Belgian Court of Cassation quashes Council of State ruling for violating administrative law on sick leave status.

N° C.06.0574.F

C. FR. DE B., demanderesse en cassation,

représentée par Maître Pierre Van Ommeslaghe, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 106, où il est fait élection de domicile,

contre

D. A.-M.,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, avenue Louise, 149, où il est fait élection de domicile.

I. La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 19 septembre 2006 par le Conseil d'Etat, section d'administration, statuant sur renvoi ensuite de l'arrêt de la Cour du 24 juin 2004.

Le président Christian Storck a fait rapport.

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

II. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 13, 144, 145, 158 et 159 de la Constitution ;

- articles 7, 14 et 28 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973 ;

- article 33 de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 réglant la procédure devant la section d'administration du Conseil d'Etat ;

- articles 159 et 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'édu¬cation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements ;

- article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en applica¬tion de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, avant sa modification par l'article 12 du décret de la Communauté française du 4 février 1997 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, et avant sa modification résultant de l'article 13 du décret de la Communauté française du 5 juillet 2000 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, applicable à partir du 1er septembre 2000 ;

- article 10 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 précité, avant sa modification par l'article 13 dudit décret de la Communauté française du 4 février 1997, et avant sa modification résultant de l'article 14 du décret de la Communauté française du 5 juillet 2000 précité, applicable à partir du 1er septembre 2000 ;

- pour autant que de besoin, articles 12 et 13 du décret de la Communauté française du 4 février 1997 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, et 13 et 14 du décret de la Communauté française du 5 juillet 2000 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, applicable à partir du 1er septembre 2000 ;

- articles 14 et 15 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974 pris en application de l'article 160 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du per¬sonnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, ainsi que cet article 160.

Décision et motifs critiqués

L'arrêt attaqué rejette le déclinatoire de compétence opposé par la demanderesse par les considérations suivan¬tes :

«Considérant que [la demanderesse], dans son mémoire en réponse introduit le 20 mars 1998, excipe de l'‘irrecevabilité [du recours] à défaut d'objet' ; qu'elle soutient que, compte tenu des termes ‘de plein droit' utilisés par l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramé¬dical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, ‘ l'arrêté attaqué ne comporte aucune décision administrative' ; ‘ l'article 9 précité ne requiert aucune décision dès lors que l'agent concerné «se trouve de plein droit» en disponibilité à la fin du délai fixé, sans devoir y «être placé»' ; ‘une décision administrative ne doit plus être prise' ; ‘aucune décision n'est requise en cas de disponibilité pour cause de maladie ou d'infirmité, laquelle s'opère de plein droit' ; ‘l'expression «de plein droit» caractérise un résultat qui découle automatiquement de la législation, sans qu'il soit nécessaire de le décider' ; ‘l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, qui prévoit que l'agent «se trouve de plein droit» en disponibilité après une certaine période d'absence, crée par lui-même cette position de disponibilité sans qu'aucune décision administrative ne soit requise à cet effet' ; que la [demanderesse] conclut l'exposé très fouillé de son exception en écrivant qu'il convient de constater qu'aucune décision adminis¬trative ne doit être prise en cas de disponibilité pour cause de maladie ou d'infirmité' et que, ‘si cette situation administrative qui résulte de plein droit de la réglementation fait l'objet d'un constat, le cas échéant sous la forme d'un arrêté tel que l'arrêté attaqué, il s'agit d'un acte purement déclaratif ou récognitif qui n'est donc pas susceptible d'annulation'.

Considérant que la position administrative de disponibilité est substantiellement différente de la position d'activité de service ; que le passage de l'une à l'autre ne pourrait se faire implicitement, sous peine de mettre gravement en péril la sécurité juridique des intéressés; qu'une décision administrative expresse est requise ; que, du reste, la [demanderesse] l'a clairement admis en reprenant une décision après l'arrêt d'annulation n° 65.658 du 23 mars 1997.

Considérant, quant à savoir s'il faut qualifier cette décision de déclarative ou de constitutive de droit, qu'aux termes de l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 qui est relatif au statut des membres du personnel des établissements d'enseignement de l'Etat (aujourd'hui des communautés), le ‘membre du personnel [...] se trouve de plein droit en disponibilité lorsqu'il est absent pour cause de maladie [...] après avoir atteint la durée maximum des congés qui peuvent lui être accordés pour cette raison' ; que l'expression ‘de plein droit' qui figure dans cette disposition ne confère pas un caractère déclaratif à l'acte qui place un agent en disponibilité ; qu'elle signifie seulement que l'administration ne dispose en la matière d'aucun pouvoir discrétion¬naire pour décider la mise en disponibilité quand les conditions prévues par cet article sont réunies ; que, toutefois, l'autorité est appelée à procéder, avant de décider cette mise en disponibilité, à une analyse de la situation de l'agent concerné et à une qualification des absences qui ont marqué sa carrière ; qu'en raison de la complexité de cette opération, et de la part d'appréciation qu'elle comporte quand des doutes ou, comme en l'espèce, des contestations surgissent sur la cause de certaines absences, une telle décision est soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir ; que la mise en disponibilité pour maladie est une décision constitutive de droit qui crée dans le chef de l'agent une situation juridique nouvelle ; que le recours a un objet et qu'il est recevable à cet égard».

