Belgian court rejects appeal claiming demolition is a penalty; holds it is civil repair despite extinction of prosecution.

N° P.08.0081.N

I

G. N. H. D.,

prévenu,

Me Raf Verstraeten, avocat au barreau de Bruxelles.

II

1. Y-H. T.,

prévenu,

2. CENTRAL TING sa,

prévenue,

Me Raf Verstraeten, avocat au barreau de Bruxelles.

les deux pourvois contre

INSPECTEUR URBANISTE DE LA PROVINCE DU LIMBOURG,

demandeur en rétablissement.

I. LA PROCÉDURE DEVANT LA COUR

Les pourvois sont dirigés contre l'arrêt rendu le 5 décembre 2007 par la cour d'appel d'Anvers, chambre correctionnelle.

Les demandeurs présentent cinq moyens dans un mémoire annexé au présent arrêt.

Le conseiller Etienne Goethals a fait rapport.

Le premier avocat général Marc De Swaef a conclu.

II. LA DÉCISION DE LA COUR

Sur le premier moyen :

1. Le moyen invoque la violation des articles 68 du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, pour autant que de besoin, 149 du décret du 18 mai 1999 de la Région flamande portant organisation de l'aménagement du territoire, 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et 21, 22, 23 et 24 de la loi du 17 avril 1878 contenant le Titre préliminaire du Code de procédure pénale : la mesure de réparation consistant en une démolition constitue une peine au sens des articles 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de sorte que les juges d'appel, après avoir constaté l'extinction de l'action publique, soit en raison de la suppression du caractère punissable, soit en raison de la prescription de l'action publique, ont décidé à tort qu'ils pouvaient statuer sur cette demande de réparation.

2. La constatation qu'une réparation constitue une peine au sens des articles 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, a seulement pour effet que les garanties offertes par ces dispositions doivent être observées. Elle n'implique pas la nature pénale de cette mesure dans la législation belge entraînant l'application des dispositions générales du droit pénal et du droit de la procédure pénale belges.

Le juge pénal peut, dès lors, ordonner cette réparation dans le but de mettre fin aux conséquences de ce délit, même s'il constate l'extinction de l'action publique en raison de la suppression du caractère punissable ou de la prescription.

Le moyen manque en droit.

Sur le deuxième moyen :

Quant à la première branche :

3. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 68 du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, pour autant que de besoin, 149 du décret du 18 mai 1999 de la Région flamande portant organisation de l'aménagement du territoire, 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et 10 et 11 de la Constitution : l'arrêt attaqué décide à tort qu'il n'appartient pas au juge pénal de statuer sur l'opportunité de la mesure de remise en état des lieux requise de la démolition et de la remplacer par une condamnation au paiement d'une plus-value. Ceci est contraire au caractère intrinsèquement pénal de la demande de démolition au sens de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, conférant au juge la possibilité d'apprécier cette mesure comme une sanction intrinsèquement pénale et de la réformer éventuellement sur tous les points, tant en droit qu'en fait.

4. L'article 68, § 1, alinéa 1er, du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996 dispose :

« Outre la pénalité, le tribunal ordonne, à la demande du fonctionnaire délégué ou du collège des bourgmestre et échevins, mais moyennant leur commun accord dans les cas visés aux b et c :

a. soit la remise en état des lieux ou mettre fin à l'utilisation abusive ;

b. soit l'exécution d'ouvrages ou de travaux d'aménagement ;

c. soit le paiement d'une somme représentative de la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction. »

Depuis l'arrêt n° 14/2005 rendu le 19 janvier 2005 par la Cour constitutionnelle, l'article 149, § 1er, alinéa 1er, du décret du 18 mai 1999 de la Région flamande portant organisation de l'aménagement du territoire dispose :

« Outre la peine, le tribunal peut ordonner de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction. Ceci se fait sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés. Lorsque ces infractions datent de [...], un avis conforme préalable du Conseil supérieur de la Politique de Réparation est requis. »

5. Dans les articles précités, le législateur décrétal a instauré la demande visant à faire ordonner les mesures de réparation prescrites en vue de garantir un aménagement du territoire correct. Il souligne l'importance essentielle attachée au fait de conférer l'appréciation de ces mesures à une autorité qui décide en se basant sur l'intérêt général. C'est la raison pour laquelle les mesures de réparation ne peuvent être ordonnées qu'à la demande du fonctionnaire délégué, de l'inspecteur urbaniste ou du collège des bourgmestre et échevins. Leur intervention est fondée sur leur mission légale de défendre l'intérêt général urbanistique.

