Court rejects appeal upholding regional tax calculation based on clear statutory text over legislative history.

N° C.01.0328.F

CIBIX, société en commandite par actions, antérieurement société anonyme Estate Property Investment Company, dont le siège social est établi à Molenbeek-Saint-Jean, avenue Jean Dubrucq, 175, inscrite au registre du commerce de Bruxelles sous le numéro 376.565,

demanderesse en cassation,

représentée par Maître John Kirkpatrick, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 3, où il est fait élection de domicile,

contre

REGION DE BRUXELLES-CAPITALE, représentée par son gouvernement, en la personne du ministre-président, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue Ducale, 7-9,

défenderesse en cassation,

représentée par Maître Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Ganshoren, avenue de Villegas, 33-34, où il est fait élection de domicile.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 21 décembre 2000 par la cour d'appel de Bruxelles.

II. La procédure devant la Cour

Le président de section Claude Parmentier a fait rapport.

L'avocat général André Henkes a conclu.

III. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants :

Dispositions légales violées

- article 149 de la Constitution ;

- articles 2, 3, ,§1er, spécialement c, et 7, ,§,§ 1er et 2, de l'ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 23 juillet 1992 relative à la taxe régionale pour 1992 ;

- articles 2, 3, ,§ 1er, spécialement c, et 8, ,§,§ 1er et 2, de l'ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 23 juillet 1992 relative à la taxe régionale à charge des occupants d'immeubles bâtis et de titulaires de droits réels sur certains immeubles.

Décisions et motifs critiqués

Après avoir constaté que par deux ordonnances du 23 juillet 1992, le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale a établi une taxe à charge de titulaires de droits réels sur des immeubles bâtis qui ne sont pas affectés à la résidence ; que ladite taxe " est fixée par immeuble bâti à 200 francs le m² de surface plancher au-delà des 300 premiers m² ou des 1.500 premiers m² s'il s'agit de surfaces affectées à des activités industrielles ou artisanales, sans qu'elle puisse excéder un montant correspondant à 14% du revenu cadastral afférent aux surfaces de tout ou partie d'immeuble soumises à la taxe " (article 7, ,§ 1er, de la première ordonnance ; article 8, ,§ 1er, de la seconde ordonnance) ; que, selon le ,§ 2 des articles précités des ordonnances, " pour la détermination des surfaces visées au ,§ 1er ci-dessus, il faut entendre les surfaces des planchers mesurés sans soustraire la surface des murs et dégagements intérieurs ; ces superficies sont limitées au nu extérieur des murs des façades et aux axes des murs mitoyens " ; que la demanderesse a déclaré à la défenderesse que la surface totale de son immeuble sis, 36 rue Froissart à Bruxelles était de 24.000 m² ; qu'une taxe de 4.740.000 francs fut enrôlée le 21 avril 1993 ; que la demanderesse demanda le dégrèvement de la taxe à concurrence de 1.400.000 francs au motif que la surface imposable n'était selon elle que de 17.000 m², le critère " surface plancher " excluant la prise en compte des sous-sols,

l'arrêt attaqué déboute la demanderesse de sa demande de dégrèvement de la taxe et la condamne aux dépens des deux instances, aux motifs

1. " qu'il s'agit de déterminer ce que recouvre la notion de 'surface plancher' dont les ordonnances font la base de calcul des surfaces imposables ; (...) que l'interprétation d'un texte légal ne se justifie que lorsque les termes qui y sont employés ne sont pas clairs ou qu'ils sont contradictoires ; que tel n'est pas le cas en l'espèce " ; " qu'il ne convient pas de recourir aux travaux préparatoires ou à d'autres sources d'interprétation dès lors que le texte légal est clair et n'a pas lieu d'être soumis à exégèse " ; " qu'en effet, le terme 'surface plancher' signifie de manière claire et évidente qu'il convient de calculer la taxe sur la base de la superficie totale jusqu'à la périphérie des murs des 'planchers' de l'immeuble, c'est-à-dire des surfaces planes et horizontales destinées soit à supporter des murs (intérieurs et extérieurs) soit à être utilisés pour les activités qui se déroulent dans le bâtiment, à la seule exclusion des surfaces verticales (murs), voire obliques (toiture), qui ne peuvent, par définition, être prises en considération pour un calcul de surface " ;

