Court partially quashes appeal regarding tax regulation motivation, allowing limited recourse while dismissing other constitutional grounds.

N° F.04.0023.F

VILLE DE LIEGE, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, dont les bureaux sont établis en l'hôtel de ville,

demanderesse en cassation,

ayant pour conseil Maître François Delobbe, avocat au barreau de Liège, dont le cabinet est établi à Liège, place des Nations Unies, 7,

contre

W. J.,

défendeur en cassation.

La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 3 mars 2004 par la cour d'appel de Liège.

La procédure devant la Cour

Le conseiller Christian Storck a fait rapport.

L'avocat général André Henkes a conclu.

Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- articles 149, 159 et 170, ,§ 4, de la Constitution ;

- loi communale du 24 juin 1988, particulièrement articles 108 à 122 ;

- loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communales ;

- articles 1er, 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Décisions et motifs critiqués

Pour rejeter l'argumentation de la demanderesse tirée du coût financier qu'impliquent pour elle les bars dans lesquels est utilisé du personnel poussant à la consommation, l'arrêt se fonde sur ce "que ces explications ne résultent nullement de la motivation du règlement-taxe qui, outre la référence à diverses dispositions, se borne à faire état de l'examen du dossier par la commission des finances sur la proposition du collège ; (...) que celui-ci contient un vice qui doit entraîner son refus d'application en vertu de l'article 159 de la Constitution ".

L'arrêt exige donc que les motifs ayant conduit à la prise d'un règlement-taxe d'une autorité communale soient formellement exprimés au sein même de cet acte ; que, dans le cas contraire, le règlement-taxe est illégal conformément à l'article 159 de la Constitution.

Griefs

1. Première branche

Suivant l'article 170, ,§ 4, de la Constitution, " aucune charge, aucune imposition ne peut être établie par l'agglomération, par la fédération de communes et par la commune que par une décision de leur conseil.

La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa 1er, les exceptions dont la nécessité est démontrée ".

Cet article consacre l'autonomie fiscale des communes, sous la seule réserve de la compétence du législateur fédéral d'interdire aux communes de lever certains impôts.

Ainsi, " les provinces et les communes peuvent prendre l'initiative de régler au niveau local tout objet que la Constitution ou la loi n'a pas expressément exclu de leurs compétences, à condition de respecter les lois, décrets, ordonnances et règlements adoptés par l'autorité fédérale ou fédérée compétente" (E.

Willemart, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal).

Le Conseil d'Etat a récemment rappelé le principe de l'autonomie fiscale des communes, dans un arrêt du 23 décembre 2002 :

" Considérant que l'autorité communale tient son pouvoir de taxation de l'article 170, ,§ 4, de la Constitution et qu'il lui appartient dans le cadre de son autonomie fiscale de déterminer les bases et l'assiette des impositions dont elle apprécie la nécessité au regard des besoins auxquels elle estime devoir pourvoir (...) ; qu'il s'ensuit que sous réserve des exceptions déterminées par la loi, les conseils communaux choisissent sous le contrôle de l'autorité de tutelle, la base des impôts levés par eux " ( C.E., n° 114.119, 23 décembre 2002) ;

Le principe de l'autonomie fiscale des communes implique encore que ces dernières, dans les limites de leur compétence territoriale, ont la faculté d'assujettir à l'impôt, en appliquant les taux qui leur semble être convenables, tous les faits, toutes les situations qu'elles trouvent opportun de taxer, sans préjudice des interdictions voulues soit par le législateur, soit par un certain nombre de principes juridiques généraux (J. M. Leboutte, " L'autonomie fiscale des communes ", Mouv. Comm., 1994, p. 508 ; Y. Delacroix parle quant à lui d'une " liberté absolue " au point de vue de l'établissement des taxes à moins que des lois particulières n'apportent à ce pouvoir des limitations : Les taxes communales au point de vue de la pratique, Larcier, Bruxelles, 1941, p. 41).

En l'espèce, aucune disposition constitutionnelle ou législative n'interdit l'adoption d'un règlement-taxe sur les bars dans lesquels du personnel poussant à la consommation est utilisé.

Par essence un règlement-taxe communal a pour but de pourvoir aux finances de la commune. Le préambule du règlement-taxe fait d'ailleurs état de l'examen du dossier par la commission des finances de la ville de Liège au terme duquel est pris le règlement-taxe dont la justification principale est d'ordre budgétaire.

En prétendant vérifier l'adéquation de la taxe par rapport au but et aux effets de l'impôt instauré, l'arrêt limite le pouvoir fiscal communal et viole l'article 170, ,§ 4, de la Constitution.

2. Deuxième branche

L'arrêt ne précise pas la ou les dispositions juridiques lui permettant d'affirmer que l'adéquation existant entre la taxe et ses buts et effets doit être motivée formellement au sein du règlement-taxe.

La cour (d'appel) viole donc l'article 149 de la Constitution, en vertu duquel " tout jugement est motivé ".

3. Troisième branche

Aucune disposition du droit positif belge n'impose qu'un règlement-taxe communal doive être formellement motivé.

La motivation formelle des actes administratifs est réglée par la loi du 29 juillet 1991.