6. Tant l'article 68, § 1er, alinéa 1er, du décret du 22 octobre 1996 que l'article 149 du décret du 18 mai 1999 habilitent l'administration à mener une politique de réparation : l'administration décide de demander, ou de ne pas demander une mesure de réparation ; si elle décide de demander une mesure de réparation, elle a le choix entre trois mesures de réparation endéans les limites et les modalités précisées aux articles 68 et 149 précités.

7. Cette possibilité légale de choix confère à l'administration une compétence d'appréciation ainsi qu'une compétence politique. Le juge est tenu de la respecter en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, consacré par les articles 36, 37 et 40 de la Constitution.

8. Ce n'est pas la demande de sanction qui fait l'objet de la question litigieuse dont le juge est saisi, mais la mise en œuvre de ce pouvoir d'appréciation et de ce pouvoir politique par l'administration en vue de résoudre le conflit d'intérêt dont il est saisi entre le droit fondamental d'une personne privée, d'une part, et d'autres valeurs considérées comme essentielles dans un état de droit démocratique, d'autre part.

9. En vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge est tenu de vérifier si la décision de l'inspecteur urbaniste de demander une mesure de remise en état déterminée, a été prise exclusivement en vue d'un aménagement du territoire correct comme prévu notamment à l'article 4 du décret du 18 mai 1999. Il ne peut pas donner suite à une demande qui repose sur des motifs étrangers à l'aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d'un aménagement du territoire correct.

10. Lorsque la légalité de la demande de remise en état des lieux est critiquée, le juge examine en outre particulièrement si cette demande n'est pas manifestement déraisonnable. Il ne peut pas déterminer lui-même la mesure de réparation raisonnable mais uniquement juger si l'administration a pu décider de manière raisonnable de demander telle réparation spécifique. Eu égard au pouvoir d'appréciation et au pouvoir politique de l'administration, le juge ne peut contrôler cette décision que de manière marginale. Ainsi, il ne rejette la demande de réparation que si elle est manifestement déraisonnable. La notion ‘manifestement déraisonnable' ne constitue pas en l'espèce le critère sur la base duquel la mesure de réparation demandée est appréciée. Celle-ci exprime en revanche la manière dont le juge apprécie la décision administrative quant à son caractère raisonnable, notamment avec la réserve requise par le pouvoir discrétionnaire de l'administration.

11. En vertu de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de l'action publique dirigée contre elle.

12. La circonstance que la mesure de réparation de la démolition constitue une ‘peine' au sens des articles 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, implique seulement que les garanties offertes par ces dispositions doivent être observées sans impliquer que cette mesure est de nature pénale dans le droit pénal belge permettant ainsi au juge de disposer de la plénitude de juridiction en l'espèce.

En reposant sur le soutènement du contraire, le moyen, en cette branche, manque en droit.

13. En matière d'urbanisme, la procédure tendant à ordonner la réparation doit être contrôlée, dans son ensemble, à savoir l'intervention de l'administration requérante en combinaison avec l'appréciation de cette intervention par le juge, à la lumière des conditions prévues à l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

14. Le prévenu qui fait l'objet d'une demande de réparation, peut faire valoir, devant le fonctionnaire délégué, tous les éléments qu'il estime pertinents. Il ne résulte pas de la législation, et il n'est pas davantage invoqué que, en raison de la procédure applicable, l'administration ne déciderait pas de manière indépendante et impartiale, ni que le prévenu ne serait pas traité de manière équitable.

15. Le prévenu peut contester le mesure requise devant le juge pénal en raison du caractère arbitraire, déraisonnable, du défaut d'éléments de preuve, parce que la décision est fondée sur des éléments sans rapport avec la cause ou encore parce que des éléments pertinents ont été négligés. Lorsque le juge, en exerçant le contrôle qui lui est imparti, décide que les autorités administratives n'ont pas fait un choix avec l'impartialité requise entre les différentes manières de réparation visées à l'article 149, § 1, du décret du 18 mai 1999, il peut rejeter la demande introduite par ces autorités sans devoir contrôler davantage ladite demande quant à sa légalité interne et externe.

