ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071220.11 · Cour de cassation

N° C.06.0596.F

C. FR. DE B.,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître Pierre Van Ommeslaghe, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 106, où il est fait élection de domicile,

contre

N. L.,

défendeur en cassation.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 5 octobre 2006 par le Conseil d'Etat, section d'administration.

Le président Christian Storck a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 13, 144, 145, 158 et 159 de la Constitution ;

- articles 7, 14 et 28 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973 ;

- article 33 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 réglant la procédure devant la section d'administration du Conseil d'Etat ;

- articles 9 et 20 du décret du 22 décembre 1994 portant des mesures urgentes en matière d'enseignement.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt rejette le déclinatoire de compétence invoqué par [la demanderesse] par les considérations suivantes :

«La [demanderesse] soutient que le recours a pour objet véritable la reconnaissance d'un droit subjectif, en l'occurrence le droit au traitement pendant une période déterminée, et que le Conseil d'Etat n'est par conséquent pas compétent pour en connaître.

Le [défendeur] réplique que la question qui se pose en l'espèce n'est pas celle de l'existence dans son chef d'un droit à une rémunéra¬tion mais celle de savoir si, lors de l'adoption de la décision attaquée, l'autorité a ou non correctement usé du pouvoir d'appréciation dont elle disposait à propos de la régularité de l'absence pour maladie dont il s'est prévalu.

Dans son [dernier] mémoire, la [demanderesse] déduit des termes de l'article 20 du décret du 22 décembre 1994 portant des mesures urgentes en matière d'enseignement, et spécialement de l'utilisation au présent du verbe entraîner, qu'elle ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation en la matière mais exerce une compétence liée ; elle affirme que la circonstance qu'avant d'appliquer cette disposition, l'autorité doit examiner l'attitude de l'enseignant et que des contestations peuvent surgir à ce sujet est sans incidence sur la compétence liée telle qu'elle résulte clairement de l'article 20 ; elle ajoute que l'acte attaqué ne modifie pas la situation juridique du [défendeur], de sorte que le recours ne peut être considéré comme visant à obtenir l'anéantissement ab initio d'un acte administratif mais tend à assurer de manière déguisée la protection ou la reconnaissance d'un droit subjectif ; elle établit encore un parallèle avec les articles 55 et 57 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat et cite à l'appui de sa thèse l'arrêt n° 108.302 du 21 juin 2002.

L'article 20 du décret du 22 décembre 1994 portant des mesures urgentes en matière d'enseignement dispose comme suit : ‘L'inobservance des articles 2 à 19 du présent décret entraîne le caractère irrégulier de l'absence et la perte du droit au traitement ou à la subvention-traitement pour cette période'.

En vertu de cette disposition, la compétence de la [demanderesse] n'est liée que lorsque l'inobservance des articles 2 à 19 du décret du 22 décembre 1994 est établie ; pour établir cette inobservance, la [demanderesse] dispose de son plein pouvoir d'appréciation ; elle ignore purement et simplement cet aspect de sa compétence lorsqu'elle affirme, sans d'ailleurs s'en expliquer, que le fait qu'avant d'appliquer cette disposition l'autorité doive examiner l'attitude de l'enseignant et que des contestations puissent surgir à ce sujet est sans incidence sur la compétence liée telle qu'elle résulte clairement de l'article 20 ; en l'espèce, une seule et même décision constate une contravention à l'article 9 du décret précité et applique son article 20 ; le Conseil d'Etat est compétent pour vérifier si la [demanderesse] a régulièrement pu constater cette contravention et en conséquence décider qu'il y avait lieu d'appliquer l'article 20 ; c'est également à tort que la [demanderesse] soutient que l'acte attaqué

n'a pas modifié la situation juridique du [défendeur] ; la situation administrative d'un agent irrégulièrement absent n'est pas la même que celle d'un agent dont l'absence est justifiée et partant régulière ; le déclinatoire de compétence n'est pas accueilli».

Griefs

En vertu des articles 13 et 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de l'ordre judiciaire.

En vertu des articles 7 et 14 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973, le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour connaître d'un recours en annulation d'un acte individuel consistant dans la constatation par une autorité administrative de l'existence d'une situation créant un droit subjectif du requérant, lorsque le moyen d'annulation invoqué est pris de la violation de la règle de droit qui établit les conditions de la reconnaissance d'une telle situation.

Pour déterminer si le Conseil d'Etat est ou non compétent, il convient de rechercher si, dans la relation juridique existant entre l'autorité administrative et l'administré, il existe une règle de droit attribuant directement à l'administré le pouvoir d'exiger de l'autorité un comportement déterminé.

Un tel pouvoir existe lorsque la compétence de l'autorité administrative est entièrement liée, ce qui suppose que les conditions à la réunion desquelles est subordonné l'exercice de la compétence soient définies de manière objective par la règle de droit, de sorte que l'autorité ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation.

L'article 20 du décret portant des mesures urgentes en matière d'enseignement du 22 décembre 1994 dispose que

«L'inobservance des dispositions des articles 2 à 19 du présent décret entraîne le caractère irrégulier de l'absence et la perte du droit au traitement ou à la subvention-traitement pour cette période d'absence».

L'article 9 du même décret prévoit que

«Les examens de contrôle se font au domicile ou au lieu de résidence du membre du personnel malade. L'organisme de contrôle ne doit pas annoncer l'examen de contrôle.

