Belgian court quashes appeal ruling that environmental violation must be certain but consequences irrelevant to enforcement order.

N° C.05.0128.N

S. T.,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

contre

K. P.

La procédure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 1er juillet 2003 par la cour d'appel de Bruxelles.

Le conseiller Ghislain Londers a fait rapport.

L'avocat général Guy Dubrulle a conclu.

Le moyen de cassation

Le demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- article 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire ;

- articles 1er, 3 et 4, de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement.

Décisions et motifs critiqués

L'arrêt attaqué déclare l'appel de la demanderesse non fondé en majeure partie, confirme l'ordonnance entreprise du 21 mai 2002 condamnant notamment la demanderesse " à enlever dans les deux mois de la signification du jugement (...) l'écurie et la caravane avec annexes et à remettre ainsi les lieux en leur pristin état sous peine d'une astreinte de 1.239,50 euros par jour d'inexécution et par infraction ", par les motifs suivants :

" Les faits

Le 11 juin 2002, après le jugement entrepris, la demanderesse a obtenu, sur l'avis conforme du fonctionnaire délégué, une autorisation de régularisation. La situation de la parcelle et la légalité de la demande ont été examinées de manière approfondie dans cette autorisation de régularisation à la suite, entre autre, de la réclamation introduite par (le défendeur).

(Le défendeur) n'a pas attaqué par voie administrative l'autorisation de régularisation du 11 juin 2002.

La marge d'appréciation du juge de la cessation

Aux termes de l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, le juge constate l'existence d'un acte constituant une violation manifeste (ou une menace grave de violation) d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement et peut ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution de ces actes ou à empêcher des dommages à l'environnement.

Il ressort, dès lors, du texte même de la loi qu'il faut faire une distinction entre la constatation d'une violation manifeste et l'opportunité des mesures demandées.

Une violation est " manifeste " (ou claire, évidente, notoire, incontestable) lorsqu'il n'existe pas de doute sérieux quant à son existence. Cette appréciation est étrangère à l'appréciation des conséquences de la violation sur l'environnement ou de l'importance de la disposition violée de la réglementation sur l'environnement. Cette dernière appréciation n'est pertinente que pour l'appréciation de l'opportunité des mesures demandées.

Il n'est dès lors pas impossible en droit que le juge de la cessation constate l'existence d'une violation mais estime qu'il n'y a pas lieu d'ordonner une mesure de réparation dans le cadre de la procédure spéciale de la loi du 12 janvier 1993.

Les mesures ordonnées par le premier juge

Le premier juge a ordonné l'enlèvement du revêtement en pierre, de l'écurie et de la caravane avec annexes et la remise des lieux en leur pristin état.

L'écurie Suivant les plans approuvés, l'écurie est intégrée dans le bâtiment. (Le défendeur) insiste sur le caractère agraire de la parcelle de la demanderesse. L'écurie, dont le premier juge a ordonné l'enlèvement, a toutefois été construite sans permis et n'est pas concernée par la dispense de l'article 3, 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 eu égard à sa superficie.

La mesure de réparation a été ordonnée à juste titre par le premier juge.

La caravane résidentielle (la demanderesse) écrit : 'Il est évident que cette manière de vivre (intenable) disparaîtra dès que l'habitation sera terminée.

Dès lors que l'autorisation urbanistique a été délivrée, plus rien n'y fait obstacle en principe'.

L'autorisation de régularisation date du 11 juin 2002 et a donc été délivrée il y a plus d'un an.

Il n'existe aucune justification pour 'l'auvent' de la caravane résidentielle dont le premier juge a ordonné (implicitement) l'enlèvement.

En ce qui concerne la caravane résidentielle elle-même, il faut constater qu'il s'agit d'une installation pesante et peu mobile qui n'est pas concernée par la dispense réglementaire prévue à l'article 3, 17, b, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000, modifié par l'arrêté du 26 avril 2002, eu égard à l'usage qui en est fait par (la demanderesse). Compte tenu de sa situation concrète et de l'usage qui en est fait (ou en a été fait), cette installation ne peut davantage être considérée comme une cabane de chantier au sens de l'article 3, 1°, du même arrêté.