Cela ne diminue toutefois en rien l'obligation précitée du juge de faire preuve de réserve lors de son contrôle de la compétence d'appréciation de l'administration.

16. La procédure précitée satisfait aux garanties de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et ne requiert pas que le juge pénal puisse statuer, tant en fait qu'en droit, sur tous les points de la décision de l'administration et la réformer conformément à sa propre appréciation.

17. Dans la mesure où il fait valoir que la seule circonstance que le juge ne disposait pas de la pleine juridiction pour contrôler la demande de l'administration, implique que cette décision viole de toute manière les articles 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le moyen, en cette branche, manque également en droit.

Quant à la seconde branche :

18. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 68 du décret du 22 octobre 1996, pour autant que de besoin, 149 du décret du 18 mai 1999, 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et 10 et 11 de la Constitution : l'arrêt attaqué décide à tort qu'il n'appartient pas au juge pénal de statuer sur l'opportunité de la mesure de réparation requise consistant en une démolition et de la remplacer par une condamnation au paiement d'une plus-value ; s'agissant d'une contestation relative à l'usage de la propriété et à la restriction de la propriété, qui concerne en l'espèce le patrimoine du citoyen, ceci implique la violation de son droit à un contrôle de pleine juridiction par le juge.

19. La circonstance que la mesure de réparation consistant en une démolition est liée aux droits et obligations de caractère civil visées aux articles 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, n'empêche pas qu'elle résulte d'une appréciation administrative visant le maintien d'une valeur sociale considérée comme essentielle. En vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le juge est tenu de respecter cette politique administrative et ne peut exercer qu'un contrôle marginal.

20. Dès lors, il appartient à l'administration de choisir, endéans les limites autorisées par la loi, la mesure de réparation qui paraît la plus adéquate, après avoir mis en balance les obligations d'un aménagement du territoire correct telles que visées à l'article 4 du décret du 22 octobre 1999, d'une part, et les conséquences financières néfastes que l'une ou l'autre mesure entraînera pour la personne concernée, d'autre part. Le juge peut seulement apprécier si, en effectuant son choix, l'administration a respecté la légalité ou pas.

21. En reposant sur le soutènement que, sur la base de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le juge doit pouvoir déterminer librement la mesure de réparation et doit pouvoir réformer ladite mesure, nonobstant le pouvoir politique de l'administration, le moyen, en cette branche, manque également en droit par les motifs mentionnés ci-dessus dans la réponse au moyen en sa première branche.

Question préjudicielle :

22. Subsidiairement, les demandeurs demandent de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante :

« L'article 68 du décret de la Région flamande relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996, tel qu'en vigueur au moment de l'introduction de la demande de réparation, et le présent article 149 du décret du 18 mai 1999 de la Région flamande portant organisation de l'aménagement du territoire, compris en ce sens qu'ils permettent uniquement au juge saisi par l'administration urbaniste compétente de la mesure de réparation établie par le décret, de contrôler la légalité interne et externe de cette mesure et d'examiner si elle est conforme à la loi ou si elle repose plutôt sur un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir, et ne l'autorisent pas à décider de tout ce que l'administration peut décider, y compris le choix effectué, et ne lui permettent ainsi pas d'apprécier l'opportunité de la mesure requise, violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison avec l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, garantissant au citoyen d'être jugé par un juge disposant de la pleine juridiction lors de la détermination des différentes facettes tant de son statut juridique civil que pénal ? »

23. La question procède de la conception juridique erronée que l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques obligent toujours le juge disposant de la pleine juridiction à apprécier la mesure de réparation requise par l'administration. Il n'y a, dès lors, pas lieu de poser la question.

Sur le troisième moyen :

Quant à la première branche :

24. Le moyen, en cette branche, invoque la violation des articles 70 du Code pénal, 68 du décret du 22 octobre 1996 et, pour autant que de besoin, 149 du décret du 18 mai 1999 : lors de l'appréciation de la recevabilité et du bien-fondé de la demande de réparation, les juges d'appel ont considéré à tort que la question de l'applicabilité de l'article 70 du Code pénal n'est pas pertinente.

