Belgian court quashes appeal for judicial overreach in noise dispersion case violating separation of powers.

N° C.06.0322.N

ETAT BELGE (Mobilité et Transports),

Me Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. A. T.,

Me Paul Wouters, avocat à la Cour de cassation,

et contre

1. W. G.,

2. S. R.,

3. G. M.,

4. W. H.,

5. S. M.,

6. S. M.,

7. D. N. P. - P.,

8. V.B.W.,

9. B. R.,

10. M. M. - A.,

et contre

1. COMMUNE DE KORTENBERG,

2. V. J.,

3. C. H.,

4. C. E.,

5. COMMUNE DE STEENOKKERZEEL,

6. M. P.,

7. W. W.,

8. E. E.,

9. D. D. P.,

et en présence de

REGION FLAMANDE.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi est dirigé contre l'arrêt rendu le 21 mars 2006 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le président Ivan Verougstraete a fait rapport.

L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.

II. Le moyen de cassation

Le demandeur présente un moyen dans sa requête, libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 10, 11, 33, alinéa 2, 37, 40, 144, 145, 159 de la Constitution coordonnée et le principe général du droit de la séparation des pouvoirs, et ainsi la Constitution prise dans son ensemble;

- articles 584, 1039, 1042 et 1080 du Code judiciaire.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt rendu le 21 mars 2066 par la huitième chambre de la cour d'appel de Bruxelles statue comme suit:

« Interdit (au demandeur) d'exposer, par le décollage et l'atterrissage d'avions, les résidents de la périphérie nord et de la périphérie est à une surcharge sonore qui, exprimée en termes de SEL dB(A) et Laeq par période pertinente à déterminer, dépasse ce qui, en résultat mesuré de dispersion de cette surcharge, peut être atteint quand tous les résidents des six zones visées au point 18 du présent arrêt sont traités de la même manière.

Dit pour droit quant à la détermination d'une répartition également mesurée sur ces zones, que les critères déjà utilisés par (le demandeur) sont réguliers: le nombre de vols, le nombre de pics de surcharges sonores (surcharge de nuit et de jour) durant les jours de travail et les jours de congé.

Dit pour droit que les décisions nécessaires au respect de cette interdiction doivent être prises dans les trente jours après la signification du présent arrêt et exécutées dans les quarante jours qui suivent cette signification.

Dit que des astreintes seront prononcées de manière cumulative à charge (du demandeur) s'il n'obtempère pas, sur la base des considérations suivantes:

Sur le pouvoir de juridiction, l'intérêt et l'admissibilité.

36. Le (demandeur) allègue que la cour (d'appel) est sans pouvoir pour statuer sur le litige étant donné qu'il s'agit d'un recours contre des mesures prises par les pouvoirs publics dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire qui ne s'est pas avéré manifestement déraisonnable.

Selon lui, l'action tend à entendre la cour (d'appel) ordonner une dispersion bien déterminée des vols, alors que le pouvoir judiciaire ne peut se substituer à l'administration à cet égard.

37. Les appelants sur appel principal ont saisi le juge en référé et ont invoqué dans l'acte introductif la violation d'un certain nombre de leurs droits subjectifs et plus particulièrement du principe d'égalité dans l'atteinte auxdits droits.

Ils se plaignent d'une surcharge sonore excessive nuisant à leur santé et allèguent qu'il est porté atteinte de manière disproportionnée à leur droit au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile.

Il s'agit de droits fondamentaux garantis constitutionnellement (par les articles 22 et 23) et conventionnellement (par l'article 8.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales).

38. A cet égard, ils se plaignent de faits et de décisions relatifs à l'organisation de pistes d'atterrissage et de décollage ainsi que d'itinéraires de vol, de jour et de nuit, au-dessus de la périphérie nord où ils habitent.

Ils tendent à obtenir une mesure d'interdiction et à entendre ordonner (au demandeur) et à la Région flamande de prendre un certain nombre de décisions nécessaires, selon eux, pour mettre fin aux conséquences des prétendus comportements illicites à leur encontre.

39. Les parties intervenantes, habitant la périphérie est, formulent un même grief relativement aux mêmes faits et décisions, mais concernant leur incidence dans la région où elles habitent.

Les communes de Kortenberg et de Steenokkerzeel visent la protection de l'environnement dans les zones qu'elles administrent.

40. En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils et politiques sont exclusivement du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.

L'objet du procès tel qu'il est qualifié par la partie demanderesse dans l'acte introductif par lequel le juge est saisi détermine si un litige concerne ou non des droits civils, et, par conséquent, est du ressort exclusif du juge ordinaire.

