Belgian Court of Cassation dismisses appeal regarding administrative nature of bailiff chamber in tax collection.

N° C.09.0102.N-C.09.0108.N

C.09.0102.N

B. M.,

Me Paul Wouters, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. D. G.,

2. D. M. J.,

3. GERECHTSDEURWAARDERSKANTOOR DE MEUTER & CORSTJENS, société coopérative à responsabilité limitée,

4. L. H.,

5. C. D.,

6. P. A.,

7. M. C.,

8. W. J.,

9. GERECHTSDEURWAARDERSKANTOOR MERTENS & WOUTERS, société coopérative à responsabilité limitée,

Me Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation,

10. CHAMBRE NATIONALE DES HUISSIERS DE JUSTICE DE BELGIQUE,

en présence de

11. D. W. G.,

12. B. G.,

13. G. D. W.

C.09.0108.N

CHAMBRE NATIONALE DES HUISSIERS DE JUSTICE DE BELGIQUE,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. D. G.,

2. D. M. J.,

3. GERECHTSDEURWAARDERSKANTOOR DE MEUTER & CORSTJENS, société coopérative à responsabilité limitée,

4. L. H.,

5. C. D.,

6. P. A.,

7. M. C.,

8. W. J.,

9. GERECHTSDEURWAARDERSKANTOOR MERTENS & WOUTERS, société coopérative à responsabilité limitée,

Me Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation,

en présence de

10. D. W. G.,

11. B. G.,

12. G. D. W.,

13. B. M.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation dans la cause C.09.0102.N est dirigé contre l'arrêt rendu le 27 janvier 2009 par le président de la XIIème chambre du Conseil d'Etat, section du contentieux administratif.

Dans sa requête, le demandeur B. présente un moyen.

Le pourvoi en cassation dans la cause C.09.0108.N introduit par la Chambre nationale des huissiers de justice est dirigé contre ce même arrêt.

Dans sa requête, la demanderesse présente un moyen.

Le président Ivan Verougstraete a fait rapport.

L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.

II. Les moyens de cassation

A. Dans la cause C.09.0108.N

Dispositions légales violées

- articles 144 et 145 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994 ;

- articles 7, 14, 17 et 33 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973 ;

- articles 509 à 555quater, y compris notamment 516, 549 et 550, ainsi que 609, 610 et 1088 du Code judiciaire ;

- article 2 de la loi du 2 août 2002 relative à la publicité trompeuse et à la publicité comparative, aux clauses abusives et aux contrats à distance en ce qui concerne les professions libérales.

Décisions et motifs critiqués

Statuant sur les requêtes des défendeurs tendant à la suspension pour cause d'extrême urgence de la décision de la Chambre nationale des huissiers de justice du 18 décembre 2008, qui leur a été notifiée par lettre du président du 23 décembre 2008, attribuant la mission d'huissier de justice centralisateur dans le cadre des créances fiscales et non fiscales de Vlabel, aux études Brackeva (Anvers) et De Wilde et Baele (Gand), le président de la douzième chambre du conseil d'Etat ordonne la suspension de l'exécution de cette décision pour cause d'extrême urgence après avoir rejeté comme suit l'exception d'incompétence opposée par la demanderesse :

« Exception relative à la juridiction du Conseil d'Etat

18. Dans une exception, (la demanderesse) et les parties intervenantes soulèvent en substance l'incompétence du Conseil d'Etat à l'égard de l'ordre professionnel qu'est (la demanderesse) : elle est « l'opercule » ou « le prolongement » du pouvoir judiciaire et pas une ‘autorité administrative' au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. En l'espèce, les parties requérantes ont anticipé l'exception et, dans leurs requêtes introductives, ont développé des arguments par lesquels elles tentent de démontrer pourquoi (la demanderesse) doit en l'espèce être qualifiée d'autorité administrative visée à l'article 14 précité. Les parties argumentent donc sur des dizaines de pages - sur les plus de 265 pages que comptent leurs écrits communs - au sujet de la question de la juridiction du Conseil d'Etat.

