être payées à l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations'.

L'article 101 dispose que :

‘La prescription est interrompue conformément aux règles du droit commun'.

Ce délai de prescription de cinq ans vaut, en principe, pour toutes les créances à charge de l'Etat, sauf dispositions légales contraires (voir Cass., 14 avril 2003, C.00.0167.N ECLI:BE:CASS:2003:ARR.20030414.7 ; Cass., 11 février 2005, C.03.0545.N ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050211.5 , www.cass.be).

Dans un arrêt du 20 février 2002, la Cour constitutionnelle a répété son point de vue contenu dans les arrêts n° 32/96, 75/97, 5/99 et 85/2001, dans lesquels elle avait estimé ‘qu'en soumettant à la prescription quinquennale les actions dirigées contre l'État, le législateur a pris une mesure en rapport avec le but poursuivi qui est de permettre de clôturer les comptes de l'État dans un délai raisonnable. Il a en effet considéré qu'une telle mesure était indispensable, parce qu'il faut que l'État puisse, à une époque déterminée, arrêter ses comptes : c'est une prescription d'ordre public et nécessaire au point de vue d'une bonne comptabilité (Pasin. 1846, p. 287)'. Ultérieurement, la Cour constitutionnelle a maintenu ce point de vue.

Dans l'arrêt 32/96 du 15 mai 1996, la Cour constitutionnelle a considéré que le délai de prescription quinquennal n'est pas raisonnablement justifié en ce qu'il s'applique à des demandes d'indemnisation du préjudice causé par des travaux exécutés par l'État à l'égard de personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'agir dans le délai légal parce que leur dommage ne s'est manifesté qu'après son expiration. Les réclamations tardives s'expliquent, le plus souvent, non par la négligence du créancier mais par l'apparition tardive du dommage.

Relativement aux demandes en responsabilité en général, la Cour constitutionnelle a considéré dans l'arrêt du 20 février 2002 (n° 42/2002), que le raisonnement de l'arrêt 32/96 ne vaut pas à l'égard des demandeurs en réparation dont la situation n'est pas comparable à celle ‘des personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'agir dans le délai légal parce que leur dommage ne s'est manifesté qu'après son expiration'.

Dans ses arrêts des 18 octobre 2006 (n° 153/2006) et 20 juin 2007 (n° 90/2007), la Cour constitutionnelle a considéré que l'article 100 des lois coordonnées sur la comptabilité de l'État est discriminatoire en tant qu'elle prévoit un délai de prescription quinquennal pour les demandes en réparation fondées sur la responsabilité extra-contractuelle des pouvoirs publics, lorsque le préjudice ou l'identité du responsable ne peuvent être constatés que postérieurement à ce délai.

Contrairement à ce que prétend le demandeur, il ne se trouvait pas dans une situation dans laquelle l'application des règles de prescription spéciales de l'article 100 implique un traitement inégal comme le considère la Cour constitutionnelle.

Plus précisément, le demandeur ne se trouvait pas dans l'impossibilité d'agir dans le délai légal parce que son dommage ne s'était manifesté qu'après son expiration. Il connaissait en tout cas le dommage au plus tard au moment de la décision de la Cour de cassation du 9 décembre 1994. Le fait que l'étendue précise du dommage ne serait déterminée qu'ultérieurement est sans importance pour la détermination du point de départ du délai de prescription. En cas de faute des pouvoirs publics, la créance naît, en règle, au moment où le dommage voit le jour ou lorsque sa réalisation future est raisonnablement établie. Le fait que l'étendue du dommage n'est pas encore déterminée avec précision à ce moment n'y porte pas atteinte.

En 1994, le demandeur connaissait évidemment l'identité de la personne responsable ; à ce moment-là, en 1994, il n'était pas contesté que l'État belge pouvait répondre des fautes de l'ordre judiciaire.

Enfin, la faute était évidente pour le demandeur en 1994. Dans ses conclusions, le demandeur se réfère à la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l'homme (notamment à partir de l'arrêt Borgers du 29 octobre 1991 et, auparavant, les arrêts Debled du 22 septembre 1994 et Vermeulen du 20 février 1996), relative au rôle du ministère public et l'absence de possibilité de répliquer à la lumière de l'article 6, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La faute a été commise en 1993 et 1994 ; le caractère fautif ne résulte pas de l'appréciation par la Commission européenne des droits de l'homme le 16 avril 1998 ou par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe du 15 juillet 1999 et il n'a pas été découvert seulement en 2002.