41. Lorsqu'une partie demanderesse indique comme objet d'un litige une atteinte illicite portée à un droit subjectif par le pouvoir exécutif, le juge civil a le pouvoir de statuer à cet égard selon les principes qu'il appliquerait si cette atteinte émanait d'une personne n'exerçant pas l'autorité publique.

A cet égard, il n'est pas pertinent de savoir si le comportement incriminé est le résultat de l'exercice d'une compétence totalement liée des autorités ou bien d'un pouvoir discrétionnaire (Cass. 24 novembre 2005).

Dans la mesure où (le demandeur) fonde l'absence de pouvoir juridictionnel sur le caractère discrétionnaire de la compétence exercée, cette défense n'est pas convaincante.

42. Dans le cas qui nous occupe, la possibilité que le respect des droits subjectifs puisse être imposé ne souffre aucune contestation sérieuse.

Ces droits peuvent (et) doivent dès lors être garantis le juge ordinaire.

L'action en justice, qui vise à mettre provisoirement fin à l'atteinte portée aux différents droits subjectifs, tant par une interdiction de ne pas faire que par une obligation de faire quelque chose, est du ressort du juge ordinaire.

43. La défense selon laquelle les mesures prises et exécutées quant à l'utilisation de pistes et l'aménagement d'itinéraires de vol ne sont pas manifestement déraisonnables constituerait une décision relevant exclusivement du pouvoir exécutif, concerne non pas le pouvoir de juridiction mais le fond de la demande.

De même, la défense selon laquelle la demande ne revêt pas un caractère provisoire concerne le fond du litige.

44. Les défendeurs, résidents de la périphérie nord et de la périphérie est, ont intérêt à l'action qu'ils forment.

Ils habitent tous dans une zone de circulation aérienne importante et subissent d'une manière variable les nuisances sonores qu'ils qualifient d'illicites.

Cette constatation suffit à conclure qu'ils ont intérêt à la demande.

45. L'on ne saurait nier que les communes de Steenokkerzeel et Kortenberg ont intérêt à la cause. Plusieurs dispositions légales ne laissent subsister aucun doute à cet égard.

Le décret du Conseil flamand du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement confère aux communes un rôle actif dans la protection de l'environnement.

La planification environnementale au niveau communal (plan d'orientation et programme annuel) forme une partie de la politique régionale (Titre II, Chapitre Ier, Section 4 du décret).

Les communes peuvent également agir sur la base de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement.

46. Il est également incontestable que la lutte contre la surcharge sonore peut faire partie de cette planification et de cette politique.

Les deux communes ont donc un intérêt à former la demande visant à restreindre dans des limites non discriminatoires et raisonnables la nuisance sonore des avions survolant leur territoire et à réduire l'atteinte portée à la qualité de la vie sur le même territoire.

47. (Le demandeur) fait alors valoir que l'action ne peut être admise parce qu'elle est contraire à l'autorité de chose jugée attachée à l'arrêt du 17 mars 2005 rendu par la cour (d'appel) et à l'arrêt du 11 mai 2005 rendu par le Conseil d'Etat.

Accueillir l'action contraindrait à méconnaître ces décisions, selon (le demandeur), étant donné qu'elle implique que la piste 02 soit elle aussi utilisée pour les atterrissages.

Sur ce point, les défendeurs font valoir que la présente procédure est une procédure distincte et qu'il n'est pas porté atteinte à l'autorité des décisions précitées si les avantages desdites décisions sont réduits à néant par l'arrêt qu'ils souhaitent.

48. L'autorité de chose jugée liée à une décision judiciaire dans un litige civil ne vaut pas, en règle, erga omnes et requiert que les parties à la cause soient les mêmes.

Aucun des défendeurs n'est partie à l'arrêt du 17 mars 2005 et, par ailleurs, cette décision n'a mis fin que provisoirement à l'utilisation de la piste 02, à savoir en la limitant à l'utilisation visée au "plan Anciaux bis", et dans l'attente d'une nouvelle étude et d'une nouvelle décision relatives aux atterrissages sur la piste 02.

L'administration peut donc, sans violer l'autorité de chose jugée attachée audit arrêt et prononcer des astreintes, rétracter sa décision sur la piste 02 et y substituer une autre.

49. L'arrêt rendu le 11 mai 2005 par le Conseil d'Etat, prononcé à la demande des habitants subissant des inconvénients à la suite de l'utilisation de la piste 20, ne fait pas davantage obstacle à l'admissibilité de la demande.

En termes généraux, la cour (d'appel) considère que cet arrêt ne prononce pas l'annulation mais la suspension de l'exécution de deux décisions: la décision prise le 18 avril 2005 par le Gouvernement fédéral et la circulaire subséquente du 20 avril 2005 du ministre de la Mobilité et des Transports.