La mesure de réparation a été ordonnée à juste titre par le premier juge ".

Le premier juge a ordonné les mesures confirmées en majeure partie par l'arrêt attaqué par les motifs suivants :

" A la suite du jugement interlocutoire, une visite des lieux a été effectuée le 25 mars 2002 en présence des deux parties.

Il a été constaté qu'aucune conciliation n'était possible, que le fonds avait été empierré partiellement, que deux voitures se trouvaient sur le fonds ainsi qu'une caravane, dans laquelle la demanderesse vit avec son enfant et un compagnon, et une écurie, et que le mur de la maison en construction contigu à la rue s'était effondré.

La demanderesse soutient que seules les violations manifestes à la législation relative à l'environnement doivent être sanctionnées. En l'espèce, aucune des violations invoquées ne répond au terme manifeste.

Le critère pour donner un contenu au terme manifeste n'est pas la gravité de la violation mais bien le caractère manifeste ou non de la violation.

Il n'y a pas de raison objective de ne pas sanctionner la violation manifeste de la législation sur l'environnement qui peut ou non causer gravement préjudice à l'environnement, ce qui n'empêche toutefois pas le juge de contrôler les violations à la lumière de la sanction réclamée.

2. L'empierrement, la caravane résidentielle et l'écurie

La demande du défendeur tend à obtenir la condamnation de la demanderesse à enlever dans les dix jours de la signification du jugement l'empierrement, l'écurie et la caravane avec annexes et de remettre ainsi les lieux dans leur pristin état et ce, sous peine d'une astreinte de 1.239,50 euros par jour d'inexécution et par infraction.

2.2.La caravane résidentielle

L'article 99, ,§ 1er, 5°, c du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire dispose que nul ne peut, sans autorisation urbanistique préalable, utiliser habituellement un terrain pour l'installation d'une installation ou plusieurs installations pouvant être affectées au logement tels que des roulottes, caravanes, véhicules mis au rebut, tentes.

La demanderesse invoque la dispense prévue par l'article 3, 17°, b, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 (modifié par l'arrêté du Gouvernement flamand du 26 avril 2002) suivant laquelle un terrain peut habituellement être utilisé pour le placement aux environs immédiats d'un immeuble pour lequel est délivré un permis, d'une installation mobile pouvant être utilisée pour l'habitation, tels qu'une seule roulotte, caravane ou tente.

Tant que la demande de régularisation n'est pas accueillie, l'habitation de la demanderesse ne peut être considérée comme un immeuble ayant obtenu un permis de bâtir, de sorte que dans l'état actuel des choses elle ne peut prétendre à cette dispense.

En l'espèce, la parcelle de la demanderesse est habituellement utilisée pour l'installation de sa caravane, qui s'y trouve depuis plusieurs années, et continuera à s'y trouver aussi longtemps que les travaux de construction, après une éventuelle régularisation, ne seront pas achevés, à tout le moins aussi longtemps que la ferme ne sera pas habitable.

Le fait que la demanderesse soutienne que c'est temporaire n'y change rien. Le terme habituellement ne signifie pas définitivement, mais vise une certaine permanence de la situation.

Il y a lieu d'enlever la caravane résidentielle ainsi que l'annexe comme décidé ci-dessous.

2.3. L'écurie

La demanderesse ne dispose pas davantage d'un permis de bâtir pour l'écurie, ce qui constitue une infraction à l'article 99, ,§ 1er, 1° du décret du

18 mai 1999.

Tout comme pour la caravane, la défenderesse ne peut invoquer la dispense de l'article 3, 11°, a, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 (modifié par l'arrêté du Gouvernement flamand du 26 avril 2002).

En outre, la superficie de la cabane en bois doit être inférieure à 10 mètres carrés, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

L'écurie doit aussi être enlevée, comme précisé ci-dessous " (ordonnance a quo du 21 mai 2002, pp. 3-5).

