Cassation court dismisses appeal regarding judge's discretion to assess legitimate standing in emergency injunctions.

N° C.07.0127.N

BOURGMESTRE DE LA COMMUNE D'OUD-HEVERLEE,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. DE VERENIGING VAN MEDE-EIGENAARS VAN HET WEEKENDVERBLIJFPARK LA HÊTRAIE,

2. D. E.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 27 mars 2006 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le président Ivan Verougstraete a fait rapport.

L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.

Le moyen de cassation

Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 17, 584, alinéa 1er, et 1039, alinéa 1er, du Code judiciaire ;

- article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973 ;

- articles 3, 4, 31, § 1er et 39, § 1er, 1°, du décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation anti-pollution ;

- articles 5, 38, § 3, 39, § 3, 40, § 3, et 65, § 1er, de l'arrêté de l'exécutif flamand du 6 février 1991 fixant le règlement flamand relatif à l'autorisation écologique (dit règlement Vlarem I) et rubrique 53.5.2° de la liste de classification constituant l'annexe 1 de cet arrêté.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué déclare non fondé l'appel incident du demandeur tendant à entendre déclarer irrecevable la demande des défendeurs à défaut d'intérêt légitime et fondé l'appel des défendeurs, annule l'ordonnance critiquée en question, sauf dans la mesure où la demande a été déclarée recevable et les dépens fixés et, statuant à nouveau, interdit au demandeur de procéder à l'exécution de son arrêté du 8 juillet 2002 ordonnant la cessation de l'établissement de captage d'eaux souterraines du parc résidentiel de week-end La Hêtraie et, le cas échéant, l'apposition de scellés sur les appareils et ce sous peine d'une astreinte de 100.000,00 euros par infraction et dit qu'au cas où le Conseil d'État rejetterait le recours en annulation de l'arrêté du 16 mai 2002, la mesure ordonnée par la cour ne sortira plus d'effets après l'expiration d'une période d'un mois à compter de la notification de l'arrêt, et ce aux motifs suivants :

« Aperçu des faits pertinents

1. La Hêtraie était initialement aménagée en tant que camping et disposait de toutes sortes d'équipements permettant le camping, dont un puits à eau potable installé en 1969.

2. Dans le courant des années septante, une autorisation a été demandée pour transformer ce camping en parc résidentiel de week-end.

Par arrêté de la députation permanente du conseil provincial du Brabant du 17 juillet 1975, ce statut a été octroyé.

Le fonctionnaire délégué a introduit un recours contre cette autorisation et l'arrêté précité a été annulé par arrêté royal du 27 novembre 1975.

3. Par arrêté royal du 7 avril 1977, le plan régional de Louvain a été définitivement arrêté.

Alors que suivant le projet du plan régional de 1974 le parc La Hêtraie était situé dans une zone récréative et d'habitations, cette destination initialement prévue était modifiée en zone naturelle.

4. Par arrêt n° 22.071 du Conseil d'État du 23 février 1982, l'arrêté royal précité du 27 novembre 1975 a été annulé.

Par arrêt n° 22.072 du Conseil d'État de la même date, l'arrêté royal du 7 avril 1977, arrêtant définitivement le plan régional, a été annulé.

5. Le 23 décembre 1982, l'acte de base pour le parc résidentiel de week-end La Hêtraie a été passé devant le notaire Blanchart à Drogenbos.

Cet acte détermine de manière expresse que tous les propriétaires et habitants des parcelles doivent respecter la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, ainsi que l'arrêté royal du 30 octobre 1973 relatif aux parcs résidentiels de week-end.

L'article 2 de cet arrêté royal énumère les conditions de lotissement d'un tel parc. Une de ces conditions est que le parc doit être équipé d'une installation d'approvisionnement en eau potable (article 2, 12°).

6. Le 27 février 1987, la Vlaamse Waterzuiveringsmaatschappij (société d'épuration des eaux) a délivré une autorisation de déversement pour l'évacuation des eaux usées domestiques normales.

7. Le 16 septembre 1992, l'exécutif flamand a décidé de compléter l'arrêté royal portant le plan régional de Louvain et de donner rétroactivement au parc résidentiel de week-end La Hêtraie, avec effet à partir du 9 avril 1977, la destination de zone naturelle.