19. En référé, et a fortiori en référé d'extrême urgence, le Conseil d'Etat ne peut consacrer qu'un examen limité aux exceptions concernant sa juridiction. Il faut généralement soupeser plus scrupuleusement le préjudice susceptible de résulter d'un déclinatoire de juridiction pour une partie requérante que le préjudice dont souffre une partie défenderesse en cas de suspension de l'exécution de sa décision, qui présente tout de même une forte apparence d'irrégularité. C'est notamment pour ce motif, qu'il convient dès lors qu'en référé, le Conseil d'Etat rejette ces exceptions plutôt que les admette, sauf si son examen limité démontre qu'une telle exception présente un haut degré de sérieux.

En l'espèce, l'objet de la cause est un marché consistant à accomplir des recouvrements relatifs à des créances dont la Région flamande et la Communauté flamande sont titulaires. Ces dernières sont incontestablement des personnes morales de droit public. C'est à elles, en définitive, que profite la mission de recouvrement. A l'article 3 du protocole précité, le ministre compétent, agissant pour les deux personnes morales précitées, convient avec (la demanderesse) que Vlabel ‘confie toutes les missions à la Chambre nationale', qui distribue à son tour ces missions. L'article 1er qualifie Vlabel de ‘commanditaire du recouvrement des créances fiscales et non fiscales au profit de la Communauté flamande et de la Région flamande' et l'article 2 fait mention de Vlabel comme ‘instance agissant pour la Communauté flamande et la Région flamande'. Vlabel, en tant qu'agence autonomisée interne sans personnalité juridique, agit dans le cadre de cette construction juridique comme organe de la Communauté flamande et de la Région flamande et est en elle-même de droit public par nature.

La tâche originaire - le recouvrement - devient donc une mission déléguée confiée à la demanderesse, les personnes morales de droit public précitées ne souhaitant pas procéder elles-mêmes, pas plus qu'en recourant à leur agence autonomisée, à des recouvrements. Une telle construction juridique implique, semble-t-il, que l'instance chargée de la mission - d'intérêt général - puisse effectivement être considérée dans certains cas comme une autorité administrative dans l'exercice de cette mission déléguée, quelle que soit sa propre forme juridique : le Conseil d'Etat a déjà tranché dans ce sens à l'égard de personnes morales agissant sous une forme juridique privée : une société anonyme (arrêt n° 43.109 du 1er juin 1993, en cause S.A. Egta Contractors) ; une association sans but lucratif (arrêt n° 79.954 du 27 avril 1999, en cause S.P.R.L. Artabel et crts). C'est à juste raison que la partie demanderesse, qui a été légalement créée sur le fondement des articles 549 et svts du Code judiciaire, semble pouvoir être considérée comme une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat si, comme en l'espèce, elle exécute une mission par délégation à la place d'autorités administratives. Cela semble même être le cas, même si on ne peut la qualifier comme telle quand elle accomplit d'autres tâches que celles de cette mission particulière. Sans aborder la question - d'ailleurs soulevée dans le deuxième moyen des requêtes introductives - de savoir si la demanderesse, vu sa finalité, pouvait effectivement être considérée comme compétente pour accepter et exécuter la mission litigieuse, elle semble en l'espèce, en s'impliquant dans le fonctionnement administratif de l'administration flamande, avoir eu l'intention d'agir en tant qu'autorité administrative et semble quoi qu'il en soit s'être présentée comme telle. Le Conseil d'Etat a déjà admis dans ce sens qu'une chambre d'arrondissement de notaires avait agi en tant qu'autorité administrative (arrêt n° 78.921 du 23 février 1999 en cause Meissters-Braham).

Dans l'état actuel du litige, il semble dès lors qu'il faille admettre qu'en prenant la décision attaquée, la demanderesse a agi comme l'autorité administrative visée à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, de sorte que ses décisions, à l'instar de celle qui est actuellement attaquée, sont susceptibles d'être annulées et d'être suspendues dans leur exécution par le Conseil d'Etat.

L'exception n'est pas accueillie car elle ne présente pas le haut degré de sérieux requis ».

Griefs

(...)