Griefs

La demanderesse a fait valoir en ordre principal dans sa requête d'appel (pp. 6-8) et dans ses conclusions d'appel (déposées le 9 août 2002, pp.9-11) :

- que la notion de " violation manifeste " d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement, au sens de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du

12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, n'a pas la portée que lui reconnaît le premier juge, à savoir que la violation doit être " manifeste ", que l'atteinte à l'environnement soit grave ou pas, mais signifie que le caractère " manifeste " doit être apprécié à la lumière des conséquences dommageables graves pour l'environnement qu'implique la violation ;

- que le premier juge a omis d'apprécier les faits dénoncés à la lumière de la condition de base que la violation n'est " manifeste " que si elle entraîne une atteinte grave à l'environnement ;

- que le défendeur, à qui incombe la charge de la preuve, ne démontre nullement que les faits dénoncés (menacent) in concreto gravement l'environnement ;

- que les violations retenues concernent des infractions peu importantes qui sont limitées tant en durée qu'en consistance, et qui n'ont pas de conséquences graves pour la qualité de l'environnement biotique ou abiotique ou pour la beauté du paysage ;

- que, plus spécialement, la caravane avec auvent de protection est de nature temporaire, qu'elle est occupée par la demanderesse et par son fils en raison des retards causés par l'arrêt des travaux, qu'elle habite la caravane en attendant que la ferme soit terminée, que le permis de régularisation a été obtenu de sorte que rien n'empêche l'achèvement de l'habitation, et que la construction de l'auvent avec une charpente en bois ne prouve pas l'intention de maintenir cette construction de manière durable ;

- qu'en particulier, l'écurie en bois est une mesure temporaire en attendant la poursuite des travaux qui comprennent une écurie, que les boxes sont démontables et construits sans ciment, et que les photos démontrent qu'il s'agit d'une construction provisoire eu égard aux caractéristiques techniques de la construction.

La demanderesse a invoqué en ordre subsidiaire dans sa requête d'appel (p. 9) et dans ses conclusions d'appel (déposées le 9 août 2002, pp. 11-12) avoir le droit en toute hypothèse de maintenir la caravane et l'écurie en vertu de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 portant détermination des modifications de fonction subordonnées à un permis et des travaux, actes et modifications qui ne requièrent pas d'autorisation urbanistique.

Première branche

En vertu de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, le président du tribunal de première instance, à la requête du procureur du Roi, d'une autorité administrative ou d'une personne morale telle que définie à l'article 2, constate l'existence d'un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.

Conformément à l'alinéa 2 de cette disposition légale, le président peut ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution de ces actes ou à empêcher des dommages à l'environnement.

Conformément à l'alinéa 1er de ladite disposition légale, le président doit dès lors d'abord constater l'existence d'une " violation manifeste " de la législation concernant la protection de l'environnement.

Ce n'est que lorsqu'il constate une telle violation que, conformément à l'alinéa 2 de cette disposition légale, il peut apprécier l'opportunité des mesures demandées.

Il ressort des travaux préparatoires de la loi du 12 janvier 1993 et de la ratio legis de la loi, qui offre notamment à des associations sans but lucratif ayant pour objet la protection de l'environnement, la possibilité de s'opposer à des violations de la législation sur l'environnement, qu'une " violation manifeste (...) d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement ", ne signifie pas que " la violation de la loi " doit être " manifeste " en ce sens que la contravention à la loi doit être claire, évidente et incontestable, mais bien que " la violation " de la législation en matière d'environnement doit être " manifeste " en ce sens que " l'atteinte " portée à l'environnement par la contravention invoquée doit être " importante ".

Les conséquences d'une violation de la législation en matière d'environnement sont, dès lors, déterminantes pour décider si la violation doit ou non être considérée comme " manifeste ".