2. " qu'en décider autrement conduirait à exclure de l'assiette de la taxation, sans aucune justification légale et contre toute logique, toutes les surfaces situées sous le niveau du sol, alors justement que celles-ci ont tendance à se multiplier à notre époque en raison de la densité d'occupation du sol caractéristique des grandes villes où l'habitat et toutes les activités annexes (commerces, parkings, activités artisanales ou industrielles) s'intensifient sans cesse et se déploient de manière verticale (étages et sous-sols) pour pallier le caractère insuffisant des surfaces au sol ; que l'on aboutirait ainsi non seulement à des illogismes mais à des traitements discriminatoires entre des activités semblables selon qu'elles ont lieu 'en surface ou dans des étages' ou qu'elles se déroulent en sous-sol, les premières seules étant soumises à la taxation régionale précitée ; que pareil déséquilibre n'a pas été voulu par le législateur régional qui n'eût pas manqué de l'inscrire dans le texte légal et de justifier la dérogation accordée dans les travaux préparatoires des ordonnances, ce qui ne fut pas le cas " ;

3. " que la formulation du ,§ 2 de l'article 8, qui limite le calcul de la surface au 'nu extérieur des murs de façade' ne suffit pas à contredire la thèse précitée par le seul emploi du terme 'façade', dès lors que ce mot a pu être employé par inadvertance par le législateur régional qui a, par ailleurs et dans le même paragraphe, énoncé qu'il fallait prendre en considération la surface des murs intérieurs pour effectuer le calcul de la superficie imposable ; que dans le calcul des surfaces enterrées, il convient, par analogie avec le calcul des surfaces au-dessus du sol, de prendre en compte les surfaces des murs extérieurs, qu'ils soient 'de façade' ou en sous-sol ".

Griefs

1. Première branche

Saisie des conclusions de la demanderesse qui soutenait que le texte établissant la taxe régionale devait être interprété à l'aide des travaux préparatoires de l'ordonnance, dont il ressortait que la taxe sur les " surfaces planchers " ne visait pas les surfaces en sous-sol, la cour d'appel considère, dans les motifs cités supra, (1) que " l'interprétation d'un texte légal ne se justifie que lorsque les termes qui y sont employés ne sont pas clairs ou qu'ils sont contradictoires ; que tel n'est pas le cas en l'espèce ", " qu'il ne convient pas de recourir aux travaux préparatoires ou à d'autres sources d'interprétation dès lors que le texte légal est clair et n'a pas lieu d'être soumis à exégèse " et que les termes " surface plancher " visent " de manière claire et évidente " toutes les surfaces planes et horizontales de l'immeuble jusqu'à la périphérie des murs extérieurs ; pourtant, pour décider qu'il n'y a pas lieu d'exclure de l'assiette de la taxe les surfaces situées sous le niveau du sol, l'arrêt attaqué considère, dans les motifs cités supra, (2) qu'en décider autrement aboutirait à des illogismes et à des traitements discriminatoires, " que pareil déséquilibre n'a pas été voulu par le législateur régional qui n'eût pas manqué de l'inscrire dans le texte légal et de justifier la dérogation accordée dans les travaux préparatoires, ce qui ne fut pas le cas ", et, dans les motifs cités supra, (3) que si le législateur régional a utilisé le mot " façade " dans le ,§ 2 des dispositions des ordonnances relatives à la détermination des " surfaces planchers ", ce doit être " par inadvertance ", en sorte que pour le calcul des surfaces enterrées, il convient de procéder par analogie avec le calcul des surfaces au-dessus du sol ; ainsi, d'une part, l'arrêt attaqué considère que le texte est clair, qu'il ne contient aucune disposition qui nécessiterait une interprétation et qu'il ne convient pas de recourir aux travaux préparatoires et, d'autre part, l'arrêt attaqué considère que le texte contient des termes utilisés par inadvertance qui rendent nécessaire une application " par analogie " et il se réfère aux travaux préparatoires pour justifier son interprétation du texte. L'arrêt attaqué se fonde sur des motifs contradictoires ; cette contradiction de motifs équivaut à une absence de motivation (violation de l'article 149 de la Constitution).