Le demandeur fait valoir que les conditions pour sa demande en réparation des fautes commises dans l'exercice de la fonction judiciaire n'étaient satisfaites qu'au moment de la décision du Comité des ministres du Conseil de l'Europe du 15 juillet 1999. La demande fondée sur la responsabilité de l'État belge pour les fautes des magistrats commises dans l'exercice de la fonction juridictionnelle n'est en principe recevable que si l'acte litigieux a été retiré, modifié, annulé ou réformé par une décision ayant acquis force de chose jugée, en raison de la violation d'une norme juridique établie et qu'il n'a, dès lors, plus autorité de chose jugée. Le demandeur soutient que ce n'est que par la décision du Comité des ministres du Conseil de l'Europe du 15 juillet 1999 qu'il pouvait opposer une décision à l'État belge qui n'annulait pas, il est vrai, les décisions fautives de 1993 et 1994, mais que l'État belge devait, toutefois, respecter en tant qu'État contractant.

Cette dernière thèse est correcte, mais cela n'empêche pas d'introduire une demande en temps utile. Comme l'expose le demandeur lui-même, pour être recevable, une demande en réparation de fautes commises dans l'exercice de la fonction judiciaire recevable suppose que l'autorité de chose jugée de l'acte litigieux ait été retiré, mais il y a lieu d'y faire exception pour, notamment, le cas d'un recours devant la Cour européenne des droits de l'homme ou le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe.

Rien n'empêchait le demandeur de citer en réparation sans attendre une décision à « Strasbourg ». La situation est comparable à celle du demandeur en réparation d'un dommage causé par un acte administratif illégal qui cite avant que le Conseil d'État ne se soit prononcé sur son recours en annulation de l'acte administratif. Avant la modification de l'article 2224 du Code civil par la loi du 25 juillet 2008, cela était, par ailleurs, la manière de procéder d'une personne normalement diligente. Avant que le Conseil d'État ne se prononce, un traitement de la cause par le juge civil est, il est vrai, prématuré (même si pour l'appréciation des droits subjectifs, le juge civil ne doit pas attendre la décision du Conseil d'État relative au contentieux objectif).

Il suit de ce qui précède que le droit national ne constitue pas un obstacle à la protection de la demande en réparation du demandeur entendue comme propriété au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Il suit aussi de ce qui précède que la première question préjudicielle que le demandeur propose de poser à la Cour constitutionnelle est sans pertinence pour l'appréciation de la demande. La demande pouvait, en effet, bien être introduite ‘de manière recevable ou fondée'. La cour d'appel n'est pas tenue de poser une question préjudicielle qui n'est pas indispensable pour statuer (article 26, § 2, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle du 6 janvier 1989).

Contrairement à ce que prétend le demandeur, pendant la procédure à Strasbourg, sa demande en réparation ne constitue pas une demande qui dépend d'une condition au sens de l'article 2257 du Code civil.

Le délai de prescription a donc pris cours le 1er janvier 1994 (l'arrêt de la Cour de cassation date du 9 décembre 1994). Il n'y a pas d'actes d'interruption ou de suspension ; le recours introduit devant la Cour européenne des droits de l'homme ne vaut pas en tant que tel, comme ce n'était pas le cas pour un recours auprès du Conseil d'État jusqu'à la loi du 25 juillet 2008.

C'est à juste titre que l'État belge invoque que son paiement conformément à la décision du Comité des ministres du Conseil de l'Europe ne peut pas valoir comme une reconnaissance ; l'État belge ne pouvait pas agir autrement en tant que partie à la convention.

La citation du 19 décembre 2002 a donc été effectuée après l'expiration du délai de prescription. La demande est irrecevable ».

Griefs

1. En vertu de l'article 1er, aliéna 1er, a, de la loi du 6 février 1970 relative à la prescription des créances à charge ou au profit de l'Etat et des provinces, actuellement l'article 100, 1°, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'État, tel qu'il était applicable avant son abrogation par la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral, sont prescrites et définitivement éteintes au profit de l'Etat, sans préjudice des déchéances prononcées par d'autres dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles sur la matière : les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées.

Le délai de prescription de cinq ans vaut, en principe, pour toutes les créances à charge de l'Etat, sauf dispositions légales contraires.

En application de cette disposition, le délai de prescription quinquennal pour la responsabilité extra-contractuelle commence ainsi à courir à partir du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle ce droit est né.

2. En vertu des articles 1382 et 1383 du Code civil, l'État peut, en règle, être tenu pour responsable du dommage causé par une faute commise par un juge ou un fonctionnaire du ministère public.

La faute d'un magistrat dont répond l'État sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil consiste, en règle, en un comportement qui, soit revient à un acte erroné qui doit être apprécié d'après le critère du magistrat normalement prudent et diligent se trouvant dans les mêmes circonstances, soit, sous réserve d'une erreur invincible ou de toute autre cause de justification, consiste en une violation d'une norme de droit national ou d'une convention internationale ayant un effet direct dans l'ordre juridique interne qui oblige le magistrat de s'abstenir ou d'agir d'une manière déterminée.

