Belgian court dismisses appeal, ruling ONSS discretion on social security surcharges is not judicially reviewable.

N° S.05.0006.N

COMMUNAUTE FLAMANDE,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

contre

OFFICE NATIONAL DE SECURITE SOCIALE,

Me Antoine De Bruyn, avocat à la Cour de cassation.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 22 janvier 2004 par la cour du travail de Bruxelles.

II. La procédure devant la Cour

Le président de section Boes a fait rapport.

L'avocat général Anne De Raeve a conclu.

III. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen, libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 23, plus spécialement ,§2, et 28 de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, le paragraphe 2 de l'article 23 précité, tel qu'il a été modifié par la loi du 6 juillet 1989 et l'article 28, dans la version antérieure à sa modification par la loi du 25 janvier 1999 ;

- articles 34, plus spécialement alinéas 1er et 3 (ancien) (actuellement alinéa 5), 54, alinéa 1er, et 55 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, l'article 34 dans la version antérieure à l'insertion du (nouvel) alinéa 3 par l'arrêté royal du 24 septembre 1992, l'article 54, alinéa 1er, tel qu'il était en vigueur le 30 avril 1991, c'est-à-dire tel qu'il a été modifié par les arrêtés royaux des 15 juin 1970, 12 août 1985 et 11 septembre 1986, et l'article 55, tel qu'il a été modifié par les arrêtés royaux des 5 novembre 1971 et 23 janvier 1974 et avant sa modification par l'arrêté royal du 1er juillet 1999 ;

- article 1er, alinéa 1er, 1°, du règlement du 22 février 1974 pris en application de l'article 55, ,§1er, modifié par l'arrêté royal du 23 janvier 1974, et de l'article 61 de l'arrêté royal du 18 (lire : 28) novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, publié au Moniteur belge du 9 mai 1974 ;

- articles 1er, 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ;

- les principes généraux de bonne administration, plus spécialement les principes de prudence et de précaution et le principe de la proportionnalité ;

- pour autant que de besoin, l'article 580, alinéa unique, 1°, du Code judiciaire ;

- pour autant que de besoin, articles 1382 et 1383 du Code civil.

Décisions et motifs critiqués

Par l'arrêt attaqué, la cour du travail a déclaré l'appel de la demanderesse recevable mais non fondé et a confirmé le jugement rendu par le premier juge. Par jugement rendu le 24 janvier 2003 sur les demandes jointes, la huitième chambre du tribunal du travail de Bruxelles a condamné la demanderesse à payer au défendeur les sommes de EUR 1.750.926,90 et EUR 3.633.569,32, à majorer des intérêts de retard légaux à partir du 1er novembre 1991 et des dépens. La cour du travail a également condamné la demanderesse aux dépens de l'appel.

Après avoir constaté que, par les citations du 14 avril 1992, le défendeur réclamait les majorations des cotisations et les intérêts dus à la suite du versement tardif des cotisations de sécurité sociale se rapportant au premier trimestre de l'année 1991, majorés des intérêts de retard légaux, la cour du travail a fondé sa décision notamment sur les considérations suivantes (arrêt, pages 3, à la fin, et 4) :

"(La demanderesse) n'a pas introduit de demande en exonération ou en réduction des majorations des cotisations et des intérêts.

Aux termes de l'article 28, ,§1er, de la loi du 27 juin 1969, l'employeur qui ne verse pas les cotisations dans les délais fixés par le Roi est redevable envers l'Office national de sécurité sociale d'une majoration de cotisation et d'un intérêt de retard dont le montant et les conditions d'application sont fixés par arrêté royal.

En vertu de l'article 28, ,§2, de la même loi, le Roi détermine également les conditions dans lesquelles l'O.N.S.S. peut accorder à l'employeur l'exonération de l'indemnité forfaitaire, de la majoration des cotisations et des intérêts de retard.

L'O.N.S.S. est légalement obligé de réclamer le paiement des majorations des cotisations et des intérêts de retard dus en cas de versement tardif des cotisations. Il ne peut y renoncer qu'aux conditions prévues à l'article 55 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 et il n'appartient pas au juge de l'obliger à y renoncer, même s'il considère qu'il y a force majeure (...).