2. Seconde branche

1. Lorsque le législateur emploie un terme ou une expression sans les définir, ceux-ci doivent être compris dans leur sens usuel, sauf s'il ressort du contexte ou des travaux préparatoires que le législateur a voulu s'en écarter ; le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale a, par deux ordonnances du 23 juillet 1992, institué à charge de titulaires de droits réels sur des immeubles bâtis situés dans ladite région, non affectés à la résidence, une taxe (articles 2 et 3, ,§ 1er, spécialement c) " fixée, par immeuble bâti, à 200 F le m² de surface plancher au-delà des 300 premiers m² ou des 1.500 premiers m², s'il s'agit de surfaces affectées à des activités industrielles ou artisanales (...) " (article 7, ,§ 1er, de la première ordonnance ; article 8, ,§ 1er, de la seconde ordonnance), " les superficies des planchers mesurés sans soustraire les surfaces des murs et dégagements intérieurs ", étant " limitées au nu extérieur des façades et aux axes des murs mitoyens " (articles 7, ,§ 2, de la première ordonnance ; article 8, ,§ 2, de la seconde ordonnance) ; suivant son sens usuel, le terme " plancher " désigne un " ouvrage qui dans une construction, constitue une plate-forme horizontale au rez-de-chaussée ou une séparation entre deux étages " (Petit Robert), ou un " élément de construction horizontal entre deux étages d'une maison, d'un bâtiment " (Petit Larousse) ou encore le " sol d'une pièce d'habitation " (Petit Larousse) ; dans son sens usuel, le terme " plancher " ne désigne donc pas le sol d'une cave ou d'un sous-sol ; en fixant une taxe par m² de " surface plancher ", les ordonnances précitées de la Région de Bruxelles-Capitale du 23 juillet 1992 n'ont visé que la superficie des " planchers " dans leur sens usuel de plate-forme du rez-de-chaussée ou des étages de la construction ; le législateur régional n'a pas voulu s'écarter de ce sens usuel du mot " plancher ", puisque dans le ,§ 2 des articles 7 et 8 desdites ordonnances, il est spécifié que " les superficies des planchers " sont " limitées au nu extérieur des murs des façades " ; une façade est la " face antérieure d'un bâtiment où s'ouvre l'entrée principale, donnant le plus souvent sur la rue " ou " un des côtés, exposé à la vue, d'un bâtiment " (Petit Robert) ou encore " chacune des élévations extérieures d'un bâtiment présentant une importance fonctionnelle ou décorative (...) spécialement, (la) face d'un bâtiment comportant l'entrée principale " (Petit Larousse) ; la façade d'un bâtiment se trouve donc nécessairement au-dessus du sol ; les termes " surface plancher " des articles 7, ,§ 1er, de la première ordonnance et 8, ,§ 1er, de la seconde ordonnance, visent donc la superficie des " planchers ", plate-forme horizontale du rez-de-chaussée ou des étages d'un bâtiment, lesquels sont les seuls à être limités par les " façades " du bâtiment.

2. Cette interprétation du terme " plancher " est confirmée par les travaux préparatoires de la première ordonnance ; en effet, au cours de la discussion de l'article 7, un membre du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale a demandé " si la définition de la surface est la même que celle qui est utilisée pour déterminer le rapport plancher/sol en matière d'urbanisme " ; le ministre a répondu par l'affirmative ; les termes " rapport plancher/sol " sont utilisés dans l'arrêté de l'Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale du 6 juillet 1992 déterminant la composition du dossier de demande de permis d'urbanisme ; l'article 6, 7°, de cet arrêté impose de joindre audit dossier " une fiche... indiquant le rapport plancher/sol brut et net, le taux d'emprise et la densité de logement, conforme au modèle repris à l'annexe IV du présent arrêté " ; cette annexe IV relative au " calcul du rapport plancher/sol et de la densité de logement " impose d'énoncer le " rapport P/S " où l'indice P est défini comme suit : " Somme de la superficie brute de tous les planchers enclos dans tous les volumes pouvant être fermés et qui ne sont pas sous le niveau du sol (superficies de plancher à coter au nu extérieur des murs de façade). Pour les niveaux partiellement enterrés, calculer la superficie plancher proportionnellement à la partie du niveau hors sol. Pour les planchers sous les combles, ne compter que la partie bénéficiant d'une hauteur libre de 2,20 m minimum " et où l'indice S correspond à la " superficie nette du terrain " ; en matière d'urbanisme, dans la Région de Bruxelles-Capitale, le terme " plancher " utilisé dans le " rapport plancher/sol " ne comprend donc pas les sols des niveaux totalement enterrés.