Seule une demande qui ne pourrait être accueillie sans ordonner l'exécution de ces décisions pourrait être déclarée inadmissible en raison de l'autorité de chose jugée erga omnes attachée à l'arrêt mentionné.

50. Dans l'état actuel de la problématique de la dispersion, aucune obstacle juridique n'empêche l'administration de décider d'utiliser les pistes 20 et 02 au cas où elle examinerait à nouveau l'ensemble des éléments devant être pris en considération lors d'une décision en matière de dispersion de la surcharge de nuisances sonores.

Au fond

51. (Le demandeur) estime ensuite qu'il n'y a aucune urgence et qu'une décision provisoire n'est pas davantage requise.

Il fait valoir que les habitants de la périphérie nord ont toujours été survolés depuis la piste 25 R et subi des dommages quant à leur santé et que les trois griefs spécifiques et urgents qu'ils invoquent (au point 33) ne concordent pas avec la réalité.

La mesure demandée ne serait pas que provisoire étant donné qu'elle porterait substantiellement atteinte à l'exploitation de l'aéroport.

52. Il ressort de la chronologie des faits que les défendeurs ont formé leur demande après qu'il est apparu que les mesures prises antérieurement et qui avaient amélioré leur situation depuis mars 2004, ont été en grande partie rétractées. Cette modification est intervenue après que (le demandeur) a considéré devoir intensifier l'utilisation de la piste 25R à la suite de l'arrêt du 17 mars 2005 étant donné qu'une restriction du trafic aérien n'était apparemment pas possible.

Cet événement a incontestablement aggravé la situation des habitants de la périphérie nord d'une manière discriminatoire par rapport aux autres riverains. En effet, ils subissent à présent les nuisances dont les tiers ont été débarrassés.

L'atteinte ainsi portée à des droits subjectifs suffit pour justifier l'urgence.

53. Conjointement avec le présent référé, certains des défendeurs ont aussi intenté un référé administratif, du reste avec succès.

Dans le cadre de cette procédure, il a été admis qu'ils ont subi un préjudice difficilement réparable du fait de la modification des instructions de vol.

Ceci confirme l'existence de l'urgence requise en référé, motif pour lequel les intéressés ont réagi rapidement.

54. Par ailleurs, cette situation crée aussi une urgence dans le chef des habitants de la périphérie est et des communes de Kortenberg et de Steenokkerzeel.

Ils peuvent en effet craindre qu'une décision améliorant la situation de la périphérie nord aggrave la situation de la périphérie est.

La prévention des dommages à la santé ou des atteintes à la vie privée qui en découlent constitue une urgence.

55. La décision en référé ne peut porter préjudice au fond et, dès lors, ne peut statuer sur les droits des parties au fond.

La thèse des défendeurs selon laquelle il est nui à leurs droits subjectifs implique que les autorités commettent des voies de fait.

Le fait de mettre fin à ces voies de fait a un caractère purement conservatoire et n'implique pas qu'il soit également statué au fond sur les droits en cause.

56. Il se peut que la protection adéquate de ces droits subjectifs contraigne les autorités à prendre des mesures préparatoires quelconques qui, étant temporaires, ne sont pas irrévocables.

Ainsi, même si une interdiction ou une injonction est imposée dont les

conséquences seront vraisemblablement plus durables, la situation juridique

des parties demeure pendante et la décision demeure provisoire.

57. La réponse à apporter à la question de savoir si l'exploitation actuelle de l'aéroport cause des dommages à la santé des riverains ne suscite aucun doute.

Ni (le demandeur), ni la Région flamande ne contestent que c'est le cas.

Les plaintes en matière de santé sont générales et des certificats médicaux les confirment : graves troubles du sommeil, fatigue excessive, tension élevée, dépression, problèmes relationnels. Certains sont bouleversants (notamment la partie W.).

Il ne s'agit donc pas d'une illusion collective de la part des riverains, mais d'une réalité objective.

58. (Le demandeur) a fait procéder à des examens et il ressort de l'étude du Prof Dr. A (UG - Médecine et Sciences de la santé - février 2004) qu'une exposition excessive au bruit des avions nocturnes perturbant le sommeil suscite de sérieux ennuis de santé dont la gravité croît en fonction de l'exposition.

D'autres études médicales confirment ces données et font même état d'un (risque accru de) mortalité.

59. Un rapport approfondi de l'OMS (Guidelines for Community Noise - Genève 1999, spéc. les n° 3.1 à 3.10, p. 39-53) énumère les effets nuisibles d'une exposition excessive au bruit: réduction de la fonction auditive, interférence avec la faculté de communication orale, troubles du sommeil, affections cardio-vasculaires et physiologiques, ébranlement de la santé mentale, réduction des capacités cognitives, qualité réduite des relations sociales.