On constate cependant que celle-ci se limite aux actes administratifs de portée individuelle

" Article 1er. Pour l'application de la présente loi, il y lieu d'entendre par :

- Acte administratif : l'acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative ".

L(es) article(s) 2 et 3 stipulent expressément que seuls les actes visés à l'article 1er doivent faire l'objet d'une motivation formelle qui consiste en l'indication des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision.

Il doit être admis qu' " un règlement-taxe, à l'égal de n'importe quel règlement, ne constitue pas un acte unilatéral de portée individuelle, de sorte qu'il n'est pas soumis aux dispositions de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs. Un règlement-taxe ne doit donc pas énoncer les considérations de droit et de fait qui le justifient. Il faut, mais il suffit que les motifs qui ont présidé à son adoption puissent être déduits du dossier de la commune " (P. Bouvier, " La motivation des actes administratifs ", R.R.D., 1994, p. 164 ; J.P. Magremanne et F. Van De Gejuchte, " La procédure en matière de taxe locale : établissement et contentieux du règlement-taxe et de la taxe ", Larcier, 2004, p. 30).

" S'il est vrai que tout acte administratif doit avoir des motifs suffisants en droit et en fait pour être régulier, il n'en est pas de même de la motivation ; celle-ci tient dans l'expression des motifs dans l'acte entendu alors au sens d'instrumentum ; et cette forme n'est pas exigée de tout acte, dans l'état actuel du droit positif, même si une loi du 29 juillet 1991 en fait une condition de régularité de l'acte administratif unilatéral individuel " (P. Lewalle, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2002, 2e éd., p. 150).

En l'espèce, le règlement-taxe adopté par la demanderesse est un acte administratif de portée réglementaire ; il ne rentre donc pas dans le champ d'application de la loi du 29 juillet 1991 ;

Le Conseil d'Etat refuse d'ailleurs d'annuler les actes administratifs de portée réglementaire au seul motif qu'ils n'auraient pas été motivés formellement :

- " Considérant que les requérantes prennent un troisième moyen de la violation (...) de la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation des actes administratifs (...) ; que par ailleurs, la loi du 29 juillet 1991 n'est pas applicable aux arrêtés de portée réglementaire ; que la demande d'avis portant sur un projet d'arrêté réglementaire, adressée à la section de législation du Conseil d'Etat, ne constitue que l'exécution d'une formalité préalable obligatoire qui ne peut être considérée par elle-même comme un acte administratif unilatéral de portée individuelle, au sens de l'article 1er de la loi du 29 juillet 1991 " (C. E., n° 99.743, 12 octobre 2001, A.P.M., 2001, 203) ;

- " Considérant que les requérants (...) prennent un quatrième moyen de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs (...) en ce que, première branche, aucune justification n'est donnée au changement d'orientation effectué par la partie adverse alors que le collège des bourgmestre et échevins ne peut s'écarter du plan d'alignement, du schéma directeur, de l'atlas du patrimoine architectural des centres anciens protégés et du plan de secteur que moyennant une motivation circonstanciée (...) ; considérant que la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ne s'applique pas aux actes réglementaires comme l'est un P.P.A. " (C.E., n° 95.084, 3 mai 2001).

En décidant qu'à défaut de motivation du règlement-taxe celui-ci contient un vice et ne peut être appliqué sur la base de l'article 159 de la Constitution, l'arrêt attaqué viole cet article 159 de la Constitution ainsi que l'ensemble des dispositions visées au moyen.

La décision de la Cour

Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi par le ministère public conformément à l'article 1097 du Code judiciaire :

Attendu que la demanderesse a produit l'autorisation de son conseil communal d'introduire un pourvoi en cassation ;

Que la fin de non-recevoir ne peut être accueillie ;

Quant à la troisième branche :

Attendu que, pour être régulier, un règlement-taxe ne doit pas énoncer lui-même les motifs qui justifient son adoption par le pouvoir communal ; que, lorsque le juge doit, comme en l'espèce, apprécier le règlement-taxe par rapport au but et aux effets de celui-ci, il est nécessaire mais suffisant que ces motifs puissent être déduits du dossier administratif de la commune ;

Attendu que l'arrêt considère que, dès lors qu'il ne contient aucune motivation sur l'objectif poursuivi par la demanderesse en taxant les seuls établissements " où évoluent des serveuses poussant à la consommation ", le règlement-taxe de la demanderesse " contient un vice qui doit entraîner son refus d'application en vertu de l'article 159 de la Constitution " ;

Qu'il viole ainsi cette disposition constitutionnelle ;

Que, dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est fondé ;

Sur les autres griefs :

Attendu qu'il n'y a pas lieu d'examiner les autres branches du moyen, qui ne sauraient entraîner une cassation plus étendue ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Casse l'arrêt attaqué, sauf en tant qu'il reçoit le recours ;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé ;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;

Renvoie la cause, ainsi limitée, devant la cour d'appel de Mons.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le conseiller Christian Storck, faisant fonction de président, les conseillers Didier Batselé, Albert Fettweis, Daniel Plas et Philippe Gosseries, et prononcé en audience publique du dix-sept février deux mille cinq par le conseiller Christian Storck, faisant fonction de président, en présence de l'avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2005:ARR.20050217.12