En vertu de l'article 3 de la loi du 12 janvier 1993, le président statue " selon les formes du référé " et, dès lors, statue au fond. Cela vaut aussi pour la cour d'appel qui, en vertu de l'article 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire, est compétente pour connaître de l'appel autorisé par l'article 4, alinéa 2, de la loi du 12 janvier 1993 et formé contre le jugement rendu sur l'action en cessation.

Si l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993 était interprété en ce sens que seules " les violations manifestes " peuvent être constatées, quod non, il serait dénué de sens, dès lors qu'une violation est prouvée ou ne l'est pas. Le législateur n'a nullement visé à instaurer une protection préventive contre des violations manifestes, claires, incontestables, évidentes de la législation relative à la protection de l'environnement, mais bien contre des violations importantes de l'environnement suite à des violations de la législation sur la protection de l'environnement.

L'arrêt attaqué constate à juste titre en droit que l'application de l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 requiert qu'il soit fait une distinction entre la constatation de la violation manifeste et l'opportunité de la mesure demandée.

Il considère toutefois, afin de rejeter les griefs de la demanderesse repris au début du moyen, que pour constater une violation manifeste de la législation relative à la protection de l'environnement, au sens de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993, " manifeste " est synonyme de " clair, évident, notoire, incontestable " et signifie donc " (qu)'il n'existe aucun doute sérieux quant à l'existence de la violation ". Il exclut expressément que " l'appréciation des conséquences de la violation sur l'environnement " joue un rôle lors de la constatation de la " violation manifeste " et considère qu'il n'est question des conséquences de la violation sur l'environnement que lors de l'appréciation de l'opportunité des mesures demandées.

Il ressort des considérations suivantes de l'arrêt attaqué que, comme l'ordonnance dont appel, dont il reprend les motifs, tant en ce qui concerne l'écurie que la caravane litigieuses, il retient une violation de l'article 95, ,§ 1er, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire dès lors qu'aucune des deux n'a fait l'objet d'un permis et qu'elles ne satisfont pas aux conditions de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 portant détermination des modifications de fonction subordonnées à un permis et des travaux, actes et modifications qui ne requièrent pas d'autorisation urbanistique.

Le contexte de la décision révèle aussi que l'arrêt attaqué considère les violations retenues comme des violations " manifestes " de la législation relative à la protection de l'environnement, dans l'interprétation qu'il retient, à savoir comme des violations " à propos desquelles il n'existe aucun doute sérieux ".

Il ne ressort ni de la motivation de l'arrêt attaqué ni de la motivation du jugement a quo qu'il s'approprie, que les juges d'appel aient qualifié les violations retenues, en ce qui concerne l'écurie et la caravane, " de violations manifestes de la législation relative à la protection de l'environnement ", en tenant compte de la portée qui doit être accordée à l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993, à savoir des violations qui, dans les circonstances données de la cause, signifient une atteinte grave à l'environnement.

De la seule circonstance que l'arrêt attaqué considère en termes généraux " qu'il n'est tenu compte de l'appréciation des conséquences de la violation sur l'environnement (...) que lors de l'appréciation des mesures demandées ", il ne ressort pas qu'en l'espèce, les juges d'appel ont aussi apprécié effectivement et en fait l'opportunité des mesures demandées à la lumière des conséquences sur l'environnement.

Même s'il devait être admis, quod non, que la motivation de l'arrêt attaqué permet d'admettre qu'il a pris en considération les conséquences des violations constatées sur l'environnement lors de l'appréciation de l'opportunité des mesures demandées, cette appréciation de l'opportunité n'équivaut pas à la constatation du caractère "manifeste " des violations selon la portée qui doit être accordée à l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993, à savoir des violations qui, dans les circonstances données de la cause, signifient une atteinte grave à l'environnement.

En attribuant à la notion de " violation manifeste de la législation relative à la protection de l'environnement ", prévue par l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, la portée " d'une violation à propos de laquelle il n'existe aucun doute sérieux " au lieu d'apprécier " le caractère manifeste " des violations sur la base de leurs conséquences sur l'environnement, l'arrêt attaqué méconnaît, dès lors, l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993, et il n'a pu légalement statuer sur l'enlèvement réclamé de la caravane (et annexes) et de l'écurie ni en apprécier l'opportunité, sans constater d'abord légalement l'existence d'une " violation manifeste " (violation de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993 et, pour autant que de besoin, des articles 1er, alinéa 2, 3 et 4 de ladite loi ainsi que de l'article 602, alinéa 1er, 2°, du Code judiciaire).