3. Il ressort donc tant du texte des deux ordonnances visées en tête du moyen que des travaux préparatoires de la première de celles-ci que les auteurs des ordonnances n'ont pas compris dans les surfaces planchers les surfaces des sous-sols ; les dispositions de ces ordonnances, qui établissent un impôt, sont de stricte interprétation et, même s'il fallait considérer qu'elles comportent une lacune, il n'est pas permis d'en étendre l'application par analogie.

4. En décidant que la taxe est due sur la superficie de toutes les surfaces planes et horizontales des immeubles bâtis, en ce compris celles des sous-sols, pour lesquels le calcul doit être fait " par analogie avec le calcul des surfaces au-dessus du sol ", l'arrêt attaqué viole les articles 2, 3, ,§ 1er, spécialement c, et 7 de la première ordonnance du 23 juillet 1992 et 2, 3, ,§ 1er, spécialement c, et 8 de la seconde ordonnance du 23 juillet 1992.

IV. La décision de la Cour

Quant à la première branche :

Attendu que l'arrêt ne se réfère pas aux travaux préparatoires pour justifier son interprétation du texte légal applicable au litige, mais il relève que si le législateur régional avait voulu exclure de l'assiette de la taxe les surfaces situées en sous-sol, il n'eût pas manqué de justifier ce choix dans les travaux préparatoires, ce qu'il n'a pas fait ;

Que le moyen, en cette branche, manque en fait ;

Quant à la seconde branche :

Attendu que par deux ordonnances du 23 juillet 1992, l'une relative à la taxe régionale pour 1992, l'autre relative à la taxe régionale à charge des occupants d'immeubles bâtis et de titulaires de droits réels sur certains immeubles, le Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale a établi une taxe à charge des occupants d'immeubles bâtis situés sur le territoire de cette région et des titulaires de droits réels sur des immeubles non affectés à la résidence ;

Que tant l'article 7, ,§ 1er, de la première ordonnance que l'article 8, ,§ 1er, de la seconde ordonnance prévoient que la taxe est déterminée en fonction de la " surface plancher " ;

Qu'aux termes du second paragraphe de chacune de ces dispositions, pour la détermination des surfaces visées au ,§ 1er ci-dessus, il faut entendre les superficies des planchers mesurés sans soustraire les surfaces des murs et dégagements intérieurs ; ces superficies sont limitées au nu extérieur des murs des façades et aux axes des murs mitoyens ;

Attendu que les travaux préparatoires d'une loi, notamment la déclaration d'un ministre, ne peuvent être invoqués à l'encontre du texte clair et précis de la loi ;

Attendu que l'arrêt considère que " le terme 'surface plancher' signifie de manière claire et évidente qu'il convient de calculer la taxe sur la base de la superficie totale jusqu'à la périphérie des murs des 'planchers' de l'immeuble, c'est-à-dire des surfaces planes et horizontales destinées soit à supporter des murs (intérieurs et extérieurs) soit à être utilisées pour les activités qui se déroulent dans le bâtiment, à la seule exclusion des surfaces verticales (murs), voire obliques (toiture), qui ne peuvent, par définition, être prises en considération pour un calcul de surface ; qu'en décider autrement conduirait à exclure de l'assiette de la taxation, sans aucune justification légale et contre toute logique, toutes les surfaces situées sous le niveau du sol, alors justement que celles-ci ont tendance à se multiplier à notre époque en raison de la densité d'occupation du sol caractéristique des grandes villes où l'habitat et toutes les activités annexes (commerces, parkings, activités artisanales ou industrielles) s'intensifient sans cesse et se déploient de manière verticale (étages et sous-sols) pour pallier le caractère insuffisant des surfaces au sol ; que l'on aboutirait ainsi non seulement à des illogismes mais à des traitements discriminatoires entre des activités semblables selon qu'elles ont lieu 'en surface ou dans des étages' ou qu'elles se déroulent en sous-sol, les premières seules étant soumises à la taxation régionale précitée ";

Que l'arrêt justifie ainsi légalement sa décision que le législateur régional n'a pas exclu de la notion de plancher les surfaces en sous-sol ;

Que le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli ;

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Les dépens taxés à la somme de cent trente-cinq euros cinq centimes envers la partie demanderesse et à la somme de cent vingt-deux euros soixante-six centimes envers la partie défenderesse.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Claude Parmentier, les conseillers Philippe Echement, Didier Batselé, Daniel Plas et Sylviane Velu, et prononcé en audience publique du dix-sept octobre deux mille deux par le président de section Claude Parmentier, en présence de l'avocat général André Henkes, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20021017.8