Court rejects appeal, ruling administrative discretion on repair measures is not subject to judicial review.

N° P.09.0278.N

1. W. J. A. G.,

2. F. J. G. L.,

prévenus,

demandeurs,

Me Caroline De Baets, avocat à la Cour de cassation,

contre

L'INSPECTEUR URBANISTE RÉGIONAL DE LA RÉGION FLAMANDE,

demandeur en rétablissement,

défendeur.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Les pourvois sont dirigés contre l'arrêt rendu le 14 janvier 2009 par la cour d'appel d'Anvers, chambre correctionnelle.

Les demandeurs présentent trois moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt, en copie certifiée conforme.

Le conseiller Luc Van hoogenbemt a fait rapport.

L'avocat général Patrick Duinslaeger a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

(...)

Sur le troisième moyen :

Quant à la troisième branche

17. Le moyen, en cette branche, invoque la violation de l'article 149,

§ 1er, alinéa 1er, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire : l'arrêt accorde une mesure de réparation qui va au-delà de la remise des lieux en leur état initial.

18. La mesure de réparation visée à l'article 149, § 1er, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 prévoit que le tribunal, outre la peine, peut ordonner, sur requête du fonctionnaire délégué, en l'espèce l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins, de remettre les lieux en leur état initial ou de cesser l'utilisation contraire.

Cette disposition n'implique pas que les lieux doivent être remis dans un état matériel identique à la situation existant avant l'infraction en matière d'urbanisme. La remise en état des lieux peut aussi impliquer la démolition complète ou partielle de la construction illégale sans conserver la construction existant déjà à cet endroit avant ladite infraction.

Le moyen, en cette branche, manque en droit.

Quant à la quatrième branche :

19. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 6, 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 149 du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 : l'arrêt méconnaît le caractère pénal de la mesure de réparation et les conséquences corrélatives en ce qui concerne le pouvoir du juge en consentant à la mesure de réparation demandée sans vérifier si les circonstances concrètes de la cause ne nécessitaient ou ne justifiaient pas une réparation moins radicale.

20 L'article 149, § 1er, alinéa 1er, du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 dispose : « Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés. Lorsque ces infractions datent d'avant le [...], un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis ».

21. La constatation que la remise des lieux en leur état initial constitue une « peine » au sens de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, a pour seul effet que ces garanties doivent être observées.

Elle n'implique pas la nature pénale de cette mesure dans la législation belge, qui aurait entraîné l'application des dispositions générales du droit pénal et du droit de la procédure pénale belges.

22. Lorsque le prévenu conteste (cependant) les conséquences de l'infraction en matière d'urbanisme sur sa propriété, plus précisément en ce qui concerne le caractère proportionnel de la mesure de réparation qu'il y a lieu d'associer à cette infraction, cette mesure doit, quoi qu'il en soit, être appréciée à la lumière de l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

23. La légalité de la demande de réparation est également déterminée par l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont le second alinéa prévoit que la protection de la propriété ne porte nullement atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général.

L'Etat jouit d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'il adopte des mesures relatives à l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement. Il incombe aux autorités d'intervenir afin que les mesures qu'elles ont prises en faveur de l'aménagement du territoire et de l'environnement ne perdent pas leur utilité. Pour ce faire, il est possible que le droit à la propriété soit limité. L'effet favorable apporté par la mesure à un bon aménagement du territoire doit cependant être proportionnel à la charge qu'il en résulte pour le contrevenant.

24. Le pouvoir décrétal a instauré la demande en vue de prendre les mesures de réparation prescrites à l'article 149 du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 afin de garantir un bon aménagement du territoire. Il a considéré comme essentiel le fait que le choix de la mesure appropriée appartienne aux autorités qui décident dans l'intérêt général. C'est pourquoi les mesures de réparation ne peuvent être ordonnées que sur la requête de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins. Leur intervention se fonde sur leur mission légale qui consiste à veiller à l'intérêt urbanistique général.

25. L'article 149 du décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 habilite l'administration à mener une politique de réparation : l'administration décide de requérir ou non une mesure de remise en état ; en décidant de requérir une demande de remise en état, elle a le choix entre trois mesures de remise en état endéans les limites et les modalités prévues de manière plus détaillée à l'article 149 du décret précité.

Cette possibilité de choix prévue par la loi confère à l'administration une compétence d'appréciation ainsi qu'une compétence politique. Le juge est tenu de la respecter en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, consacré aux articles 36, 37 et 40 de la Constitution.

26. En vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit contrôler si la décision de l'inspecteur urbaniste de demander une certaine mesure de réparation a été prise exclusivement en vue d'un bon aménagement du territoire. Lorsque la légalité de la demande de réparation est contestée, le juge doit particulièrement contrôler si cette demande n'est pas manifestement déraisonnable, plus précisément si l'avantage de la mesure de réparation demandée en faveur d'un bon aménagement du territoire est proportionnel à la charge qui en résulte pour le contrevenant.

Le juge ne peut déterminer lui-même la mesure de réparation raisonnable, mais uniquement décider si l'administration a pu raisonnablement décider de demander un certain mode de réparation. Compte tenu du pouvoir d'appréciation et de politique de l'administration, le juge ne peut contrôler cette décision qu'à titre marginal.

Ainsi, il rejette la demande de réparation uniquement si celle-ci est manifestement déraisonnable. La notion du « caractère manifestement déraisonnable » n'est, en outre, pas le critère qui fonde l'appréciation de la mesure de réparation demandée. Par contre, il suggère la manière du juge d'exprimer son appréciation quant au caractère raisonnable de la décision administrative, à savoir avec la réserve que requiert la compétence discrétionnaire de l'administration.

27. Le juge qui constate conformément au principe de proportionnalité de l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que la réparation demandée par les autorités répond à la condition d'équilibre légitime entre un bon aménagement du territoire et le droit du contrevenant à une jouissance paisible de la propriété, ne peut, sur la base de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, s'immiscer dans la politique de l'administration en rejetant néanmoins sa demande de réparation raisonnablement motivée au seul motif qu'une autre mesure lui semble personnellement plus appropriée.

Le moyen qui, en cette branche, se fonde sur l'hypothèse qu'en vertu de sa pleine juridiction, le juge doit lui-même pouvoir déterminer souverainement la mesure de réparation à appliquer et, nonobstant la marge de manœuvre politique de l'administration, pouvoir réformer la demande de réparation, même raisonnable, de l'administration compétente, manque en droit.

(...)

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette les pourvois ;

Condamne les demandeurs aux frais.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Edward Forrier, président, le président de section Luc Huybrechts et les conseillers Etienne Goethals, Luc Van hoogenbemt et Koen Mestdagh, et prononcé en audience publique du vingt-quatre novembre deux mille neuf par le président de section Edward Forrier, en présence de l'avocat général Patrick Duinslaeger, avec l'assistance du greffier délégué Conny Van de Mergel.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Alain Simon et transcrite avec l'assistance du greffier Fabienne Gobert.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20091124.4