Le 8 mars 1993, un recours en annulation a été introduit contre cet arrêté auprès du Conseil d'État par la société anonyme Beukenbos, propriétaire des parcelles concernées.

(...)

8. Lors du conseil communal d'Oud-Heverlee du 23 septembre 1997, une motion a été adoptée tendant à ce que le parc résidentiel de week-end soit progressivement démantelé et, par préférence, fermé.

9. En l'année 2001, le Collège des bourgmestre et échevins d'Oud-Heverlee a exigé que l'établissement de captage d'eaux souterraines existant soit régularisé.

Le (défendeur), président du conseil d'administration de la (défenderesse), et le syndic, ont introduit à cet effet une demande d'autorisation écologique de deuxième classe, pour l'exploitation de ce captage d'eaux souterraines d'une capacité maximale d'environ 30.000 m³ par an.

Le 4 décembre 2001, le ministère de la Communauté flamande, section des Eaux, Province du Brabant flamand, a émis un avis positif en vue de cette exploitation, alors qu'un avis négatif avait été émis par le Service environnemental de l'intercommunale Interleuven et par le département d'urbanisme du ministère de la Communauté flamande, Province du Brabant flamand.

Le 8 février 2002, le Collège des bourgmestre et échevins d'Oud-Heverlee a refusé de délivrer l'autorisation écologique pour l'exploitation (régularisation) de ce captage d'eaux souterraines.

Le recours introduit par le (défendeur) contre cette décision a été rejeté le 16 mai 2002 par la députation permanente du conseil provincial du Brabant flamand.

Le (défendeur) a introduit un recours en annulation auprès du Conseil d'État contre cet arrêté de la députation permanente du 16 mai 2002 en sa qualité de président du conseil d'administration de la (défenderesse).

10. Le 8 juillet 2002, le (demandeur), bourgmestre d'Oud-Heverlee, a pris l'arrêté ordonnant la fermeture de l'établissement de captage d'eaux souterraines de La Hêtraie à partir du 19 août 2002, le cas échéant, en scellant les appareils.

Discussion

(...)

17. Le (demandeur) soulève que le premier juge aurait dû déclarer irrecevable la demande à défaut d'intérêt légitime dans le chef des (défendeurs).

En effet, les (défendeurs) n'ont pas d'autorisation écologique pour exploiter le captage d'eaux souterraines en question et n'ont pas davantage d'autorisation urbanistique pour la construction qui est érigée sur ce captage.

La demande ne tendrait, dès lors, qu'à confirmer une situation illégale.

Ce moyen ne peut toutefois pas être approuvé, aux motifs suivants.

Les (défendeurs) invoquent que l'arrêté critiqué du 8 juillet 2002 est prématuré en ne tenant pas compte du fait qu'une procédure est pendante devant le Conseil d'État, dans laquelle l'annulation est demandée de l'arrêté de la députation permanente rejetant l'autorisation écologique du 16 mai 2002.

Selon eux, cet arrêté du 8 juillet 2002 est, ainsi, contraire à l'article 2, 12°, de l'arrêté royal du 30 octobre 1973 relatif aux parcs résidentiels de week-end, à la circulaire ministérielle du 14 octobre 1975 concernant les ressources en eau pour l'extinction des incendies et aux principes de prestations de service universelles, telles qu'élaborés dans l'ordre juridique de l'Union européenne.

La demande des (défendeurs) ne tend, dès lors, pas à perpétuer une situation illégale, mais à obtenir que l'exploitation du captage d'eaux souterraines ne doive provisoirement pas être cessée et ce, dans l'espoir que leur demande en annulation de l'arrêté du 16 mai 2002 soit accueillie » (...)

Griefs

1. Aux termes de l'article 17 du Code judiciaire, l'action ne peut être admise si le demandeur n'a pas intérêt pour la former.

L'atteinte portée à un intérêt ne peut fonder une action que s'il s'agit d'un intérêt légitime.

Celui qui poursuit uniquement le maintien d'une situation contraire à l'ordre public ou d'un avantage illicite, n'a pas un intérêt légitime.