Aux termes de l'article 55, ,§1er, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969, l'Office national de sécurité sociale peut renoncer à l'application des majorations des cotisations ou des intérêts de retard dans les conditions déterminées par son comité de gestion et approuvées par le Ministre de la Prévoyance sociale.

Le comité de gestion de l'O.N.S.S. dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour accorder, sous certaines conditions, l'exonération totale ou partielle des majorations et des intérêts précités mais, tant que (la demanderesse) n'a pas introduit de demande à cette fin, aucune décision ne peut être prise à cet égard.

En outre, la contestation relative à l'exonération ou à la réduction des majorations des cotisations ou des intérêts n'est pas une contestation au sens des articles 580 et suivants du Code judiciaire et, en conséquence, ne relève pas des juridictions du travail.

Il y a lieu de confirmer le jugement dont appel".

Griefs

Conformément à l'article 23, plus spécialement ,§2, de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, les cotisations de sécurité sociale (des travailleurs et des employeurs) doivent être transmises à l'O.N.S.S. dans les délais fixés par le Roi, à savoir, en principe, tous les trois mois.

En vertu de l'article 34, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, le montant des cotisations est dû les 31 mars, 30 juin, 30 septembre et 31 décembre de chaque année. Conformément à l'ancien alinéa 3 (actuellement alinéa 5) du même article, dans la version antérieure à l'insertion du nouvel alinéa 3 par l'arrêté royal du 24 septembre 1992, les cotisations dues pour le trimestre venu à expiration (ou le solde de ces cotisations si, conformément à l'article 34, alinéa 2, des provisions ont été versées) doivent être payées par l'employeur au plus tard le dernier jour du mois qui suit ce trimestre.

Aux termes de l'article 28, ,§1er, alinéa 1er, de la loi du 27 juin 1969 précité, l'employeur qui ne verse pas les cotisations dans les délais fixés par le Roi est redevable envers l'Office national de sécurité sociale d'une majoration de cotisation et d'un intérêt de retard dont le montant et les conditions d'application sont fixés par arrêté royal.

L'article 54, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité, tel qu'il était en vigueur le 30 avril 1991, c'est-à-dire tel qu'il a été modifié par les arrêtés royaux des 15 juin 1970, 12 août 1985 et 11 septembre 1986, fixe la majoration de cotisation à 10 p.c. du montant des cotisations de sécurité sociale et l'intérêt de retard à 8 p.c. l'an.

Aux termes de l'article 55, ,§1er, alinéa 1er, du même arrêté royal, tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 23 janvier 1974, l'Office national de sécurité sociale "(peut) renoncer à l'application des majorations des cotisations ou des intérêts de retard visés à l'article 54, alinéa 1er, dans les conditions déterminées par son comité de gestion et approuvées par le Ministre de la Prévoyance sociale, lorsque les cotisations ont été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent".

L'article 1er, alinéa 1er, 1°, du règlement du 22 février 1974 pris en application de l'article 55, ,§1er, modifié par l'article 1er de l'arrêté royal du 23 janvier 1974, et de l'article 61 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs (Moniteur belge du 9 mai 1974) dispose que l'Office national de sécurité sociale peut ne pas faire application des dispositions de l'article 54 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité, lorsque les cotisations ont été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent, à condition que l'employeur n'ait pas habituellement payé ses cotisations en dehors des délais fixés par les articles 34, 35bis, alinéa 1er, et 41, ,§1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité et que le non-paiement dans le délai fixé des cotisations déclarées pour le trimestre en cause ne porte pas atteinte au financement régulier du régime de la sécurité sociale.

Aux termes de l'article 55, ,§1er, alinéa 3, de l'arrêté royal précité, l'Office national de sécurité sociale peut renoncer au paiement des sanctions civiles visées aux alinéas précédents, lorsque l'employeur établit qu'il a été dans l'impossibilité de remplir ses obligations dans les délais prévus en raison d'un cas de force majeure dûment justifié. Il peut, sous certaines conditions, réduire partiellement les majorations des cotisations et l'indemnité forfaitaire lorsque l'employeur apporte la preuve de circonstances exceptionnelles, justificatives du défaut de paiement des cotisations dans les délais réglementaires (même disposition, ,§2, en exécution de l'article 28, ,§2, de la loi du 27 juin 1969 précitée) ou renoncer à celles-ci lorsque l'employeur est créancier d'une autorité ou d'une institution publique ou justifie de raisons impérieuses d'équité ou d'intérêt économique national ou régional (même disposition, ,§3, telle qu'elle a été modifiée par l'arrêté royal du 5 novembre 1971, en exécution de l'article 28, ,§2, de la loi du 27 juin 1969 précitée).