Lorsque l'acte contesté fait, en outre, l'objet direct de la fonction juridictionnelle, l'État n'est responsable, en règle, que si l'acte litigieux a été retiré, modifié, annulé ou rétracté par une décision ayant acquis force de chose jugée en raison de la violation d'une norme juridique établie.

Toute décision définitive a, en effet, autorité de chose jugée dès le prononcé (articles 23 et 24 du Code judiciaire). Cette autorité de chose jugée fait obstacle à la réitération de la demande (article 25 du Code judiciaire) et empêche aussi que le contenu de la décision soit remis en question entre les parties (article 1530, 3°, du Code civil). Cette autorité de la chose jugée subsiste tant que la décision n'a pas été infirmée (article 26 du Code judiciaire)

Il n'y a pas de dommage réparable avant le retrait, la modification, l'annulation ou la rétractation de l'acte juridique litigieux. Le préjudicié ne dispose, dès lors, d'un droit à la réparation contre l'État qu'à partir du moment du retrait, de la modification, annulation ou rétractation de la décision (articles 1350, 3°, 1382 et 1383 du Code civil).

Il s'ensuit que le délai de prescription quinquennal pour la responsabilité extra-contractuelle de l'État en raison d'un acte fautif commis par un magistrat dans l'exercice de sa fonction juridictionnelle ne commence à courir qu'à partir du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle l'acte juridictionnel fautif a été retiré, modifié, annulé ou rétracté.

3. Il ressort des articles 6, 2° et 13 de l'arrêté royal n° 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des médecins, 2 et 23 à 26 du Code judiciaire que la décision du conseil d'appel de l'Ordre des médecins qui impose une mesure individuelle afin d'empêcher ou de mettre fin à la violation des règles de discipline de la médecine est une décision juridictionnelle revêtue de l'autorité de la chose jugée. Il ressort, en outre, des articles 23 de l'arrêté royal n° 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des médecins, 23 à 26, 1073, 1082, alinéa 2 et 1110 du Code judiciaire, que les arrêts de la Cour de cassation rejetant un pourvoi introduit contre une décision du conseil d'appel de l'Ordre des médecins ont autorité de chose jugée. Cette autorité de chose jugée implique qu'après le rejet du pourvoi en cassation, ni la décision du conseil d'appel, ni celle de la Cour de cassation ne puissent être remises en question (article 1350, 3°, du Code civil).

Alors que la décision du conseil d'appel et l'arrêt de la Cour de cassation ne sont plus susceptibles d'un recours au sens des articles 20 et 21 du Code judiciaire, l'autorité de chose jugée de ces décisions peut être infirmée après une requête conformément à l'article 25, alinéa 1er (ancien), de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après « la Convention »). Si cette requête est recevable, la Commission européenne des droits de l'homme (ci-après « la Commission ») rédige un rapport dans lequel elle constate les faits et formule un avis sur le point de savoir si les faits constatés révèlent, de la part de l'État intéressé, une violation des obligations qui lui incombent en vertu de la Convention (article 31, 1°, (ancien), de la Convention).

Si, dans un délai de trois mois à dater de transmission au Comité des ministres du rapport de la Commission, l'affaire n'est pas déférée à la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après « la Cour européenne ») par application de l'article 48 de la Convention, le Comité des ministres prend une décision sur la question de savoir s'il y a eu ou non une violation de la Convention (article 32, 1° (ancien) de la Convention). Il en va de même si la Cour européenne est tout de même saisie de la cause par la partie plaignante, mais qu'elle décide qu'elle n'examinera pas l'affaire parce qu'elle ne soulève aucune question grave relative à l'interprétation ou à l'application de la Convention et ne justifie pas, pour d'autres raisons, un examen par la Cour européenne (article 48, spécialement alinéa 2 (ancien) de la Convention).

Conformément à l'article 32, 4° (ancien), de la Convention, Les Hautes Parties contractantes s'engagent à considérer comme obligatoire pour elles toute décision que le Comité des ministres peut prendre en application de l'article 32 (ancien) de la Convention.

Cela implique que l'État est lié par une décision par laquelle une violation de la Convention est constatée et est tenu d'exécuter cette décision. Cela implique aussi qu'une décision du Comité des ministres prise conformément aux articles 32 et 48 (ancien) de la Convention constatant une violation de la Convention a pour effet que la décision du juge national, qui violait les dispositions de la Convention, cesse d'avoir autorité de chose jugée.

Il s'ensuit que le droit à la réparation du dommage subi ensuite de la décision contraire à la Convention ne naît qu'au moment où le Comité des ministres constate, conformément aux articles 32 et 48 (ancien) de la Convention, la violation de la Convention et où la décision des juges nationaux cesse d'avoir autorité de chose jugée.