La condition d'un intérêt légitime vaut également lorsque le président du tribunal de première instance est requis, en application des articles 584, alinéa 1er, et 1039, alinéa 1er, du Code judiciaire, de statuer au provisoire dans les cas dont il reconnaît l'urgence.

2. Conformément à l'article 4 du décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation anti-pollution et à l'article 5 de l'arrêté du 6 février 1991 de l'exécutif flamand relatif à l'autorisation écologique (le règlement Vlarem I), personne ne peut exploiter un établissement réputé incommode, classé en première ou deuxième classe sans avoir obtenu l'autorisation écrite préalable de l'autorité compétente.

Le règlement Vlarem I ne prévoit qu'un nombre limité de cas dans lesquels l'exploitation peut être continuée sans autorisation dans l'attente d'une décision définitive sur la demande d'autorisation, à savoir à l'article 38, § 3, en ce qui concerne la demande d'autorisation de l'exploitant d'un établissement qui est soumis à autorisation suite à l'addition à ou la modification de la liste de classification, à l'article 39, § 3, en ce qui concerne le renouvellement d'une autorisation et à l'article 40, § 3, en ce qui concerne l'exploitation d'un établissement qui fait l'objet d'une autorisation d'essai.

En vertu de l'article 39, § 1er, 1°, du décret du 28 juin 1985 celui qui exploite ou transforme un établissement soumis à autorisation sans y être autorisé est puni d'un emprisonnement de huit jours à un an et d'une amende de 100 francs à 100 000 francs ou d'une de ces peines seulement. L'exploitation d'un établissement soumis à autorisation sans autorisation est, dès lors, contraire à l'ordre public.

Aux termes de l'article 3 du même décret, les établissements réputés incommodes pour l'homme et l'environnement sont repartis en trois classes selon la nature et l'importance de leur impact sur l'environnement et l'exécutif flamand établit la liste et les classes de ces établissements.

Conformément à la rubrique 53.5.2° de cette liste de classification constituant l'annexe 1 au règlement Vlarem I, le captage d'eaux souterraines avec un débit de 500 m³/an jusqu'à 30.000 m³/an, relève de la classe 2.

Aux termes de l'article 31, § 1er, du décret du 28 juin 1985 et de l'article 65, § 1er, du règlement Vlarem I, le bourgmestre peut d'office ordonner oralement et sur place, la cessation des activités, sceller les appareils et imposer la fermeture immédiate de l'établissement s'il constate qu'un établissement soumis à autorisation est exploité sans autorisation et ces mesures sont levées de plein droit par la délivrance de l'autorisation.

3. L'exploitant d'un établissement soumis à autorisation qui ne dispose pas d'une autorisation écologique et qui fait l'objet d'un ordre de cessation en application des articles 31, § 1er, du décret du 28 juin 1985 et 65, § 1er, du règlement Vlarem I, n'a, en règle, pas d'intérêt légitime pour s'opposer à cet ordre de cessation, dès lors qu'il poursuit ainsi uniquement le maintien d'une situation qui est contraire à l'ordre public.

La circonstance que l'exploitant a fait la demande d'une autorisation (de régularisation) et qu'il a introduit un recours en annulation contre le refus de cette autorisation au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973, n'y change rien, dès lors que ce recours en annulation n'a pas d'effet suspensif, que le fait qu'il soit accueilli ne signifie nullement que l'exploitation doit être considérée comme étant autorisée et qu'il ne modifie, dès lors, nullement la situation illégale dans laquelle se trouve l'exploitant. En outre, l'obtention finale d'une autorisation de régularisation ne peut que rendre l'exploitation de l'établissement légale pour le futur. Finalement, la loi ne prévoit pas qu'un ordre de cessation serait suspendu par la demande d'une autorisation de régularisation ou par l'introduction d'un recours en annulation auprès du Conseil d'État contre le refus de l'autorisation de régularisation.