Les membres du personnel autorisés à quitter leur domicile ou résidence peuvent être appelés par l'organisme de contrôle à se présenter pour un examen de contrôle».

L'arrêt admet que la compétence de la demanderesse résultant de l'article 20 du décret est une compétence liée mais décide que cette compétence n'est liée que lorsque l'inobservance des articles 2 à 19 du décret est établie.

Et, selon l'arrêt, pour établir l'inobservance de ces articles, la demanderesse disposerait d'un plein pouvoir d'appréciation.

Ayant relevé que, pour prendre la décision critiquée par le défendeur en application de l'article 20, la demanderesse a visé aussi l'article 9 dudit décret, le Conseil d'Etat s'est dès lors déclaré compétent pour vérifier si la demanderesse avait régulièrement pu constater cette contravention.

Or, ainsi qu'il résulte du texte de l'article 9 reproduit ci-avant, cette disposition ne comporte aucune marge d'appréciation.

Il s'agit en effet uniquement de vérifier si le membre du personnel malade a refusé l'accès à son domicile ou à sa résidence pour permettre à l'organisme de contrôle de procéder à son examen de contrôle ou encore si, appelé par l'organisme de contrôle à se présenter pour un examen de contrôle, il ne s'est pas présenté.

Cette vérification purement matérielle ne laisse aucune marge d'appréciation à l'administration.

Il en résulte que les droits résultant de l'application de ces dispositions sont des droits civils dont seuls les tribunaux de l'ordre judiciaire peuvent connaître en cas de contestation.

La naissance du droit subjectif ne dépend nullement d'une décision préalable de l'autorité administrative relevant de son pouvoir discrétionnaire.

En rejetant le déclinatoire de compétence par les considérations reprises au moyen, le Conseil d'Etat s'est dès lors déclaré à tort compétent pour connaître de contestations concernant des droits civils et a, partant, violé

les articles 13 et 144 de la Constitution, 7 et 14 des lois sur le Conseil d'Etat, ainsi que les autres dispositions visées au moyen.

III. La décision de la Cour

1. Aux termes de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux.

En vertu de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973, la section d'administration du Conseil d'Etat statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Cette compétence est déterminée par l'objet véritable et direct du recours en annulation.

2. Les cours et tribunaux connaissent de la demande d'une partie fondée sur un droit subjectif.

L'existence de pareil droit suppose que la partie demanderesse fasse état d'une obligation juridique déterminée qu'une règle du droit objectif impose directement à un tiers et à l'exécution de laquelle cette partie a un intérêt.

Pour qu'une partie puisse se prévaloir d'un tel droit à l'égard de l'autorité administrative, il faut que la compétence de cette autorité soit liée.

3. L'arrêt constate que l'acte attaqué est une lettre du 23 novembre 2000, adressée au défendeur par une directrice au service général de la gestion des personnels de l'enseignement de la Communauté française dans les termes suivants : « Vous avez contrevenu à l'article 9 du décret du 22 décembre 1994, portant des mesures urgentes en matière d'enseignement, ainsi qu'à l'article 5,

dernier alinéa, de ce même décret qui stipule que ‘les membres du personnel qui se font soigner hors de leur résidence habituelle sont tenus de mentionner leur adresse temporaire sur le certificat médical'. L'article 20 du décret du 22 décembre 1994 est d'application. Je transmets la demande de remboursement au comptable centralisateur du ministère pour suite utile ».

L'arrêt relève que la décision litigieuse sanctionne les circonstances suivantes : alors que le défendeur, en incapacité de travail mais autorisé par son médecin traitant à quitter son domicile, séjournait à la mer, le médecin contrôleur s'est présenté à ce domicile et a déposé dans la boîte aux lettres une convocation pour le lendemain. Le défendeur ne s'y est pas rendu mais a téléphoné au médecin contrôleur aux fins de le rencontrer ultérieurement, proposition qui a été refusée.

4. En vertu de l'article 9 du décret, les examens de contrôle se font au domicile ou au lieu de résidence du membre du personnel malade. L'article 20 dispose que l'inobservance de cette disposition précitée entraîne le caractère irrégulier de l'absence et la perte du droit au traitement pour la période correspondante.

Il ressort de ces dispositions que la compétence de l'administration de statuer sur la perte du droit au traitement est liée, dès lors que seule est correcte la qualification d'absence irrégulière conforme aux dispositions décrétales lui attribuant ce caractère.

En considérant qu'en vertu de l'article 20 précité, « la compétence de la [demanderesse] n'est liée que lorsque l'inobservance des articles 2 à 19 [...] est établie » et que « pour établir cette inobservance, la partie adverse dispose de son plein pouvoir d'appréciation », l'arrêt ne justifie pas légalement sa décision de rejeter le déclinatoire de compétence de la demanderesse.

Le moyen est fondé.

Par ces motifs,

La Cour, chambres réunies,

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que le présent arrêt sera transcrit dans les registres du Conseil d'Etat et qu'il en sera fait mention en marge de l'arrêt cassé ;

Condamne le défendeur aux dépens ;

Renvoie la cause au Conseil d'Etat, section d'administration, autrement composé, qui se conformera à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par elle.

Les dépens taxés à la somme de neuf cent sept euros septante-cinq centimes envers la partie demanderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles,

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