Il s'ensuit (1) que les majorations des cotisations et les intérêts sont en tous cas dus lorsque les cotisations de sécurité sociale dues n'ont pas été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent, (2) que, lorsque les cotisations de sécurité sociale dues ont été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent, l'O.N.S.S. peut décider de renoncer à la réclamation des majorations des cotisations et des intérêts de retard, à condition que l'employeur n'ait pas habituellement payé ses cotisations en dehors des délais fixés et que le non-paiement dans le délai fixé ne porte pas atteinte au financement régulier du régime de la sécurité sociale et, en conséquence, peut décider de ne pas faire application des dispositions de l'article 54 précité et (3) que, dans tous les cas où les cotisations de sécurité sociale n'ont pas été payées régulièrement et où l'O.N.S.S. réclame tant les cotisations que les majorations et les intérêts (et, éventuellement, l'indemnité forfaitaire), le débiteur peut introduire une demande en réduction ou en exonération des majorations des cotisations et des intérêts (et, éventuellement, de l'indemnité forfaitaire) sur la base des motifs spécifiques énoncés à l'article 55, ,§,§2 et 3, précité, demande que (le comité de gestion de) l'O.N.S.S. appréciera.

Ainsi, "l'obligation" de réclamer les majorations des cotisations et les intérêts n'existe que dans la première des hypothèses précitées, l'O.N.S.S. n'ayant pas d'autre choix dans ce cas, sans préjudice de la possibilité pour l'employeur négligent d'introduire une demande en réduction partielle ou totale des majorations, des intérêts et de l'éventuelle indemnité forfaitaire.

Dans la deuxième des hypothèses précitées, l'O.N.S.S. peut décider, sans attendre la demande de l'employeur intéressé à cet égard, de renoncer aux majorations des cotisations et aux intérêts, pour autant qu'il considère le débiteur comme un employeur qui paye habituellement ses cotisations dans les délais légaux et que le non-paiement de ces cotisations ne porte pas atteinte au financement régulier du régime de la sécurité sociale.

En conséquence, lorsque les cotisations de sécurité sociale ont été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent et que l'O.N.S.S. réclame néanmoins les majorations des cotisations et les intérêts, l'employeur est manifestement considéré comme un débiteur qui paye habituellement ses cotisations en dehors des délais légaux et/ou le non-paiement des cotisations est censé porter atteinte au financement régulier du régime de la sécurité sociale.

Dans ses conclusions de synthèse, la demanderesse a fait valoir que les cotisations de sécurité sociale pour le premier trimestre de 1991, payables le 30 avril 1991 au plus tard, soit le dernier jour du mois qui suit le trimestre auquel elles se rapportent, ont en réalité été payées le 14 mai 1991, soit, suivant la demanderesse, avec neuf jours de retard (conclusions de synthèse, page 1) et, suivant le défendeur, avec quinze jours de retard (conclusions d'appel, page 2, pénultième alinéa), mais en tous cas avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent, ainsi qu'il est requis à l'article 55 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité.

Ainsi, avant de réclamer les cotisations, les majorations et les intérêts, l'O.N.S.S. aurait dû apprécier si la demanderesse est un employeur qui paye habituellement ses cotisations en dehors des délais légaux et si le non-paiement de ces cotisations portait atteinte au financement régulier du régime de la sécurité sociale. C'est à bon droit que la demanderesse a relevé à cet égard (conclusions de synthèse, page 4, "au fond", n° 1) que "(le défendeur) (peut) renoncer d'office aux sanctions pécuniaires lorsque les cotisations dues ont été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent (ce qui est le cas en l'espèce) et que l'employeur a habituellement payé les cotisations se rapportant aux trimestres précédents dans les délais légaux" et qu'elle a précisé que "(elle) (peut) certainement être considérée comme un débiteur qui paye habituellement (...) dans les délais légaux de sorte que (le défendeur) a fait valoir injustement ses droits" (conclusions, page 5, au début).