Certes, le rapport est fondé sur une conception extensive et globale de la notion de 'santé '.

60. Le rapport a ensuite fourni les 'lignes directrices' à suivre en matière d'exposition au bruit environnant qui doivent être respectées pour exclure tous risques pour la santé.

Elles indiquent en résumé que la surcharge sonore maximale supportable pendant la nuit s'élève en dehors des chambres à coucher à 60 (dB) Lamax et à l'intérieur de ces chambres à 45 (dB) Lamax.

Le bruit maximum ne peut dépasser 45 dB et les pics sonores ne peuvent excéder le nombre de 10 à 15 par nuit.

De jour, dans un cadre de vie normal, la nuisance apparaît au-delà du seuil de 55 LAeq.

Bien qu'elles ne soient pas obligatoires, ces lignes directrices peuvent être prises en considération et faire autorité lors de l'examen de la question de savoir si l'administration agit ou non de manière irrégulière.

61. L'étude A. mentionnée signale aussi les 'coûts' sur le plan de l'économie de la santé et conclut que la dispersion des nuisances sonores nocturnes permet d'éviter une dépense de l'ordre de 150 millions euros.

(Le demandeur) s'est par ailleurs fondé, à juste titre, sur les données du rapport A. afin de justifier ses options en matière de dispersion.

62. Il ne résulte pas du fait que les habitants de la périphérie nord et de la périphérie est ne subissent pas un nombre identique de vols nocifs ou ne subissent pas un nombre de vols semblablement nocifs, qu'ils ne peuvent, en tant que groupes respectifs, être globalement traités de la même manière quant à la dispersion de la surcharge sonore.

Pour déterminer sa politique de dispersion et les instruments y afférents, le demandeur a choisi le régime des zones jouxtant géographiquement les bouts des six pistes et cette option n'a pas été critiquée jusqu'ici.

Ainsi, les habitants de ces zones peuvent être considérés comme des entités à traiter de manière égale lors du contrôle, notamment, de la non-discrimination en matière de dispersion de la surcharge sonore.

63. Les chiffres et les mesures de Biac et Aminal indiquent que la nuisance sonore dans les zones habitées par les défendeurs lors du décollage et de l'atterrissage des avions atteint des valeurs qui dépassent souvent les valeurs maximales admises.

Il est donc établi que les droits subjectifs à la santé, à la protection de la vie familiale et à un environnement sain des habitants de la périphérie nord et de la périphérie est sont gravement lésés par la pratique d'exploitation qui permet un survol de leur habitat excessif tant en raison de la fréquence élevée des mouvements de vol qu'en raison du nombre de vols engendrant des pics sonores dépassant un certain niveau de dB.

Aucun groupe de riverains autre que celui qui habite la périphérie nord ne subit une telle surcharge.

Le mode de dispersion des vols de jour et de nuit appliqué depuis avril 2005 viole le principe d'égalité.

64. (Le demandeur) et la Région flamande ont opté pour le maintien et le développement d'un aéroport national et il ne peut être raisonnablement contesté que cet objectif n'est pas raisonnable.

Dans le cadre de sa liberté de décision discrétionnaire, le pouvoir exécutif peut, en veillant à tous les intérêts qu'il doit prendre en considération, déterminer dans quelle mesure des objectifs opposés pèseront dans une décision politique.

La condition sous-jacente est l'évaluation non discriminatoire des intérêts.

65. (Le demandeur) relève les restrictions imposées par les décisions judiciaires et la réglementation de la RBC (Région de Bruxelles-Capitale) pour jusfier l'utilisation actuelle des pistes de décollage et d'atterrissage et de l'exposition illicite à la surcharge sonore en résultant.

A tort, toutefois.

66. Il a déjà été dit ci-dessus que l'arrêt du 17 mars 2005 s'est borné à ordonner une suspension provisoire de l'utilisation de la piste 02 dans l'attente d'une étude plus approfondie.

L'utilisation générale de cette piste ne fait pas l'objet de la décision et les circonstances sur la base desquelles il a été statué se sont entre-temps modifiées.

(Le demandeur) soutient à cet égard, à juste titre d'ailleurs, que soit la piste est sûre, soit elle ne l'est pas. Eurocontrol n'a exprimé aucune réserve quant à la sécurité.

Si elle est sûre, ce qui est établi, rien ne fait obstacle à son utilisation optimale.

67. L'arrêt du 9 juin 2005 qui, à la demande de la RBC, impose la cessation des atterrissages et des décollages se réfère expressément à des décisions désignées par date.

L'exécution d'autres décisions et de décisions à encore prendre ne fait pas l'objet de cette décision.