Griefs

En vertu des articles 13 et 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux de l'ordre judiciaire.

En vertu des articles 7 et 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973, le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour connaître d'un recours en annulation d'un acte individuel consistant dans la constatation par une autorité administrative de l'existence d'une situation créant un droit subjectif du requé¬rant, lorsque le moyen d'annulation invoqué est pris de la violation de la règle de droit qui établit les conditions de la reconnaissance d'une telle situation.

Pour déterminer si le Conseil d'Etat est ou non compétent, il convient de rechercher si, dans la relation juridique concernée existant entre l'autorité administra¬tive et l'administré, il existe une règle de droit attribuant directement à l'administré le pouvoir d'exiger de l'autorité un comportement déterminé.

Un tel pouvoir existe lorsque la compétence de l'autorité administrative est entièrement liée, ce qui suppose que les conditions à la réunion desquelles est subordonné l'exercice de la compétence soient définies de manière objective par la règle de droit, de sorte que l'autorité ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation.

Aux termes de l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en appli¬cation de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, avant sa modification par l'article 12 du décret de la Communauté française du 4 février 1997 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'en¬seignement et, ensuite, par l'article 13 du décret de la Communau¬té française du 5 juillet 2000 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie ou infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement, «Le membre du personnel visé à l'article premier, définitif ou stagiaire, se trouve de plein droit en disponibilité lorsqu'il est absent pour cause de maladie ou d'infirmité après avoir atteint une durée maximum des congés qui peuvent lui être accordés pour cette raison».

Aux termes de l'article 10 du même arrêté, avant sa modification par l'article 13 du décret précité de la Communauté française du 4 février 1997 et, ensuite, par l'article 14 du décret précité de la Communau¬té française du 5 juillet 2000, «Le membre du personnel en disponibilité pour cause de maladie ou d'infirmité reçoit un traitement d'attente dont le montant est fixé par année de services effectifs, sur la base du traitement d'activité, à raison de :

- 5 p. c. pour chacune des cinq premières années ;

- 4 p. c. pour chacune des cinq années suivantes ;

- 2 p. c. pour chacune des autres.

Le montant de ces traitements ne peut être inférieur à la moitié du traitement d'activité ni supérieur aux trois quarts du même traitement ».

Si l'article 14 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974 pris en application de l'article 160 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 visé au moyen définit le nombre de jours de congé maximum auxquels le membre du personnel peut prétendre pour cause de maladie ou d'infirmité, l'article 15 du même arrêté précise que,

«Par dérogation à l'article 14, le congé pour cause de maladie ou d'infirmité est accordé sans limite de temps lorsqu'il est provoqué par :

- un accident du travail ;

- un accident survenu sur le chemin du travail ;

- une maladie professionnelle».

L'état de disponibilité intervient donc de plein droit lorsque les condi¬tions prévues par l'article 9 précité sont remplies, sous réserve notamment de l'appli¬cation des articles 14 et 15 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974 pris en application de l'article 160 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 visé au moyen et ce, indépendamment de toute intervention de l'administration, qui ne peut que constater la réunion ou non des conditions, sans disposer d'un pouvoir discrétionnaire d'appréciation de ce chef.

Conformément à l'article 159 de l'arrêté royal du 22 mars 1969, «le membre du personnel est toujours censé être en activité de service, sauf disposition formelle le plaçant dans une autre position administrative».

En application de cette disposition, la nouvelle situation d'un membre du personnel intervient de plein droit lorsque les conditions fixées par l'article 9 de l'arrê¬té royal du 18 janvier 1974 sont remplies.

Le membre du personnel est en disponibilité et n'est plus en activité dès le moment où les conditions d'application de cette disposition sont remplies. Et l'administration n'a pas le choix.

La compétence de l'administration en cette matière est donc complètement liée et celle-ci a une incidence directe sur les droits de la personne en cause.

Ces droits sont définis par l'article 10 de l'arrêté royal précité du 18 janvier 1974, qui précise la manière dont est calculé le traitement d'attente du membre du personnel en disponibilité, de plein droit.