Comme la demanderesse le soutient dans ses conclusions de synthèse (page 2 et suivantes), cette appréciation aurait dû se faire à la lumière des principes de bonne administration, tels que les principes de prudence et de précaution et le principe de la proportionnalité, et dans le respect de la motivation formelle des actes administratifs.

La demanderesse a notamment fait valoir à cet égard "qu'en tant qu'institution publique, l'Office national est soumis aux mêmes principes généraux du droit et aux mêmes règles de bonne administration que toute autre autorité administrative (...)" (page 2, n°1, dernier alinéa), "que la liberté de politique ou d'appréciation que le législateur lui confère (ne l'exonère pas) de son devoir de prudence et de précaution (...) (page 2, n° 2, premier alinéa), "qu'en l'espèce, (...) le refus de réduire ou de renoncer aux majorations des cotisations et aux intérêts n'est pas tant dénoncé que la décision initiale, et ses modalités, de réclamer ces majorations et intérêts, comparée aux options offertes au défendeur tels que le principe de l'équité et le principe du paiement "habituel" (...) (page 3, deuxième alinéa).

La demanderesse a précisé "que la préparation rigoureuse d'une décision requiert que l'autorité compétente recueille tous les éléments (de fait) pertinents en la matière, c'est-à-dire tous les éléments susceptibles d'influer sur la décision. Ces faits doivent être soigneusement établis et appréciés. L'autorité ne peut refuser sans motif d'examiner et de prendre en compte tous les faits, renseignements et preuves que l'intéressé lui fournit ou aurait pu fournir si elle en avait eu le temps et l'occasion. Ainsi, l'autorité, en l'espèce (le défendeur), est tenue de participer activement aux investigations (...)" (page 3, n° 1).

Et encore : "qu'un processus de décision consciencieux implique que l'administration applique toutes les règles juridiques pertinentes aux faits pertinents et prenne une décision sur la base d'une appréciation raisonnable des éléments et des intérêts en cause (...)" (page 3, n° 2).

Ensuite : "que, lorsque les règles juridiques applicables ne prévoient ni décision ni comportement spécifique de la part des autorités, comme c'est le cas en l'espèce, l'administration compétente est libre d'apprécier.

Son comportement doit être inspiré du comportement d'une administration normalement prudente, placée dans une même situation" (page 3, n° 3).

En outre : "que le critère de contrôle et le principe général du droit de la proportionnalité n'est applicable que si l'administration dispose d'une certaine liberté d'appréciation, comme c'est le cas en l'espèce" (page 4, n° 4).

La demanderesse est arrivée à la conclusion "qu'il s'agit en l'espèce d'une 'décision automatique' dont (le défendeur) n'a pas examiné les diverses possibilités. Une telle décision est prise en violation du principe de prudence, du principe de la motivation et du principe de la proportionnalité (...)" (page 4, n° 5).

Aux termes de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article premier, c'est-à-dire les actes juridiques unilatéraux de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui ont pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative, doivent faire l'objet d'une motivation formelle. Aux termes de l'article 3 de la même loi, la motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision et doit être adéquate.

Ainsi, la décision du défendeur de réclamer les majorations des cotisations et les intérêts, qui ne pouvait être prise qu'à la suite d'une appréciation des éléments de faits (tels que la date réelle du paiement des cotisations, les éventuelles irrégularités de paiements dans le passé, ...) et d'une application correcte des notions juridiques (le paiement "habituellement" tardif des cotisations, "l'atteinte portée au financement régulier de la sécurité sociale"), devait satisfaire aux principes de bonne administration et être régulièrement motivée.

En conséquence, la cour du travail ne pouvait se borner à se référer à "l'obligation de payer" les majorations des cotisations et les intérêts et ne pas examiner si les principes généraux du droit et l'obligation de motiver précités étaient respectés.