68. En ce qui concerne cette réglementation qui a été instaurée par la RBC, et plus particulièrement l'arrêté du 27 mari 1999 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, la cour d'appel considère ce qui suit.

L'arrêté impose des valeurs maximales qui, en fonction de trois zones, ne peuvent être supérieures à:

- 80 à 100 dB (A) le jour et 70 à 90 dB (A) la nuit pour les événements individuels,

-55 à 65 dB (A) le jour et 45 à 55 dB (A) la nuit pour les niveaux de pression acoustique liés au bruit généré par les avions.

Il est incontestable que si les autorités de toutes les régions instauraient une même réglementation, toute exploitation normale de l'aéroport national serait exclue.

69. Les compétences attribuées aux régions par la loi spéciale du 8 août 1980, notamment en matière d'environnement, ne leur donnent pas carte blanche pour instaurer des normes arbitraires.

Les Régions et les Communautés restent tenues et, par conséquent, limitées dans leur autonomie par le principe fondamental de la ‘loyauté fédérale' qui, fût-il non écrit chez nous, relève du système constitutionnel d'un Etat fédéral.

Ce principe contraint à une coopération avec les autres régions et la fédération, ainsi qu'a la garantie des intérêts des entités.

Il implique aussi que, dans l'exercice de sa compétence législative matérielle, une région doit respecter le principe de proportionnalité et, ce faisant, tenir compte des autres régions et de la fédération lorsque l'applicationi de la législation instaurée a également une incidence sur ces entités.

70. La cour (d'appel) a constaté que la réglementation en matière de lutte contre les nuisances sonores causées par les avions telle qu'elle est contenue dans l'arrêté du 27 mai 1999 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Captiale ne peut qu'entraîner la disparition d'un aéroport national économique viable.

Partant, elle viole les intérêts des autres entités et de la fédération.

Elle porte également atteinte aux intérêts des résidents de la RBC étant donné qu'elle ne peut avoir pour objectif de priver ses habitants de l'usage d'un aéroport aussi performant que celui-là.

71. Par ce motif, l'arrêté mentionné du 27 mai 1999 du gouvernement bruxellois est inconstitutionnel et il ne peut être appliqué.

Ainsi, une violation de l'article 2 de l'arrêté précité ne peut entraîner une violation d'un droit.

Il ne saurait empêcher (le demandeur) de fixer et d'implémenter un projet répartissant les nuisances sonores liées au fonctionnement de l'aéroport national de Zaventem d'une manière non discriminatoire sur tous les résidents des zones susceptibles d'être survolées par un avion au décollage ou à l'atterrissage.

72. À cet égard, (le demandeur) n'est pas davantage limité par une règle de 'stand still', en ce sens que les résidents, épargnés jusqu'ici de toute surcharge sonore ne se verront pas atteints dans leurs droits subjectifs en la matière.

Il est en effet établi que, pour maintenir le niveau d'exploitation existant - qui peut constituer un choix légitime des autorités -, une réduction de la nuisance subie par les riverains d'une périphérie implique un accroissement de cette nuisance pour les riverains d'une autre périphérie.

Les intérêts des uns ne sont ni plus ni moins importants que ceux des autres individus obligés de supporter cette surcharge sonore.

Une violation maximale des droits subjectifs d'un groupe restreint ne peut donc jamais être la norme.

73. Pour aucune partie du territoire national, (le demandeur) ne peut imposer des valeurs en matière de normes de pollution sonore pour le trafic aérien.

Néanmoins, l'on peut admettre que lorsqu'il exerce sa compétence en matière d'exploitation de l'aéroport, il doit contribuer au respect des normes de pollution sonore régulièrement instaurées en matière de trafic aérien.

74. Lorsque ces valeurs réglementaires font défaut, il y a lieu de se référer aux lignes directrices de l'OMS.

L'on ne saurait toutefois déduire du seul fait que ces valeurs peuvent être dépassées lors de la mise en œuvre d'un projet tendant à disperser équitablement la surcharge sonore qu'il est porté atteinte à des droits subjectifs.

75. Il n'existe aucun élément permettant de justifier que les six différentes pistes de décollage et d'atterrissage ne peuvent être utilisées de manière optimale, fût-ce d'un point de vue économique, sanitaire ou sécuritaire.

Leur utilisation est licite si elle tient compte de toutes les possibilités et restrictions de l'infrastructure, des impératifs aéronautiques et, en termes de dispersion de la surcharge sonore, de l'égalité de traitement entre tous les résidents des six zones jouxtant l'infrastructure d'atterrissage.

A l'égard des riverains, elle doit tenir compte de l'exposition à la surcharge sonore et de sa modération en fonction de différents critères de même importance et appliqués de même à tous les riverains.