4. Il ressort des constatations de l'arrêt attaqué que les défendeurs ne disposent pas d'une autorisation écologique (de deuxième classe) pour l'exploitation d'un établissement existant de captage d'eaux souterraines, que la demande d'une autorisation de régularisation de deuxième classe pour l'exploitation d'un captage d'eaux souterraines d'une capacité maximale de 30.000 m³/an a été refusée par décision du 8 février 2002 du Collège des bourgmestre et échevins d'Oud-Heverlee, que le recours contre ce refus a été rejeté le 16 mai 2002 par la députation permanente du conseil provincial du Brabant flamand et que le second défendeur a introduit un recours en annulation contre cette décision auprès du Conseil d'État, qui n'a pas encore statué.

Il ressort aussi des constatations de l'arrêt attaqué que le 8 juillet 2002, le demandeur a pris l'arrêté ordonnant la fermeture de l'établissement de captage d'eaux souterraines à partir du 19 août 2002, le cas échéant en scellant les appareils et que la demande en référé des défendeurs, introduite le 26 juillet 2002, tend à entendre interdire au demandeur de fermer le captage d'eaux souterraines et de sceller les appareils sous peine d'une astreinte de 1.000.000 euros par infraction.

5. Comme il est constaté par l'arrêt attaqué, le demandeur soulevait que les défendeurs n'avaient pas d'intérêt légitime pour former leur demande, dès lors que les défendeurs ne disposent pas d'une autorisation écologique pour exploiter le captage d'eaux souterraines, ni d'une autorisation urbanistique pour la construction qui est érigée sur ce captage, de sorte que la demande ne tend qu'à confirmer une situation illégale.

L'arrêt attaqué rejette l'irrecevabilité soulevée, en considérant que la demande des défendeurs ne tend pas à « perpétuer une situation illégale », mais bien à « obtenir que l'exploitation du captage d'eaux souterraines ne soit provisoirement pas cessée, et ce dans l'espoir que leur demande en annulation de l'arrêté du 16 mai 2002 soit accueillie ».

Il fonde cette décision sur les considérations que « les (défendeurs) invoquent que l'arrêté critiqué du 8 juillet 2002 est prématuré dès lors qu'il ne tient pas compte du fait qu'une procédure est pendante devant le Conseil d'État, dans laquelle l'annulation est demandée de l'arrêté de la députation permanente rejetant l'autorisation écologique du 16 mai 2002 ; (et que) selon les (défendeurs) cet arrêté du 8 juillet 2002 est aussi contraire à l'article 2, 12° de l'arrêté royal du 30 octobre 1973 relatif aux parcs résidentiels de week-end, à la circulaire ministérielle du 14 octobre 1975 concernant les ressources en eau pour l'extinction des incendies et aux principes de prestations de service universelles, telles qu'élaborés dans l'ordre juridique de l'Union européenne ».

6. Sur la base des constatations et considérations qu'il contient, l'arrêt attaqué ne pouvait pas légalement décider que la demande des défendeurs ne tend pas à perpétuer une situation illégale et que les défendeurs disposent d'un intérêt légitime.

Il ne ressort en effet pas des constatations et considérations de l'arrêt attaqué que les défendeurs disposent aussi d'un autre intérêt, distinct de l'intérêt illégitime au maintien d'une situation contraire à l'ordre public.

Le recours en annulation devant le Conseil d'État contre le refus de l'autorisation (de régularisation) ne porte pas atteinte à la circonstance que les défendeurs se trouvent dans une situation illégale et qu'ils n'ont, dès lors, pas d'intérêt légitime pour perpétuer cette situation, fût-ce provisoirement.

Ce recours n'a pas d'effet suspensif et ne peut, dès lors, pas justifier en soi un intérêt légitime en continuation (provisoire) de l'exploitation illégale.

En outre, il ne ressort pas de l'arrêt attaqué que les moyens invoqués par le second défendeur à l'appui de son recours en annulation devant le Conseil d'État impliqueraient qu'il y a lieu de conclure à l'existence d'une autorisation d'exploitation, ou seraient de nature à finalement obliger l'administration à délivrer l'autorisation écologique. De toute manière, l'obtention d'une autorisation de régularisation ne peut que rendre légale une situation pour le futur.