L'administration ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation en cette matière et les droits résultant de l'application de ces dispositions sont des droits civils dont seuls les tribunaux de l'ordre judiciaire peuvent connaître en cas de contestation.

Certes, une discussion peut intervenir sur les éléments de fait à l'origine des absences du membre du personnel afin de vérifier leur cause, et notamment s'il s'agit, suivant l'article 15 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974, d'absences dues à un accident du travail, à un accident survenu sur le chemin du travail ou à une maladie professionnelle.

Cette discussion porte cependant sur l'appréciation de conditions objecti¬ves qui ne laissent aucune place à un quelconque pouvoir d'appréciation de l'administration.

La naissance du droit subjectif ne dépend nullement d'une décision préalable de l'autorité administrative relevant de son pouvoir discrétionnaire.

En effet, la vérification de la question de savoir si «la durée maximum des congés qui peuvent lui être accordés» pour maladie ou infirmité est atteinte intervient sur la base des articles 14 et 15 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974, qui ne comportent aucune marge d'appréciation de l'administration.

Le fait que l'autorité soit appelée à procéder à l'analyse de la situation de l'agent concerné et à une qualification des absences qui ont marqué sa carrière pour vérifier si les conditions prévues par l'article 9 sont remplies n'exclut pas l'existence d'une compétence liée dans le chef de l'administration, ni le fait que le changement de statut intervient de plein droit.

Les discussions qui en résultent sont de la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire.

Dans ses mémoires déposés devant le Conseil d'Etat, et spécialement dans son dernier mémoire du 21 février 2002, la demanderesse a longuement développé les raisons justifiant l'incompétence du Conseil d'Etat, notamment en raison de l'utilisation des termes «de plein droit» dans la disposition de l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, excluant tout pouvoir d'appréciation dans le chef de l'administration.

En rejetant le déclinatoire de compétence par les considérations reprises au moyen, le Conseil d'Etat s'est déclaré à tort compétent pour connaître de contestations concernant des droits civils et a, partant, violé les articles 13 et 144 de la Constitution, 7 et 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, ainsi que les autres dispositions visées au moyen.

III. La décision de la Cour

Sur la première fin de non-recevoir opposée au moyen par la défenderesse dans la mesure où il est pris de la violation des articles 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, 14 et 15 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974 pris en application de l'article 160 dudit arrêté royal du 22 mars 1969, et déduite de ce que ces dispositions sont étrangères au seul grief que ce moyen formule et qui concerne la compétence du Conseil d'Etat et la répartition des compétences entre ce dernier et les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire :

Le moyen, qui soutient que l'arrêt ne justifie pas légalement sa décision de rejeter le déclinatoire de compétence opposé par la demanderesse au recours de la défenderesse, se fonde sur les dispositions précitées pour contester le caractère discrétionnaire de la compétence de l'auteur de l'acte attaqué que l'arrêt retient à l'appui de sa décision.

Sur la deuxième fin de non-recevoir opposée au moyen par la défenderesse dans la mesure où il est pris de la violation des articles 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 et 15 de l'arrêté royal du 15 janvier 1974, et déduite de ce que ces dispositions ont été abrogées par le décret de la Communauté française du 4 février 1997 fixant le régime des congés et de disponibilité pour maladie et infirmité de certains membres du personnel de l'enseignement :

Si elles ont depuis lors été abrogées, les dispositions précitées étaient en vigueur au moment où le moyen soutient que la défenderesse devait être mise en disponibilité en vertu d'une compétence liée.

Sur la troisième fin de non-recevoir opposée au moyen par la défenderesse et déduite du défaut d'intérêt :

La circonstance que l'arrêt écarte une seconde exception d'irrecevabilité opposée par la demanderesse au recours de la défenderesse mais étrangère à la compétence du Conseil d'Etat et à la répartition des compétences entre celui-ci et les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire et, statuant sur le fondement de ce recours, retient un excès de pouvoir faisant obstacle à la réfection de l'acte attaqué n'affecte pas l'intérêt de la demanderesse à critiquer la décision rendue sur son déclinatoire de compétence.

Les fins de non-recevoir ne peuvent être accueillies.

Sur le fondement du moyen :

1. Aux termes de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux.

En vertu de l'article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973, la section d'administration du Conseil d'Etat statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.

Cette compétence est déterminée par l'objet véritable et direct du recours en annulation.

2. Les cours et tribunaux connaissent de la demande d'une partie fondée sur un droit subjectif.

L'existence de pareil droit suppose que la partie demanderesse fasse état d'une obligation juridique déterminée qu'une règle du droit objectif impose directement à un tiers et à l'exécution de laquelle cette partie a un intérêt.