Il s'agit d'une modération au cours d'une période déterminée de vols, des vols pendant les jours fériés et les jours ouvrablesde travail, de jour et de nuit, et du nombre de pics de nuisances sonores.

76. Il y a lieu de conclure à l'égard (du demandeur) que la demande doit être accueillie comme précisé ci-dessous.

Les défendeurs ne peuvent être obligés, en termes de vols pondérés, de supporter une charge sonore supérieure à celle que les autres riverrains des zones survolées supportent.

77. Il n'y a aucune raison d'obliger (le demandeur) à présenter un plan d'action et à opérer, en quelque sorte, une surveillance préventive.

Les principes non discriminatoires à appliquer sont connus et leur application relève de l'appréciation du pouvoir exécutif.

Une astreinte raisonnable, modulée comme ci-après, est par contre justifiée.

78. A l'égard de la Région flamande, il est allégué que, le 30 décembre 2004, elle n'a pas délivré régulièrement à Biac l'autorisation d'exploiter l'aéroport de Zaventem étant donné qu'aucun projet MER n'était joint à la demande de renouvellement de l'autorisation anti-pollution.

Les défendeurs font valoir qu'il appartient à la Région flamande d'inciter l'exploitant de l'aéroport à introduire une nouvelle demande d'autorisation anti-pollution.

Certains défendeurs considèrent qu'il y a lieu d'ordonner à la Région de mener une politique de contrôle en matière d'environnement qui respecte les normes de pollution sonore de l'OMS.

Il est en général également reproché à la Région flamande de n'avoir pas pris de mesures en vue de protéger tant l'être humain que l'environnement des nuisances sonores causées par les avions: aucune norme de bruit n'existe pour les aéroports.

79. Le moyen de défense la Région comme celui (du demandeur) porte sur le pouvoir juridictionnel, la compétence, l'urgence et le défaut de caractère provisoire des mesures demandées.

Elle est d'avis que les défendeurs n'ont pas intérêt à la demande et que la cour (d' appel) ne peut en tout cas pas accorder ce qui demandé: à ses dires, les défendeurs visent essentiellement à entendre annuler la décision du 30 décembre 2004.

80. Pour les mêmes motifs que les motifs invoqués à l'égard (du demandeur), le moyen de défense de la Région flamande portant sur le pouvoir juridictionnel, la compétence et l'urgence n'est pas fondé.

Les défendeurs demandent à l'égard de la Région flamande la prise de mesures qui, selon eux, modéreront la violation de leurs droits subjectifs résultant da la surcharge sonore.

Et même si la Région flamande ne prend nullement part à la décision relative à l'utilisation des pistes de décollage et d'atterrissage et aux itinéraires de vol, il est certain que, à la lumière d'un projet MER, elle peut se rendre adéquatement compte de l'ampleur de la surcharge sonore et prendre les mesures adéquates pour maintenir cette nuisance dans des limites raisonnables.

Elle a donc intérêt à la demande.

81. La circonstance que les défendeurs ont également la possibilité de produire un recours administratif sur la base d'une disposition décrétale (article 21 du décret du 28 juin 1985 du Conseil flamand relatif à l'autorisation anti-pollution) pour obtenir ce qu'ils réclament est sans incidence sur la considération qui précède.

Cette possibilité ne les empêche pas de saisir le juge civil et les défendeurs relèvent d'ailleurs à juste titre que l'application de l'article 21 du décret susdit ne leur garantit aucun résultat.

82. Le chef de la demande n'excède pas davantage les limites du référé, étant donné qu'il vise à éviter, à l'avenir du moins, la violation des droits subjectifs constatée.

Contrairement à ce la Région fait valoir, les défendeurs ne tendent pas à obtenir la suspension de l'exécution de l'autorisation anti-pollution du 30 décembre 2004.

La demande tendant à faire constater l'illégalité invoquée de cette décision n'excède pas ce qui est demandé dans les limites de l'instance.

83. L'article 5.57.2.1., §2, de Vlarem II, prescrit qu'en ce qui concerne l'aéroport de Bruxelles-National, le principe de proportionnalité doit être respecté.

Ce principe ne fait pas obstacle en soi à ce que la Région flamande prenne des mesures restrictives en matière de surcharge sonore dans les zones jouxtant l'aéroport, même si cette réglementation réduit la liberté de manoeuvre (du demandeur) pour ce qui est d'exercer ses compétences en matière de vols d'avion.

L'atteinte illicite déjà constatée portée à des droits subjectifs à la suite de l'absence de mesures de limitation acoustique au-dessus des zones périphériques autour de l'aéroport justifie cette intervention réglementaire.