Deuxième branche

Aux termes de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. L'article 145 de la Constitution énonce par ailleurs que les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

En vertu de l'article 7 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973, la section d'administration statue par voie d'arrêts dans les cas prévus par cette loi et les lois particulières.

En vertu de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section d'administration du Conseil d'Etat statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives, ainsi que contre les actes administratifs des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des Comptes et de la Cour d'Arbitrage, ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel.

L'article 17, § 1e, des mêmes lois dispose, par ailleurs, que lorsqu'un acte ou un règlement d'une autorité administrative est susceptible d'être annulé en vertu de l'article 14, §§ 1er, et 3, le Conseil d'Etat est seul compétent pour ordonner la suspension de son exécution (alinéa 1er). Dans les cas d'extrême urgence, la suspension peut être accordée à titre provisoire sans que les parties ou certaines d'entre elles aient été entendues (alinéa 3).

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le Conseil d'Etat n'a le pouvoir de juridiction requis par la loi pour statuer sur une demande en suspension, fût-ce d'extrême urgence, que lorsqu'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité administrative, susceptible d'être annulé devant le Conseil d'Etat.

Sont en principe des autorités administratives au sens dudit article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, les organismes, créés ou reconnus par le gouvernement fédéral, le gouvernement des communautés et des régions, des provinces ou des communes qui sont chargés d'un service public et qui ne relèvent pas du pouvoir judiciaire ou législatif, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics et où elles peuvent prendre des mesures obligatoires à l'égard des tiers, plus spécialement en déterminant de manière unilatérale leurs propres obligations à l'égard des tiers ou en constatant unilatéralement les obligations des tiers.

Les organes du pouvoir judiciaire et, dans leur prolongement les ordres professionnels des officiers ministériels, en particulier des huissiers de justice, et du barreau, qui sont étroitement liés au fonctionnement de la justice, ont par contre été soustraits à la juridiction du Conseil d'Etat, sous réserve de l'exception prévue par l'article 14, § 1er, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, qui est d'interprétation restrictive et ce, quelle que soit la nature des actes qu'ils posent ou la qualité dans laquelle ils interviennent.

Les actes par lesquels les autorités disciplinaires des officiers publics et ministériels et du barreau auraient excédé leurs pouvoirs devront être soumis à la Cour de cassation en application des articles 610 et 1088 du Code judiciaire.

Les articles 509 à 555quater y compris, du Code judiciaire, repris dans le même titre que celui concernant les organes du pouvoir judiciaire et du barreau, régissent la fonction d'huissier de justice.

Aux termes de l'article 549 du Code judiciaire, la Chambre nationale des huissiers de justice de Belgique regroupe tous les huissiers de justice de Belgique qui, en vertu de l'article 516 du Code judiciaire, sauf dispositions légales contraires, sont uniquement compétents pour dresser et signifier tous exploits et mettre à exécution les décisions de justice ainsi que les actes ou titres en forme exécutoire, peuvent être commis pour effectuer des constatations purement matérielles, peuvent lever au greffe les expéditions, copies et extraits de toutes pièces de procès et introduire les requêtes que la loi leur permet de signer, peuvent aussi, à la demande des avocats des parties, y déposer toutes autres requêtes, attester la conformité de copies et de traductions de documents dont ils détiennent les minutes et peuvent rédiger des extraits de tous les actes émanant de leur ministère et procéder, comme les notaires, aux prisées et ventes publiques de meubles et effets mobiliers.

La tâche de l'huissier de Justice consiste ainsi essentiellement à collaborer avec la justice, intervenant, d'une part, comme officier ministériel, d'autre part comme titulaire d'une profession libérale, soumis en tant que tel à la loi du 2 août 2002 relative à la publicité trompeuse et à la publicité comparative, aux clauses abusives et aux contrats à distance en ce qui concerne les professions libérales (article 2).

Les huissiers de justice sont soumis à un régime disciplinaire, dans le cadre duquel les décisions les touchant sont déférées soit à un organe professionnel propre, soit au pouvoir judiciaire.

Aux termes de l'article 549 du Code judiciaire, tous les huissiers de justice du pays forment ensemble la Chambre nationale, qui est dotée de la personnalité juridique.