Il ne ressort pas davantage de l'arrêt attaqué que la demande d'autorisation des défendeurs constitue une des exceptions à l'interdiction de l'article 5 du règlement Vlarem I d'exploiter un établissement sans autorisation, prévues aux articles 38, § 3, 39, § 3 ou 40, § 3.

La mesure demandée n'a, dès lors, pas seulement pour effet de permettre aux défendeurs de continuer à exploiter (illégalement) jusqu'à la décision sur le recours en annulation, mais s'il est fait droit à ce recours, ils pourront aussi continuer à exploiter illégalement jusqu'à une nouvelle décision sur la demande d'autorisation, qui à son tour, en cas d'un nouveau refus, pourrait à nouveau être attaquée par un recours en annulation du second défendeur, à chaque fois avec une continuation de l'exploitation illégale.

La circonstance que l'arrêt attaqué constate également de quelles illégalités l'ordre de cessation du 8 juillet 2002 serait entaché selon les défendeurs, ne permet pas davantage de conclure à l'existence d'un intérêt légitime, dès lors que ces illégalités alléguées, que l'arrêt ne contrôle nullement, ne portent pas atteinte au fait que les défendeurs exploitent un établissement sans autorisation écologique.

7. Dès lors, sur la base des constatations qu'il contient relativement au recours en annulation contre le refus de l'autorisation écologique et l'illégalité alléguée de l'ordre de cessation du 8 juillet 2002, l'arrêt attaqué ne pouvait pas légalement rejeter l'intérêt illégitime de la demande des défendeurs invoqué dans les conclusions du demandeur, et conclure à l'existence d'un intérêt légitime des défendeurs à une continuation provisoire de l'exploitation illégale du captage d'eaux souterraines (violation des articles 17, 584, alinéa 1er, et 1039, alinéa 1er, du Code judiciaire, de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'État du 12 janvier 1973, des articles 3, 4, 31, § 1er, et 39, § 1er, 1° du décret du 28 juin 1985 relatif à l'autorisation anti-pollution, des articles 5, 38, § 3, 39, § 3, 40, § 3, et 65, § 1er, du règlement Vlarem I et de la rubrique 53.5.2° de la liste de classification constituant l'annexe 1 de ce règlement Vlarem I).

La décision de la Cour

1. L'article 1039 du Code judiciaire qui dispose que les ordonnances sur référé ne peuvent porter préjudice au principal, est étranger au grief que les juges d'appel qui ont statué en référé n'ont pas correctement apprécié l'intérêt du demandeur.

Dans cette mesure, le moyen est irrecevable.

2. En vertu de l'article 17 du Code judiciaire, l'action ne peut être admise si le demandeur n'a pas intérêt pour la former.

La violation d'un intérêt ne peut donner lieu à une action que si l'intérêt est légitime.

Celui qui ne poursuit que le maintien d'une situation contraire à l'ordre public ou d'un avantage illicite, n'a pas un intérêt légitime.

Cette règle s'applique aussi lorsque l'action est introduite en référé.

3. Il appartient au juge des référés d'apprécier si le demandeur en référé qui demande une mesure provisoire fondée sur l'urgence, a un intérêt légitime pour obtenir cette mesure. Lors de l'appréciation du caractère légitime de l'intérêt, il dispose d'une grande liberté.

Cette appréciation reste entière si le juge des référés n'y implique pas de normes qui ne peuvent fonder raisonnablement son appréciation.

4. Le moyen fait essentiellement grief à l'arrêt d'avoir apprécié la légitimité de l'intérêt d'une manière incorrecte, mais ne fait pas valoir que l'appréciation provisoire n'était pas raisonnable.

5. Pour le surplus, il s'oppose à l'appréciation de fait par le juge des référés de la légitimité de l'intérêt.

Dans cette mesure, le moyen ne peut être accueilli.

Par ces motifs,

La Cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne le demandeur aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Ernest Waûters, les conseillers Eric Stassijns, Beatrijs Deconinck et Alain Smetryns, et prononcé en audience publique du vingt février deux mille neuf par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Johan Pafenols.

Traduction établie sous le contrôle du président Ivan Verougstraete et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le président,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2009:ARR.20090220.13