En décider autrement serait contraire à la règle essentielle de l'organisation judiciaire et à la mission donnée aux cours et tribunaux.

4. En l'espèce, il ressort de l'arrêt attaqué que

-par la décision du 15 novembre 1993, le conseil d'appel de l'Ordre des médecins a condamné le demandeur à la sanction disciplinaire d'un an de suspension du droit d'exercer la médecine,

- le pourvoi en cassation introduit contre cette décision a été rejeté par l'arrêt de la Cour de cassation du 9 décembre 1994,

- par la décision du 16 avril 1998, la Commission a constaté une violation de l'article 6, § 1er, de la Convention, tant au niveau de la procédure devant la Cour de cassation qu'au niveau de la procédure devant le conseil d'appel, par la décision du 15 juillet 1999, prise conformément aux articles 32 et 48 (ancien) de la Convention, le Comité des ministres a repris l'avis de la Commission et a constaté une violation dudit article 6, § 1er.

Dès lors que la décision du conseil d'appel de l'Ordre des médecins du 15 novembre 1993 et l'arrêt de la Cour de cassation du 9 décembre 1994 n'ont cessé d'avoir autorité de chose jugée qu'au moment de la décision du Comité des ministres du 15 juillet 1999 qui lie l'État belge, cette décision et cet arrêt n'étant retirés, réformés, annulés ou rétractés que le 15 juillet 1999, ce n'est que le 15 juillet 1999 que le demandeur disposait d'un droit à l'indemnisation contre l'État et le délai de prescription quinquennal pour la responsabilité extra-contractuelle n'a commencé à courir que le 1er janvier 1999.

En décidant que tant la faute, le dommage que le lien causal étaient établis à partir de l'arrêt de la Cour de cassation du 9 décembre 1994, par lequel le pourvoi contre la décision du conseil d'appel du 15 novembre 1993 a été rejeté, et que le délai de prescription a, dès lors, pris cours le 1er janvier 1994, alors que l'autorité de chose jugée de la décision du 15 novembre 1993 et de l'arrêt du 9 décembre 1994 n'a été infirmée que par la décision du Comité des Ministres du 15 juillet 1999, les juges d'appel ont violé toutes les dispositions citées dans le moyen.

La décision de la Cour

1. La faute du magistrat pouvant, sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil, entraîner la responsabilité de l'Etat consiste, en règle, en un comportement qui, soit s'analyse en une erreur de conduite devant être appréciée suivant le critère du magistrat normalement soigneux et prudent, placé dans les mêmes conditions, soit, sous réserve d'une erreur invincible ou d'une autre cause de justification, viole une norme du droit national ou d'un traité international ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne, imposant au magistrat de s'abstenir ou d'agir d'une manière déterminée.

2. De plus, lorsque l'acte incriminé d'un magistrat constitue l'objet direct de la fonction juridictionnelle, la responsabilité de l'Etat ne peut en règle être encourue que si l'acte litigieux a été retiré, réformé, annulé ou rétracté par une décision passée en force de chose jugée en raison de la violation d'une norme juridique établie.

Doit y être assimilé, le cas où, avant la modification de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales par le 11e Protocole, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a constaté dans une décision que l'acte litigieux viole la Convention ou les protocoles y annexés.

Avant cette décision par laquelle la violation visée est constatée, il n'existe pas de dommage réparable.

3. L'arrêt constate que :

- le 9 décembre 1994, la Cour de cassation a rejeté le pourvoi introduit contre la décision du Conseil d'appel du 15 novembre 1993 laquelle considérait qu'il y avait lieu d'infliger au demandeur une sanction disciplinaire d'une suspension d'un an du droit d'exercer la médecine ;

- le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a constaté, par décision du 15 juillet 1999, une violation de l'article 6, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, tant dans la procédure devant la Cour de cassation, que dans la procédure devant le Conseil d'appel.

L'arrêt considère que le demandeur pouvait déjà introduire sa demande de dommages-intérêts en 1994, dès lors que c'est au plus tard par la décision de la Cour de cassation du 9 décembre 1994 que le dommage était établi et que la faute a été commise en 1993 et en 1994.

Il décide ainsi que le dommage réparable est né avant la décision du Comité des ministres constatant la violation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; il viole, partant, les articles 1382 et 1383 du Code civil.

Dans cette mesure, le moyen est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause devant la cour d'appel de Gand.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le conseiller faisant fonction de président Eric Dirix, les conseillers Eric Stassijns, Beatrijs Deconinck, Alain Smetryns et Geert Jocqué, et prononcé en audience publique du vingt-cinq mars deux mille dix par le conseiller faisant fonction de président Eric Dirix, en présence de l'avocat général Christian Vandewal, avec l'assistance du greffier Johan Pafenols.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Christine Matray et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2010:ARR.20100325.4