84. Sans entrer dans tous les détails concernant les moyens invoqués en ce qui concerne la prétendue illégalité de la décision du 30 décembre 2004 - qui ne relève pas du référé -, il y a lieu de relever ce qui suit à propos de l'absence d'un projet MER joint à la demande d'autorisation anti-pollution.

Le décret du 18 décembre 2002 du Conseil flamand (complétant le décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement par un titre relatif à l'évaluation des incidences sur l'environnement et la sécurité) définit la notion de ‘projet' notamment comme étant une ‘une activité soumise à autorisation pour laquelle une nouvelle autorisation doit être sollicitée à l'expiration de la validité de l'autorisation en cours' (article 4.1.1., §1, 5°).

L'article 4.3.2., §1er, alinéa 2, dispose que l'obligation d'exécution d'un projet MER s'applique également lorsqu'une nouvelle autorisation doit être demandée suite à l'expiration de l'autorisation en cours pour le projet en question.

85. Le 30 décembre 2004, date à laquelle l'autorisation a été accordée, les mesures d'exécution fixant les catégories de projets soumis à une étude d'incidence sur l'environnement instaurées par l'Exécutif flamand depuis le 10 décembre 2004, étaient déjà en vigueur.

L'article 2 de la décision mentionnée dispose que les projets énumérés à l'annexe I sont soumis à l'obligation d'exécuter un projet MER au sens de l'article 4.3.2., §1er, à 3, du décret du 5 avril 1995.

La décision ne permet aucune dérogation à cette obligation en ce qui concerne les projets mentionnés à l'annexe I.

Le point 8 de l'annexe I mentionne comme rubrique distincte l'‘ aménagement des aéroports'.

86. L'article 4.3.7, § 1er, du décret du 5 avril 1995 précité - complété par le décret de 18 décembre 2002 - prévoit que le projet MER comprend notamment un volet concernant les incidences écologiques, et notamment: une description et une évaluation étayée des importantes incidences écologiques probables du projet envisagé et des alternatives examinées sur ou, le cas échéant, par rapport à la santé et la sécurité de l'homme et (...) le bruit (...)'.

Le projet MER contribue ainsi à fournir des informations détaillées et précises en vue de la protection adéquate des droits subjectifs des défendeurs en cause.

Les délais transitoires ne sont pas applicables dans un cas comme la demande relative à l'aéroport exploité par Biac.

87. L'application de ces dispositions n'est pas écartée par les dispositions de la Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, ni par celles de la Directive 2002/30/CE du 26 mars 2002 relative à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de la Communauté.

Les règles d'évaluation figurant dans cette dernière Directive se réfèrent d'ailleurs explicitement à l'évaluation des incidences sur l'environnement visée dans la première Directive quant aux projets pour les aéroports.

88. Ainsi, il y a lieu d'admettre que sans procéder à une évaluation des incidences sur l'environnement par le truchement d'un projet, la décision valide quant à la demande d'autorisation anti-pollution de Biac n'est pas régulière.

Et ceci, aussi bien en vertu du souci des autorités de contribuer à une protection adéquate des droits subjectifs constitutionnels et conventionnels relatifs à la santé, à un environnement sain et au domicile des défendeurs qu'en vertu des obligations découlant de la réglementation instaurée par l'Exécutif flamand.

Et, à plus forte raison, par le motif que l'autorisation anti-pollution accordée l'a été pour une durée de vingt ans.

89. Il n'appartient pas au pouvoir judiciaire d'imposer au Gouvernement flamand une politique en matière d'environnement, ni de l'obliger à ajouter des conditions à une autorisation anti-pollution déjà accordée.

Toutefois, il peut ordonner qu'une conséquence d'une irrégularité commise lors du processus décisionne soit réduite à néant.

L'article 21 du décret du 28 juin 1985 du Conseil flamand relatif à l'autorisation anti-pollution prévoit la possibilité pour l'administration flamande de compléter ou de modifier des conditions écologiques.

Cette possibilité devient, en droit et au regard d'une bonne administration, une obligation lorsqu'il y a lieu, comme constaté ci-dessus, de protéger les droits subjectifs en cause conformément à la loi.

90. Ainsi, il y a lieu d'ordonner à la Région flamande d'inviter Biac à déposer à brève échéance un MER comme le prévoit l'article 4.1.1., §1-8°, du décret du 5 avril 1995 ».

Griefs

Il ressort des considérations de l'arrêt attaqué que les autorités ont le pouvoir discrétionnaire de déterminer une politique de lutte contre la nuisance sonore causée par les avions décollant de l'aéroport de "Bruxelles-National".

Il s'ensuit nécessairement qu'il appartient uniquement au demandeur de décider des itinéraires de vol qui doivent être pris.