Pour qu'une partie puisse se prévaloir d'un tel droit à l'égard de l'autorité administrative, il faut que la compétence de cette autorité soit liée.

3. L'arrêt constate que l'acte attaqué est l'arrêté du gouvernement de la demanderesse qui dispose que la défenderesse, « institutrice primaire [...], est mise en disponibilité pour cause de maladie du 31 août 1989 au 30 septembre 1996 » et « bénéficiera d'un traitement d'attente fixé conformément à l'article 10 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974 ».

Après avoir décidé « que la position administrative de disponibilité est substantiellement différente de la position d'activité de service ; que le passage de l'une à l'autre ne pourrait se faire implicitement [...] [et] qu'une décision administrative expresse est requise », l'arrêt, pour rejeter le déclinatoire de compétence de la demanderesse, qualifie cette décision de « constitutive de droit » aux motifs que, si « l'expression ‘de plein droit' qui figure [à l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974] [...] signifie seulement que l'administration ne dispose en la matière d'aucun pouvoir discrétionnaire pour décider la mise en disponibilité quand les conditions prévues à cet article sont réunies », l'autorité est toutefois appelée à procéder, « avant de décider cette mise en disponibilité, à une analyse de la situation de l'agent concerné et à une qualification des absences qui ont marqué sa carrière » et « qu'en raison de la complexité de cette opération, et de la part d'appréciation qu'elle comporte quand des doutes ou, comme en l'espèce, des contestations surgissent sur la cause de certaines absences, une telle décision est soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir ».

4. Suivant l'article 158, a), b) et c), de l'arrêté royal du 22 mars 1969, le membre du personnel auquel cet article s'applique est dans une des positions suivantes : en activité de service, en non-activité, ou en disponibilité.

L'article 159 dispose que le membre du personnel est toujours censé être en activité de service sauf disposition formelle contraire le plaçant dans une autre position administrative.

En vertu de l'article 9 de l'arrêté royal du 18 janvier 1974, le membre du personnel, définitif ou stagiaire, se trouve de plein droit en disponibilité lorsqu'il est absent pour cause de maladie ou d'infirmité après avoir atteint la durée maximum des congés qui peuvent lui être accordés pour cette raison.

L'article 14, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 15 janvier 1974 prévoit que le membre du personnel qui est empêché d'exercer normalement ses fonctions, par suite de maladie ou d'infirmité, peut obtenir, pour l'ensemble de sa carrière, des congés pour cause de maladie ou d'infirmité à concurrence de trente jours par douze mois d'ancienneté sociale.

En vertu de l'article 15, alinéa 1er, a), b) et c), du même arrêté, par dérogation à l'article 14, le congé pour cause de maladie ou d'infirmité est accordé sans limite de temps lorsqu'il est provoqué par un accident du travail, un accident survenu sur le chemin du travail ou une maladie professionnelle.

En ses trois derniers alinéas, cet article dispose que, par accident du travail, il faut entendre l'accident survenu au membre du personnel dans le cours et par le fait de l'exercice des fonctions qui lui sont confiées ; par accident survenu sur le chemin du travail, l'accident qui réunit ce caractère au sens de la législation sur la réparation des dommages résultant des accidents survenus sur le chemin du travail, et, par maladies professionnelles, les maladies reconnues comme telles par le Roi.

5. Il suit de ces dispositions, d'une part, que, comme le décide l'arrêt, si la réunion des conditions prévues à l'article 9 de l'arrêté royal entraîne de plein droit la mise en disponibilité du membre du personnel, la modification de sa situation administrative requiert une décision administrative mais, d'autre part, que la compétence de l'administration de statuer sur la réunion de ces conditions est liée dès lors que seule est correcte la qualification des absences du membre du personnel qui est conforme aux dispositions légales et réglementaires qui en définissent le caractère.

6. En se fondant sur le caractère discrétionnaire de cette compétence de l'administration pour écarter le déclinatoire de compétence, l'arrêt ne justifie pas légalement sa décision.

Dans cette mesure, le moyen est fondé.

Par ces motifs,

La Cour, chambres réunies,

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que le présent arrêt sera transcrit dans les registres du Conseil d'Etat et qu'il en sera fait mention en marge de l'arrêt cassé ;

Condamne la défenderesse aux dépens ;

Renvoie la cause devant le Conseil d'Etat, section d'administration, autrement composé, qui se conformera à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par elle.

Les dépens taxés à la somme de huit cent quatre-vingt neuf euros quarante- cinq centimes envers la partie demanderesse et à la somme de deux cent quarante-trois euros trente-trois centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2007:ARR.20071220.10