En vertu de l'article 550 du Code judiciaire, la Chambre nationale a pour attributions de veiller à l'uniformité de la discipline et des règles de déontologie parmi ses membres et à l'exécution des lois et règlements les concernant, de défendre les intérêts de ses membres et de les représenter dans toutes circonstances, d'organiser les élections des membres du conseil permanent ; d'approuver annuellement les comptes qui lui sont soumis par le conseil permanent, ainsi que le budget, de fixer, chaque année, le montant de la cotisation, d'approuver le règlement proposé par le conseil permanent d'assurer la délivrance du carnet de stage et de pratique.

En tant que telle, la demanderesse, qui regroupe tous les huissiers de justice, forme l'opercule de cet ordre professionnel, qui constitue un prolongement de la justice, dont tous les actes, fût-ce des règlements ou des actes à portée individuelle, sont soustraits à la juridiction du Conseil d'Etat.

Ainsi que le Conseil d'Etat et la Cour constitutionnelle l'ont eux-mêmes dit à plusieurs reprises, à l'époque, la volonté manifeste du législateur était en effet de maintenir dans la sphère du pouvoir judiciaire tout ce qui concerne la fonction d'huissier de justice, dont le régime, à l'instar de celui du barreau, a été repris dans la Deuxième partie, intitulée « Organisation judiciaire », du Code judiciaire.

Conclusion

En décidant dans l'arrêt attaqué que la décision prise par la demanderesse d'attribuer le marché d'huissier de justice centralisateur dans le cadre des créances fiscales et non fiscales de Vlabel aux études Brackeva (Anvers) et De Wilde et Baele (Gand) peut manifestement faire l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat, alors que la décision émane d'un ordre professionnel, constituant lui-même un prolongement du pouvoir judiciaire, dont les actes ont été maintenus au sein du pouvoir judiciaire par le législateur, le Conseil d'Etat ne justifie pas légalement sa décision que le déclinatoire ne présentait pas le haut degré de sérieux requis (violation des articles 144, 145 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994, 7, 14,

§ 1er, 17, § 1er, alinéas 1er et 3, 33 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 12 avril 1973 sur le Conseil d'Etat, 509 à 555quater, y compris notamment 516, 549, 550, 609, 2°, 610 et 1088 du Code judiciaire et, pour autant que de besoin, 2 de la loi du 2 août 2002 relative à la publicité trompeuse et à la publicité comparative, aux clauses abusives et aux contrats à distance en ce qui concerne les professions libérales).

Troisième branche

(...)

III. La décision de la Cour

A. Quant à la jonction.

1. Les deux pourvois sont dirigés contre le même arrêt. Il y a lieu de joindre les causes.

B. En ce qui concerne la cause C.09.0108.N

Quant à la première branche

(...)

Quant à la deuxième branche

6. En vertu de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux. Conformément à l'article 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

7. En vertu de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, la section du contentieux administratif du conseil statue par voie d'arrêt sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives, des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour d'arbitrage, du Conseil d'Etat et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel.

8. Le statut des huissiers de justice, l'exercice de leur mission et l'organisation de leur fonction sont régis par le Livre IV portant l'intitulé « Des huissiers de justice » de la Partie II du Code judiciaire portant l'intitulé « L'organisation judiciaire ».

Le statut de ces officiers publics et ministériels qui sont étroitement impliqués dans le fonctionnement de la justice, fait ainsi partie de la réglementation plus étendue de l'organisation judiciaire dans le Code judiciaire.

9. Tous les huissiers de justice forment ensemble la chambre nationale des huissiers de justice qui défend les intérêts de ses membres et veille au bon fonctionnement du corps dans l'accomplissement de ses missions au service de la justice.

10. Le législateur a ainsi impliqué la profession d'huissier de justice dans le service public concernant l'administration de la justice et les organes qui régissent le corps, comme la Chambre nationale, font, en cette qualité, partie de l'ordre judiciaire et ne peuvent être considérés uniquement sur la base de leur nature et de leur mode de création comme des autorités administratives au sens de l'article 14 précité.