Seconde branche

En vertu de l'article 1er, alinéa 2, de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, le juge peut ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution de ces actes ou à empêcher des dommages à l'environnement.

Cette disposition permet aussi au juge d'ordonner que les constructions exécutées soient démolies si un tel ordre est nécessaire pour empêcher d'autres dommages à l'environnement.

La seule constatation qu'un immeuble a été construit sans autorisation urbanistique, comme prévu à l'article 99, ,§ 1er, 1°, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire ou qu'un terrain est utilisé habituellement pour l'installation d'une installation mobile qui peut être affectée au logement sans autorisation urbanistique, comme prévu à l'article 99, ,§ 1er, 5°, c, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, ne suffit pas pour fonder un tel ordre.

L'arrêt attaqué décide par ses propres motifs et par adoption de la motivation de l'ordonnance a quo, que tant l'écurie que la caravane litigieuses ne font pas l'objet de permis, constituent une violation respectivement de l'article 99, ,§ 1er, 1°, et de l'article 99, ,§ 1er, 5°, c, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, et ne satisfont pas aux conditions de l'article 3, 11°, de l'arrêté du Gouvernement flamand du 14 avril 2000 portant détermination des modifications de fonction subordonnées à un permis et des travaux, actes et modifications qui ne requièrent pas d'autorisation urbanistique, en ce qui concerne l'écurie, ou aux conditions de l'article 3, 1° ou de l'article 3, 17°, b du même arrêté en ce qui concerne la caravane.

La demanderesse a contesté, comme il ressort de sa requête d'appel et de ses conclusions d'appel, ainsi qu'indiqué au début du moyen et considéré comme étant expressément repris ici, les conséquences des violations sur l'environnement.

L'arrêt attaqué, confirmant l'ordonnance a quo, ordonne l'enlèvement de l'écurie et de la caravane (avec annexes) et la remise des lieux dans leur pristin état dans les deux mois de la signification de la décision, sous peine d'une astreinte de 1.239,50 euros par jour d'inexécution et par infraction, sur la base des infractions qu'il constate, sans qu'il soit toutefois constaté qu'un tel ordre soit nécessaire pour empêcher des dommages ultérieurs à l'environnement.

L'arrêt attaqué méconnaît ainsi l'article 1er, alinéa 2, de la loi du

12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement.

La décision de la Cour

Quant à la première branche :

1. L'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993 concernant un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que le président du tribunal de première instance constate l'existence d'un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlement ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.

2. Pour constater l'existence d'une violation manifeste au sens de l'article 1er, alinéa 1er, précité, le juge doit non seulement examiner si la violation des dispositions légales relatives à la protection de l'environnement est établie de manière suffisamment certaine, mais il doit aussi tenir compte des conséquences de cette violation sur l'environnement.

3. Le juge d'appel considère que la constatation d'une violation manifeste signifie qu'il n'existe pas de doute sérieux quant à l'existence d'une violation et que les conséquences de la violation sur l'environnement ne sont prises en considération que lors de l'appréciation de l'opportunité des mesures demandées.

4. En décidant ainsi, le juge d'appel viole l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 12 janvier 1993.

5. Le moyen, en cette branche, est fondé.

Par ces motifs,

La Cour

Casse l'arrêt attaqué ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause devant la cour d'appel de Gand.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient les présidents de section Robert Boes et Ernest Waûters, les conseillers Greta Bourgeois, Etienne Goethals et Ghislain Londers, et prononcé en audience publique du deux mars deux mille six par le président de section Robert Boes, en

présence de l'avocat général Guy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Sylviane Velu et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2006:ARR.20060302.8