Même si l'article 159 de la Constitution coordonnée confère au pouvoir judiciaire la compétence de contrôler la légalité des actes administratifs, le principe de droit de la séparation des pouvoirs ne l'autorise toutefois pas à substituer son point de vue à celui des autorités quant au choix politique à opérer.

Le pouvoir judiciaire n'a pas à s'immiscer dans l'appréciation de l'opportunité de la décision administrative relative à la dispersion des vols d'avions, ni à substituer sa propre décision à celle des autorités.

En ordonnant en l'espèce le mode d'intervention des autorités ainsi qu'en fixant les critères sur la base desquels cette intervention devra avoir lieu, les juges d'appel ont illégalement substitué leur appréciation à celle du demandeur.

En déterminant le mode d'intervention des autorités pour déterminer la politique relative à l'aéroport national, l'arrêt attaqué viole le principe général du droit de la séparation des pouvoirs et toutes les dispositions invoquées au moyen.

III. La décision de la Cour

Sur la recevabilité du moyen :

Quant à la première fin de non-recevoir :

1. Les défendeurs soulèvent l'irrecevabilité du moyen à défaut d'intérêt dans la mesure où il est dirigé contre la décision favorable au demandeur suivant laquelle les critères appliqués par le demandeur sont réguliers.

2. Il est manifeste que le moyen est uniquement dirigé contre le dispositif qui interdit au demandeur, sous peine d'astreintes, « d'exposer, par le décollage et l'atterrissage d'avions (sur l'aéroport de ‘Bruxelles-National'), les résidents de la périphérie nord et de la périphérie est à une surcharge sonore qui, exprimée en termes de SEL dB(A) et Laeq par période pertinente à déterminer, dépasse ce qui, en résultat mesuré de dispersion de cette surcharge, peut être atteint quand tous les résidents des six zones visées au point 18 du présent arrêt sont traités de la même manière ».

Quant à la seconde fin de non-recevoir :

3. Les défendeurs soulèvent l'irrecevabilité du moyen par le motif qu'il est imprécis en ce qu'il n'indique pas les termes de l'arrêt attaqué desquels il apparaîtrait que les juges d'appel auraient déterminé eux-mêmes le mode et le lieux de fixation des itinéraires de vol.

4. Il ressort de la réponse à la première fin de non-recevoir que le moyen indique suffisamment quelle décision de l'arrêt est contestée.

5. Les fins de non-recevoir ne peuvent être accueillies.

Sur le moyen :

6. L'administration qui prend une décision en vertu de son pouvoir discrétionnaire bénéficie d'une liberté d'appréciation qui lui permet de déterminer elle-même dans les limites de la loi les modalités d'exercice de ses compétences et les options qui lui semblent les plus adéquates.

7. S'il a le pouvoir tant de prévenir que de réparer toute atteinte illicitement portée à des droits subjectifs par des autorités dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire, le pouvoir judiciaire ne peut, à cette occasion, priver ces autorités de leur liberté politique ni se substituer à celles-ci.

Cette règle est également applicable au juge des référés.

8. S'il peut ordonner ou interdire certains actes à la lumière d'une appréciation provisoire et marginale de la précaution avec laquelle l'administration est tenue d'intervenir, le juge des référés ne peut en décider ainsi que s'il arrive raisonnablement à la conclusion que l'administration n'a pas agi dans les limites qui lui sont imposées.

9. Appelé à apprécier provisoirement la régularité de l'intervention des autorités, le juge des référés ne peut exclure le critère qui fonde la décision de ces autorités sans constater que, prima facie, l'utilisation de ce critère n'est pas justifiée.

Il ne peut davantage y substituer personnellement des critères qui entraînent une autre décision.

10. Par la décision citée au point 2, l'arrêt oblige le demandeur à appliquer une dispersion stricte des vols des avions qui décollent et atterrissent à l'aéroport de Bruxelles-National de manière à ce que tous les résidents des six zones concernées soient exposés aux mêmes nuisance et surcharge sonores causées par les avions atterrissant sur ou décollant de l'aéroport précité.

Il s'ensuit que le juge prive l'administration de sa liberté de politique et qu'il se substitue à celle-ci.

L'arrêt viole ainsi le principe général du droit de la séparation des pouvoirs.

Le moyen est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il déclare recevable l'appel formé par les défendeurs, déclare recevable la demande introduite par les communes de Kortenberg et de Steenokkerzeel et statue sur la demande dirigée contre la Région flamande ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Gand.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Ernest Waûters, les conseillers Eric Dirix, Albert Fettweis et Beatrijs Deconinck, et prononcé en audience publique du trois janvier deux mille huit par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du président Ivan Verougstraete et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le président,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2008:ARR.20080103.1