La circonstance que les huissiers de justice sont principalement et, dès lors, pas exclusivement impliqués dans l'administration de la justice, n'empêche pas que la Chambre nationale peut se voir attribuer des missions spécifiques de la part de l'administration qui sont totalement étrangères à ses missions habituelles et que, dans cette mesure, elle peut être considérée comme une autorité administrative dans l'exercice de ces tâches spécifiques.

11. La Chambre nationale peut ainsi être considérée comme une autorité administrative au sens de l'article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat lorsqu'elle assume certaines fonctions d'autorité qui lui sont confiées par un Gouvernement et dans la mesure où ces missions n'ont aucun lien avec les missions qui lui ont été confiées par le législateur afin de garantir le bon fonctionnement de la justice.

Cela s'applique particulièrement lorsque la Chambre nationale assume certaines fonctions d'autorité qui relèvent de la compétence d'un gouvernement et qui lui sont déléguées par un Gouvernement et qu'elle les exerce effectivement en lieu et place du Gouvernement, comme la mission confiée à un ou plusieurs membres de la chambre de percevoir certaines taxes.

12. L'arrêt considère que :

- le ministre compétent, agissant pour la Communauté flamande et la Région flamande, convient avec la Chambre nationale des huissiers de justice que Vlabel confie toutes les missions de recouvrement à la Chambre nationale qui distribue à son tour les missions parmi ses membres ;

- Vlabel, en tant qu'agence autonomisée interne sans personnalité juridique, agit dans ce cadre comme organe de la Communauté flamande et de la Région flamande et est en elle-même de droit public par nature ;

- la tâche originaire - le recouvrement - devient donc une mission déléguée confiée à la Chambre nationale, les personnes morales de droit public ne souhaitant pas procéder elles-mêmes, pas plus qu'en recourant à leurs agences autonomisées, à des recouvrements ;

- une telle construction juridique implique, semble-t-il, que l'instance chargée de cette mission - d'intérêt général - puisse effectivement être considérée dans certains cas comme une autorité administrative dans l'exercice de cette mission déléguée, quelle que soit sa propre forme juridique ;

- la Chambre nationale légalement créée sur le fondement des articles 549 et suivants du Code judiciaire, semble pouvoir être considérée comme une autorité administrative si elle exécute une mission par délégation à la place d'autorités administratives, comme c'est le cas en l'espèce ;

- cela semble même être le cas, alors même qu'on ne peut la qualifier comme telle quand elle accomplit d'autres tâches que celles de cette mission particulière ;

- la Chambre nationale semble, en s'impliquant dans le fonctionnement administratif de l'administration flamande, avoir eu l'intention d'agir en tant qu'autorité administrative et en tout cas s'être présentée comme telle.

L'arrêt en déduit que « dans l'état actuel du litige, il semble, dès lors, qu'il faille admettre qu'en prenant la décision attaquée, c'est-à-dire l'attribution de la mission d'huissier centralisateur dans le cadre des créances fiscales et non fiscales de Vlabel, la Chambre nationale a agi comme l'autorité administrative visée à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat de sorte que, le cas échéant, ses décisions sont susceptibles d'être annulées et d'être suspendues dans leur exécution par le Conseil d'Etat ».

13. L'arrêt ne viole ainsi pas les articles 14 et 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat.

Le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.

(...)

Par ces motifs,

La Cour, statuant en chambres réunies,

Joint les causes C.09.0102.N et C.09.0108.N ;

Rejette les pourvois et les demandes en déclaration d'arrêt commun ;

Condamne les demandeurs respectifs aux dépens de leur pourvoi.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le premier président Ghislain Londers, présidant, les présidents Ivan Verougstraete et Christian Storck, les présidents de section Edward Forrier, Jean de Codt, Frédéric Close, Paul Mathieu, les conseillers Didier Batselé, Eric Stassijns, Beatrijs Deconinck et Geert Jocqué, et prononcé en audience publique du dix septembre deux mille neuf par le premier président Ghislain Londers, en présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Traduction établie sous le contrôle du président Ivan Verougstraete et transcrite avec l'assistance du greffier-chef de service Karin Merckx.

Le greffier-chef de service, Le président,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090910.3