L'hypothèse que la cour du travail aurait décidé que la présente contestation n'est pas une contestation au sens de l'article 580 du Code judiciaire et ne relève en conséquence pas des juridictions du travail, ne peut davantage être retenue. D'une part, la considération de la cour du travail à cet égard (arrêt, page 4, pénultième alinéa de la motivation) est relative à l'exonération ou à la réduction des majorations des cotisations ou des intérêts en application de l'article 55, ,§,§ 2 et 3, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité et non à leur renonciation au sens de l'article 55, ,§1er, du même arrêté royal. D'autre part, en vertu de l'article 580, alinéa unique, 1°, du Code judiciaire, le tribunal du travail connaît des contestations relatives aux obligations des employeurs et des personnes qui sont solidairement responsables pour le paiement des cotisations prévues, notamment, par la législation en matière de sécurité sociale, de sorte que la contestation qui porte sur la réclamation des majorations des cotisations et des intérêts relève de la compétence des juridictions du travail. Dès lors que le défendeur a porté sa demande relative aux majorations des cotisations et aux intérêts devant les juridictions du travail, la demanderesse pouvait, comme elle l'a fait valoir dans ses conclusions (conclusions de synthèse, pages 2 et suivantes), invoquer devant ces juridictions la négligence fautive (au sens des articles 1382 et 1383 du Code civil) dans le chef du défendeur qui prive celui-ci de son droit de réclamer les majorations et les intérêts.

En condamnant la demanderesse, notamment par confirmation du jugement rendu par le premier juge, au paiement des majorations des cotisations et aux intérêts, majorés des intérêts de retard, par le motif que l'O.N.S.S.

est légalement obligé de réclamer ces majorations et ces intérêts et en admettant en conséquence que l'O.N.S.S.

pouvait réclamer le paiement de ces majorations et de ces intérêts sans motifs ni examen, la cour du travail viole toutes les dispositions légales et les principes généraux du droit cités en tête du moyen.

IV. La décision de la Cour

Attendu qu'en vertu de l'article 28, ,§1er, de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, l'employeur qui ne verse pas régulièrement les cotisations de sécurité sociale dues est redevable d'une majoration de cotisation et d'un intérêt de retard ;

Que l'Office national de sécurité sociale est légalement obligé de réclamer le paiement de ces majorations et de ces intérêts et, en vertu du second paragraphe de l'article précité, ne peut y renoncer que dans les cas prévus à l'article 55 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs ;

Attendu qu'en vertu des articles 55, ,§1er, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité et 1er, 1°, du règlement du 22 février 1974 pris en application de l'article 55 précité et de l'article 61 de l'arrêté royal du 28 novembre 1969, l'Office national de sécurité sociale peut ne pas faire application des dispositions de l'article 54 de l'arrêté royal précité, lorsque les cotisations ont été payées avant la fin du trimestre qui suit celui auquel elles se rapportent, à la condition que l'employeur n'ait pas habituellement payé ses cotisations en dehors des délais fixés par les articles 34, 35bis, alinéa 1er, et 41, ,§1er, alinéa 3, de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 précité et que le non-paiement dans le délai fixé des cotisations déclarées pour le trimestre en cause ne porte pas atteinte au financement régulier du régime de la sécurité sociale ;

Que, lorsque ces conditions sont remplies, l'Office national de sécurité sociale peut, mais ne doit pas, renoncer à réclamer la majoration de cotisations et l'intérêt de retard ;

Attendu qu'il n'appartient pas au juge d'obliger l'Office national de sécurité sociale à y renoncer en vertu de ces dispositions ;

Attendu que la compétence attribuée au tribunal du travail par l'article 580, 1°, du Code judiciaire, à savoir la compétence pour connaître des contestations relatives aux obligations des employeurs découlant de la législation en matière de sécurité sociale, concernant plus spécialement les majorations des cotisations et les intérêts de retard dont l'employeur est redevable en vertu de la loi et les réclamations en paiement de ces majorations et intérêts introduites par l'Office national de sécurité sociale, n'implique pas l'appréciation de la décision discrétionnaire de l'Office national de sécurité sociale quant à ces majorations et ces intérêts ;

Que le moyen manque en droit ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR,

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Robert Boes, les conseillers Ghislain Dhaeyer, Greta Bourgeois, Eric Dirix et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du douze septembre deux mille cinq par le président de section Robert Boes, en présence de l'avocat général Anne De Raeve, avec l'assistance du greffier adjoint Johan Pafenols.

Traduction établie sous le contrôle du président de section Philippe Echement et transcrite avec l'assistance du greffier Jacqueline Pigeolet.

Le greffier, Le président de section,

Document PDF ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050912.6