25. Par les motifs qu'ils énoncent sous la rubrique 7 de l'arrêt, les juges d'appel ont constaté que les demandeurs ne peuvent invoquer une erreur invincible, justifiant légalement leur décision concernant la demande de réparation.

N'étant dirigé que contre la décision des juges d'appel concernant l'application de cette cause de justification sur l'action publique, le moyen, en cette branche, ne peut entraîner la cassation et est, dès lors, irrecevable.

Quant à la seconde branche :

26. Le moyen, en cette branche, invoque la violation de l'article 149 de la Constitution : l'arrêt attaqué ne répond pas à la défense des demandeurs concernant l'absence de l'élément moral et l'applicabilité de la cause de justification contenue dans l'article 70 du Code pénal.

27. Par les motifs qu'ils énoncent sous la rubrique 7 de l'arrêt, les juges d'appel n'ont pas uniquement décidé que le permis annuel requis pour l'usage du domaine public ne suffisait pas pour les constructions, que la demande d'un permis d'urbanisme était requis et que les demandeurs le savaient. Ils ont également décidé que l'interprétation donnée par les demandeurs au règlement de police promulgué postérieurement, a toujours été rejetée par le collège des bourgmestre et échevins. Dès lors, ils répondent à la défense des demandeurs en ce qui concerne l'erreur invincible invoquée par ces derniers.

Le moyen, en cette branche, manque en fait.

Sur le quatrième moyen :

28. Le moyen invoque la violation des articles 66 et 68 du décret du 22 octobre 1996, pour autant que de besoin, 149, § 2, du décret du 18 mai 1999 et 4 de l'arrêté ministériel du 1er février 1995 portant désignation des fonctionnaires chargés de l'aménagement du territoire : la demande en réparation n'est pas signée personnellement par le fonctionnaire délégué, alors que la seule ‘délégation' à un adjoint ne peut pas être considérée comme une alternative légale à la demande de réparation accordée par le législateur décrétal au fonctionnaire délégué lui-même.

29. L'arrêt attaqué décide que la demande de réparation est signée par le fonctionnaire délégué qui est désigné conformément à l'arrêté ministériel du

1er février 1995, fût-ce par l'intermédiaire de son adjoint, agissant toutefois sur ordre explicite et au nom de ce fonctionnaire délégué, et que les conditions d'application de l'article 4 de l'arrêté ministériel précité ne sont pas présentes.

Dès lors, il justifie légalement sa décision.

Le moyen ne peut être accueilli.

Sur le cinquième moyen :

30. Le moyen qui ne concerne que le demandeur D., invoque la violation de l'article 149 de la Constitution : les juges d'appel n'ont pas répondu à la défense du demandeur D., à savoir qu'après la cession du gage commercial à la demanderesse Central Ting, il ne pouvait pas être condamné à la réparation assortie d'une astreinte puisqu'il n'était pas dans la possibilité d'exécuter cette réparation.

31. Les juges d'appel ont condamné le demandeur D. à la réparation au motif que les faits de construction sont établis dans son chef, nonobstant la prescription de l'action publique, et que ses affirmations suivant lesquelles la terrasse n'avait pas été construite par lui mais par le cessionnaire ultérieur, sont inexactes.

32. En décidant ainsi que le seul fait de la construction justifie cette condamnation et qu'une cession ultérieure n'y porte pas atteinte, ils ont répondu aux conclusions du demandeur.

Le moyen manque en fait.

Sur l'examen de la décision rendue sur la demande de remise en état :

Les formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité ont été observées et la décision est conforme à la loi.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette les pourvois ;

Condamne les demandeurs aux frais de leur pourvoi.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Edward Forrier, les conseillers Luc Huybrechts, Etienne Goethals, Luc Van hoogenbemt et Koen Mestdagh, et prononcé en audience publique du quatre novembre deux mille huit par le président de section Edward Forrier, en présence du premier avocat général Marc De Swaef, avec l'assistance du greffier Frank Adriaensen.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Gustave Steffens et transcrite avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20081104.2